Экономизацию экологической деятельности следует отнести к одной из основных тенденций развития экологической функции Республики Казахстан. В настоящее время все отчетливее осознается экономическая природа экологических проблем. Экономика не только порождает экологические проблемы, но и является источником средств и механизмов их решения. Поддержание надлежащего качества окружающей среды - процесс экономический: окружающая среда становиться активным фактором производства, лимитирующим его структуру и масштабы. С осознания этих глубоких связей начинается новый, конструктивный этап в решении всех проблем природопользования, что нашло отражение в Законе Республики Казахстан “Об охране окружающей среды” от 15 июля 1997 г. Принятие данного закона явилось стимулирующим фактором развития природоохранной деятельности. В ст. 26 закона определены экономические методы охраны окружающей среды - это планирование и финансирование мероприятий по охране окружающей среды; плата за пользование природными ресурсами; плата за загрязнение окружающей среды; плата за охрану и воспроизводство природных ресурсов; экономическое стимулирование охраны окружающей среды; экологическое страхование; создание фондов охраны окружающей среды. В Законе КазССР “Об охране атмосферного воздуха” экономические механизмы охраны атмосферного воздуха не были предусмотрены.
В настоящее время особое значение приобрело правовое регулирование финансирования природоохранной деятельности. Ведь на протяжении последних лет уменьшается процент средств, выделяемых из государственного бюджета на финансирование природоохранных мероприятий.
В развитых странах мира на нужды экологии отпускается от 2-3 до 10% бюджетных средств, в России в 1995 г. было выделено 0,6 % расходной части бюджета, 1996 г. - 0,5%, в 1997 г. - 0,4 %, в 1998 г. примерно 0,3%. Считается, что если затраты на обеспечение среды обитания человека составляют меньше 2%, то это ведет не только к деградации среды, но и к деградации общества1. В Казахстане, по данным Института стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан, выделяется менее 0,5 % бюджетных средств на выполнение экологических программ2, хотя в республике, по официальным данным, ежегодно увеличивается выделение средств на решение экологических проблем. Если в 1994 г. капитальные вложения на мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов составили 146,3 млн. тенге
($ 4 млн.), то в 1997 г. - 4459,5 млн. тг. ($ 58,8 млн.), или почти в 15 раз больше. Только на охрану атмосферного воздуха в 1997 г. в республике было затрачено 30256,3 млн. тг. ($ 42,9 млн.), что больше, чем
в 1994 г. в 88 раз (17,3 млн. тг.)3. Тем не менее выделяемых средств явно не достаточно для решения экологических проблем современного Казахстана.
Закон Республики Казахстан “Об охране окружающей среды” предусматривает три вида платежей, включающие:
1) пользование природными ресурсами - взимается с природопользователей в виде общегосударственных налогов, местных налогов и сборов, специальных платежей и налогов, предусмотренных за отдельные виды природопользования (ст. 28);
2) загрязнение окружающей среды - взимается с организаций и граждан за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления (ст. 29);
3) охрану и воспроизводство природных ресурсов - взимается с природопользователей в порядке компенсации возмещения бюджетных затрат на осуществление указанной деятельности (ст. 30).
В соответствии со ст. 29 Закона “Об охране окружающей среды” ставки платежей за загрязнение окружающей среды в пределах установленных лимитов ежегодно утверждаются акимами областей (городов Астаны и Алматы) по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Казахстан. Утвержденные ставки в установленном порядке доводятся до налоговых органов и через средства массовой информации до природопользователей не позднее 31 декабря года, предшествующего отчетному.
Таким образом, для совершенствования системы экологических платежей в Казахстане появилась необходимость разработки и принятия специального закона “Об экологических платежах” (эту мысль высказал Д.Л. Байдельдинов).
