Происходящий ныне процесс глобального переосмысления юридической наукой своей проблематики и подходов к ее решению не мог не затронуть вопроса о функциях государства. Сформированная в советский период теория функций государства страдает очевидными недостатками: схематизмом в определении общего перечня функций государства, плюрализмом мнений о содержании и формах осуществления каждой конкретной функции, отсутствием четких критериев классификации функций.
Ныне этот вопрос во многом поставлен по-новому, ибо условия функционирования государств на постсоветском пространстве изменились кардинально. Получившие полную независимость и суверенитет государства проводят глубокие преобразования во всех сферах жизни, принимают меры по повышению творческой роли исходящих от них организационно-управленческих, регулятивных и воздействующих процессов. Да и в мировом масштабе обстановка стала иной, и от государств требуется кардинальный пересмотр используемых подходов и решений. Естественно, назрела теоретическая и практическая надобность в существенной корректировке наших представлений о функциях государства, а следовательно, о выполняемой им ныне роли внутри страны и на международной арене.
На наш взгляд, в научно-методологическом плане будет правильным исходить из того, что вопрос о функциях государства - это часть проблемы функционирования государства. Функционирование государства включает в себя все без исключения виды его деятельности - главные и второстепенные, самостоятельные и вспомогательные, постоянные и временные, облеченные в правовую форму либо лишенные ее, массовые, коллективные и индивидуальные и т.д. Функции же государства - это не все, а только некоторые виды его деятельности1. Их отбор и включение в состав функций государства требует, по нашему мнению, учета критериев двоякого рода.
Во-первых, в качестве исходных для формирования отдельных функций государства берутся следующие виды его деятельности:
а) по главным и узловым направлениям государственной политики;
б) устойчивая, выполняемая соответствующими государственными структурами постоянно, а не эпизодически;
в) сформировавшаяся как самостоятельное направление или отпочковавшаяся от остальных направлений, не образующая вместе с ними некоей целостности и единства.
Во-вторых, такие проявления функционирования государства, как его деятельность по неглавным, второстепенным вопросам политики или деятельность эпизодическая, случайная, вспомогательная, входят в понятие функций государства только в сочетании с названными выше направлениями деятельности как их необходимое дополнение, развитие, придаток. Сами же по себе, вне связи с последними, они не могут лечь в основу отдельных функций государства, составить их содержание. В этом случае они не имеют отношения к понятию функций государства. Следовательно, даже сумма всех функций государства по своему содержанию несколько уже такого понятия, как функционирование государства.
Государство как важнейший субъект общественной жизни, несущий главную ответственность за ее состояние, развитие, благополучие, не может быть многофункциональным; оно в силу своего социального предназначения, выполняемой роли, охвата своим влиянием сфер жизнедеятельности общества, признаков и свойств всегда полифункционально. Эта особенность государства находит более широкое подтверждение общественных отношений появлением их новых разновидностей, изменением соотношения между новыми и прежде существовавшими областями отношений. С помощью своих функций государство должно удовлетворить возрастающие потребности общества и призвано постоянно, на долговременной основе выполнять объективно складывающиеся многообразные задачи и цели. Обеспечить их с помощью одной функции, пусть даже очень важной, государство не может. Оно вынуждено опираться на развернутую систему функций.
Причем полифункциональность государства предполагает определенную (иногда высокую, а порой менее выраженную) динамику развития его функций. В связи с происходящими в жизни изменениями у государства одни функции появляются, другие исчезают. В литературе в качестве примера, иллюстрирующего первую часть этого тезиса, приводится зарождение экологической функции государства2. Пока общественное производство в силу достигнутого уровня не наносило существенного вреда окружающей среде, надобности в ней не возникало. Когда же научно-технический прогресс приобрел гигантские размеры и его побочным следствием стало чудовищное загрязнение воздуха, истребление животного и растительного мира, хищническое использование подземных богатств, возникла потребность сначала в особой природоохранной функции некоторых государственных органов, а затем - в самостоятельной экологической функции государства3.