Законом “Об охране окружающей среды Республики Казахстан” установлено, что одним из инструментов экономического механизма охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности является экологическое страхование. Ведь, как показывает практика развитых стран, одним из перспективных направлений развития экономического механизма охраны окружающей среды является внедрение экологического страхования4. В ст. 32 закона под экологическим страхованием понимается “отношение по имущественной защите юридических лиц и граждан (застрахованных) при наступлении определенных страховых случаев вследствие загрязнения окружающей среды и нерационального использования природных ресурсов посредством выплаты страховых возмещений за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплачиваемых им страхователями страховых платежей, а также из иных источников, не запрещенных законом”. Согласно законодательству экологическое страхование может быть в двух формах: обязательной и добровольной. Юридические лица и граждане, занимающиеся экологически опасными видами хозяйственной деятельности, подлежат обязательному экологическому страхованию. Объектом экологического страхования является риск гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю имущественных претензий физическим или юридическим лицам в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба. Экономическая сущность экологического страхования состоит в аккумулировании денежных средств в фондах страховых организаций или в специально создаваемых страховых фондах и в перераспределении их между третьими лицами для компенсации причиненных убытков при наступлении страховых случаев.
Экологическое страхование в значительной степени облегчит задачу законодателям и судебным органам в решении проблемы удовлетворения исков потерпевших в связи с загрязнением окружающей природной среды.
Предельные размеры (лимиты) ответственности страховщика зависят от ряда факторов - финансовых возможностей, формы страхования, объема страховой ответственности, круга страхователей и др. Убытки сверх лимита должны покрываться предприятиями - причинителями вреда (ст. 840 Гражданского кодекса Республики Казахстан).
Страховщик, выплативший возмещение, имеет право предъявлять встречный иск страхователю, в том числе когда причиной убытков явились его определенные действия или бездействия (например, если загрязнение вызвано неисправностью оборудования, о необходимости ремонта которого предприятие было предупреждено).
Наиболее эффективно обязательное экострахование по предварительно установленным экологически опасным объектам. Это обусловлено наличием третьей стороны - потерпевшего, объективный интерес которого состоит в получении компенсации за причиненный вред. Гарантия этого - страховые полисы у всех потенциальных причинителей вреда.
Однако использование обязательной формы страхования для хозяйствующих субъектов в системе рыночных отношений (а применительно к сфере военно-оборонной деятельности - в условиях контрактного исполнения государственного оборонного заказа) в определенной степени ущемляет их хозяйственную самостоятельность. Для решения этой проблемы необходимо, чтобы при получении лицензии на тот или иной вид деятельности, сопряженный с потенциальной опасностью для здоровья и имущества третьих лиц, предприятие предоставило финансовую гарантию его возмещения в пределах заранее обусловленной суммы. Форма такой гарантии может быть разной: сумма на депозитном счете, обязательство банка о предоставлении кредита, различного рода резервные фонды и т.д. Предпочтение отдается заключению договора страхования как наиболее эффективному способу обеспечения страховой защиты5.
Активное развитие страхового рынка в Казахстане, аккумулирование громадных средств в коммерческих структурах (банках, страховых организациях, фондах), ограниченные возможности государства по компенсации ущерба от чрезвычайных ситуаций, структурные изменения в промышленности и другие социально-экономические явления в процессе реформирования Казахстана существенным образом меняют роль страхования как фактора обеспечения финансово-экономической устойчивости и экологической безопасности предприятий, населения и территории.
Представляется целесообразным имплементировать в отечественное законотворчество и в практику страхования ответственности опыт западных стран, связанный с созданием фондов экологического страхования. Такие фонды служат гарантией предоставления возмещения страхователям в следующих ситуациях:
1)ущерб настолько высок, что в их возмещении требуется участие и страховых компаний, и региональных и государственных фондов;
2)страховщик обанкротился, и требуется предоставление возмещения из источников иных, чем страховые резервы.
В практике западных стран отчисления в фонды экологического страхования, как правило, осуществляют в доле до 80-85% собственники потенциально опасных объектов, производств и технологий, а оставшаяся доля формируется за счет государственного бюджета6.
Экологическое страхование предоставляет широкий набор методов экономического стимулирования вложения средств, причем в производство привлекательной для инвесторов продукции - природоохранительного оборудования и проведения средозащитных работ. Используются рыночные механизмы: прибыль экологического страховщика напрямую зависит от качества среды, а качество среды - от системы превентивных природоохранительных мероприятий. Источником средств на эти цели является страховой фонд превентивных экологических мероприятий, часть которого создается от отчислений от прибыли (или страховых платежей) страховых организаций, занимающихся добровольным экологическим страхованием экологического риска7.
Таким образом, в Казахстане необходимо принять закон “Об обязательном экологическом страховании”.
Для деятельности экологических фондов в Казахстане характерны следующие этапы:
1989-1990 гг. - создание в соответствии с постановлением Совета Министров КазССР от 18.02.1988 г. “О реализации Постановления ЦК КПСС и СМ СССР от 7 января 1988 г. “О коренной перестройке дела охраны природы в стране”8 фондов охраны природы в ходе проведения широкомасштабного эксперимента по совершенствованию экономического механизма природопользования.
1991-1997 гг. - система взимания платежей и порядок формирования фондов охраны природы были определены ст. 21,22 Закона “Об охране окружающей природной среды”9 и постановлением Правительства РК № 1024 “О фондах охраны природы в Республике Казахстан”. До 1994 г. фонды охраны природы формировались на уровне областных управлений экологии и биоресурсов за счет взимания платежей за загрязнение окружающей природной среды, исков и штрафов за нарушение природоохранного законодательства. С 1994 г. в соответствии с Законом РК “Об уточненном республиканском бюджете на 1994 год” фонды были переданы в состав бюджета, и взимание этих средств осуществляется органами налоговой инспекции. С 1994 г. средства фондов охраны природы распределялись между республиканским и местным бюджетом в соотношении 15 % к 85 %. Из них 60 % (1995 г.) и 75 % (1996 г.) передавались на текущие счета областных управлений для финансирования природоохранных мероприятий. Средства фондов охраны природы в соответствии со ст. 29 Закона 1991 г. “Об охране окружающей природной среды” и постановлений Правительства РК № 1024, 1113 предназначались для целевого финансирования природоохранных и ресурсосберегающих мероприятий, а также мероприятий по охране здоровья населения от вредного воздействия окружающей природной среды.
Передача с 1994 г. средств фондов охраны природы в бюджет существенно осложнила природоохранную деятельность республики в целом в связи с несвоевременным и недостаточным поступлением средств на счета региональных управлений.
Опыт работы подтвердил необходимость придания фондам охраны природы самостоятельного юридического статуса, что нашло отражение в Законе РК “Об охране окружающей среды”, принятом 15 июля 1997 г.
Согласно ст. 33 этого закона фонды охраны окружающей среды создаются для финансирования решения неотложных задач охраны окружающей среды, восстановления потерь в окружающей среде, компенсации причиненного вреда и других мероприятий в области охраны окружающей среды. Фонды являются юридическими лицами и могут быть как государственными, так и общественными. Государственные фонды охраны окружающей среды подразделяются на республиканские и местные.
Главной целью создания общественных экологических фондов Казахстана явилось создание источника финансирования природоохранной деятельности, дополняющего бюджетные средства и средства, выделяемые на эти цели предприятиями-природопользователями. Основные задачи государственных фондов определены Положением о Государственном фонде “Республиканский фонд охраны окружающей среды” и типовым положением о местном государственном фонде “Областной фонд охраны окружающей среды”, утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан от 01.04. 1998 года10.
По данным Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, в систему государственных фондов охраны природы в целом по республике поступили следующие суммы (млн. тенге): 1994 г. - 144,7; 1995 г. - 8109; 1996 г. - 1806,2; 1997г. - 4459,5.
Средства фондов охраны природы распределялись (в млн. тенге) следующим образом:
По годам 1994 1995 1996
Республиканский
бюджет 21,70 108,96 233,03
Местный бюджет 123,00 701,98 1573,2011.
Положением об экологических фондах закреплены 12 направлений расходования средств фондов охраны окружающей среды. Некоторые фонды дополняют число основных направлений, исходя из эколого-экономической ситуации территории соответствующего региона Казахстана. На протяжении последних лет приоритетными направлениями расходования средств фондов являются: строительство природоохранных объектов, развитие материально-технической базы природоохранных органов, прочие расходы.