Примером, подтверждающим вторую часть приведенного тезиса, может служить отпадение функции захвата и присоединения чужих территорий, которая до недавнего времени выполнялась многими государствами мира. Крах системы колониализма ознаменовал утверждение совершенно новых принципов и норм общения государств в мире, нашедших закрепление в международном и внутренне государственном праве. И хотя даже сейчас еще допустимы отдельные попытки насильственного захвата чужих территорий теми или иными государствами (например захват Кувейта Ираком в 1990 г.), но в современных условиях мировое общественное мнение уже не допустит того, чтобы такие попытки были доведены до логического конца - наоборот, объединенными усилиями мирового сообщества факты агрессии встречают решительный отпор и потому просто бесперспективны.
Главное направление эволюции функций современного государства - это изменения в рамках каждой из них. В процессе развития размах, масштабы, объем каждой функции либо увеличиваются, либо сокращаются. Одновременно меняются ее характер, анатомия, формы и методы осуществления, конкретная направленность. Так, с переходом к рыночным отношениям экономическая функция государства начала перестраиваться на принципиально иной основе. Проведены мероприятия по разгосударствлению имущества и приватизации собственности, в результате чего значительная часть экономики перешла в ведение негосударственных структур, а фонд государственной собственности значительно сократился. Тем не менее государство оказывает большое влияние на работу всех (а не только государственных) хозяйствующих субъектов тем, что осуществляет правовое регулирование их статуса, прав и обязанностей, устанавливает правовой режим всех видов собственности, контролирует соблюдение финансовой дисциплины и законодательства, привлекает нарушителей к ответственности, проводит лицензирование, аттестацию важнейших видов хозяйствования, следит за своевременной уплатой налогов и выполнением иных обязательств. Можно ли в этих условиях однозначно говорить о сокращении объема экономической функции или правильнее считать, что по одним вопросам экономической политики налицо сокращение, а по другим - увеличение объема деятельности государства? И хотя как бы сам собой напрашивается первый вариант ответа, но и второй также имеет некоторое обоснование.
Что же следует взять за отправную позицию при определении понятия функций государства: форму государственной деятельности или саму деятельность применительно к тем или иным сферам жизни государства и общества? В первом случае под функцией государства понимается законодательствование, управление, правосудие, контроль и надзор, а во втором - направления деятельности государства в важнейших сферах жизни - экономике, культуре, экологии, охране правопорядка, прав и свобод граждан и т.д. В отечественной научной литературе имеют место попытки использования обоих вариантов решения данного вопроса, причем если раньше второй вариант явно преобладал4, то теперь активизировались сторонники первого5.
При всей привлекательности вариант, берущий за основу определения функций государства - законодательствование, управление, правосудие, вызывает сомнения. Выполняя свои функции, государство призвано оказывать активное воздействие на основные сферы жизни общества, приводить их в желаемое и надлежащее (с его точки зрения) состояние, придавать им нужную направленность, воплощать в них свои цели и задачи. Именно эти сферы, взятые в неразрывной связи с воздействующей на них деятельностью государства, могут быть использованы в качестве отправной позиции для формулирования понятия функций государства. Что касается законодательствования, управления и правосудия, то они представляют собой выкристаллизовавшиеся и получившие широкое применение формы, в которые облекается деятельность государства в названных выше основных сферах жизни общества6. Правы авторы, возражающие против отождествления функций государства с формами и методами их осуществления (к последним они относят правотворчество, исполнительно-распорядительную и правоохранительную деятельность)7. С критикуемой точки зрения не согласен и М.И. Байтин, считающий, что тем самым допускается “терминологическое смешение вопроса о функциях государства с вопросом о видах (формах) государственной деятельности, таких способах осуществления функций государства, как законодательство, управление, правосудие и т.п.”8.
Более обоснованной представляется точка зрения, в соответствии с которой функциями государства считаются направления его деятельности в разных сферах общественной жизни. То есть речь должна идти об экономической, социальной, идеологической, функции охраны правопорядка, прав и свобод граждан, экологической (внутренние функции), а также функциях обороны страны от нападений извне, налаживания деловых связей с соседними и иными странами, отстаивания мира и сотрудничества в отдельных регионах или на всем земном шаре. При этом названная система функций государства отличается взаимосвязанностью. Дополняя и развивая друг друга, они образуют определенное единство. Часто результаты выполнения одной функции создают благоприятные условия для другой (других), могут повлиять на ее (их) объем, масштабы и размах.