Основные проблемы развития системы фондов охраны окружающей среды: отсутствие единой юридической и институциональной базы системы фондов охраны окружающей среды; недостаточная самостоятельность в принятии решений; ограничение доходной базы; низкий уровень платы за загрязнение (неустойчивость доходной базы); проблема перечисления платежей; несовершенство механизма сбора платежей; недостаточная концентрация средств; консолидация в бюджет; слабость финансовой стратегии; несовершенство процедур подготовки и принятия ежегодных рабочих программ, бюджетов и смет; ограниченное использование структур рыночной экономики.
Для решения перечисленных проблем предлагается разработка новых процедур выполнения экономически эффективных проектов, создание нового механизма функционирования фондов охраны окружающей среды.
Вводятся систематизированные процедуры и критерии идентификации и отбора проектов для:
u обеспечения рационального и более эффективного использования финансовых средств фондов охраны окружающей среды;
u гласности и подотчетности деятельности фондов охраны окружающей среды;
u экономии времени как заявителей проектов, так и персонала фондов охраны окружающей среды, через формализацию процедур подачи заявок, деятельность по оценке проектов, определение критериев финансирования и т.д.;
u долевого финансирования проектов фондов охраны окружающей среды другими инвесторами;
u ослабления влияния политического лоббирования и вероятности подтасовок при отборе проектов.
Предполагается, что проектный цикл будет представлять собой последовательность процедур с момента первичного обращения заявителя проекта (предприятия, организации, частного лица) в фонд охраны окружающей среды, дальнейшей оценки проекта и оценки его результатов.
Вопрос об укреплении системы государственных фондов охраны окружающей среды должен находиться под пристальным вниманием Правительства РК, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды. Министерству и правлению Республиканского фонда охраны окружающей среды необходимо инициировать подготовку проекта закона “О фондах охраны окружающей среды в Республике Казахстан”.
Обеспечению своевременности и полноты сбора указанных средств, увеличению их объема и дальнейшему целевому использованию, по мнению автора, будут способствовать следующие меры:
1)усовершенствование механизма индексации базовых ставок в соответствии с прогнозируемым уровнем инфляции;
2)введение новых экологических налогов и платежей;
3)усиление административной и уголовной ответственности за нецелевое использование средств экологических фондов;
4)четкое определение круга плательщиков, объектов налогообложения, льгот, предусмотренных для определенной категории плательщиков Казахстана, порядок установления ставок и распределения полученных средств.
Таким образом, методы экономического механизма и стимулирования охраны окружающей природной среды будут реализовываться посредством систематизирования природопользования, введения платы за природопользование, экономического поощрения хозяйственной и иной деятельности, экологического страхования, формирования внебюджетных экологических фондов. Для их внедрения необходимо принять блок законов, регулирующих экономическую сторону права природопользования. В блок нужно также включить законы Республики Казахстан: “Об экологических платежах”, “Об обязательном экологическом страховании”, “Об экологических фондах”.
1 Интервью председателя Комитета по экологии Гос. Думы РФ Т.В. Злотниковой. Московская правда. 1996. 21 марта.
2 Стратегия Центральной Азии на XXI век: от экологической уязвимости - к устойчивому развитию.// Казахстан и мировое сообщество. 1995. № 3. С. 57.
3 Современный Казахстан: цифры и факты. Алматы. 1998. С. 62.
4 Страховой бизнес и экология. Г. Моткин // Право и экология. 1994. 17 июля; Серов Г.П. Экологическая безопасность населения и территорий РФ. М. Анкил. 1998.
5 Моткин Г.А. Основы экологического страхования. М. Наука. 1996. С. 34.
6 Серов Г.П. Экологическая безопасность населения
и территорий Российской Федерации. М. Анкил. 1998. С. 105.
7 Моткин Г.А. Основы экологического страхования. М. Наука. 1996. С. 68.
8 СПП Казахской ССР. 1988. № 9. С. 46.
9 ЭКОкурьер. 1991. 19 сентября.
10 САПП РК. 1998. № 7.
11 Гуляев В.А. Правовые основы охраны недр и окружающей среды в Республике Казахстан. В сб. Актуальные вопросы коммерческого законодательства в РК и практика его применения. Высшая школа права «°дiлет». Алматы. 1997.
С. 71-72.