В последнее время высказано мнение о функции государства как об особом механизме государственного воздействия на общественные отношения и процессы, определяющем главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом9. Хотя данная трактовка функции берет за основу облеченное в особый механизм государственное воздействие на общественные отношения и процессы, она, на наш взгляд, все же укладывается в русло охарактеризированного выше общепризнанного и преобладающего понимания функции: ведь воздействие и деятельность - понятия однопорядковые, чему не мешает придание им формы механизма или направления.
По нашему мнению, каждая функция государства характеризируется своей индивидуальной субъектностью, предметно-содержательной, структурной, организационно-правовой оформленностью, образует некую целостность, единство, однородность. При этом в ней так или иначе присутствует определенный набор компонентов, отграничивающих ее как от других функций, так и от тех проявлений функционирования государства, которые не охватываются его функциями. Без этого минимума компонентов вряд ли соответствующее направление деятельности государства может претендовать на выделение и конституирование в качестве самостоятельной, а тем более основной его функции.
Прежде чем коснуться отдельных слагаемых понятия функции государства, подчеркнем, что впервые вопрос о них поставлен и в целом удачно решен Л.И. Загайновым10. Его соображения на этот счет нашли признание и поддержку в научной литературе11. Наше последующее изложение данного вопроса опирается на них, хотя и вносит ряд существенных коррективов.
Вопрос о субъективности функций государства имеет, на наш взгляд, два уровня решения: во-первых, общий, когда субъектом каждой функции признается государство в целом; во-вторых, конкретный, когда субъектами каждой функции признаются государственные структуры, непосредственно занятые реализацией того дела, которое составляет содержание этой функции. Оба эти уровня решения вопроса о субъективности опираются на определенное обоснование: при общем уровне признание государства в целом субъектом функции правомерно потому, что речь идет не о функциях государственного органа или части государственного аппарата, а именно о функции всего государства. Субъектность государства тут не подлежит оспариванию: последнее кровно заинтересовано в налаживании данной функции, определяет ее объем, направления, сферу охвата, формы и методы реализации.
Однако немыслимо, чтобы все звенья государственного механизма одновременно занимались бывшими функциями государства. Наоборот, в этом деле закрепляется определенное разделение труда между разными государственными структурами, разумное распределение обязанностей и сфер деятельности между звеньями государственного механизма позволяет конкретизировать общую постановку вопроса о ее субъекте. Как видим, совмещение общего и конкретного уровней подхода даст возможность избежать крайностей в вопросе о субъекте функции и в конечном счете составить правильное, взвешенное представление.
В итоге получается, что в реализации функций государства задействованы все или, по крайней мере, большинство государственных органов. Но “рассредоточение” их по отдельным функциям государства - неравномерное. Есть органы (их относят к числу общегосударственных - это парламент, президент, правительство), которые принимают участие в реализации почти всех функций государства, а есть органы, сфера приложения сил которых не выходит за пределы одной функции (таковы отраслевые, локальные органы). Роль общегосударственных органов обычно очерчена соответствующими параметрами. Например, парламент занят обеспечением законодательного регулирования деятельности государства по осуществлению всех его функций; правительство организует управленческими мерами выполнение функций в общем виде (определяя направления соответствующей деятельности, ее финансирование, снабжение, поддержку и обеспечение, контроль, принятие мер в случае невыполнения и т.д.). Иными словами, общегосударственные органы отвечают за ту или иную важную сторону дела, связанного с осуществлением функций государства, и стараются не подменять собой другие органы, которые заняты более конкретными вопросами.
Возложение обязанностей по выполнению функций государства на соответствующие звенья государственного механизма предполагает наделение последних соответствующими полномочиями, а также средствами организационного, кадрового, материально-технического, информационного обеспечения, которые в совокупности придают функции четкие очертания и качество особого целостного, специфического и относительно обособленного от других направления государственной деятельности. Также имеется в виду укомплектование названных звеньев государственного механизма квалифицированными кадрами, постановка перед ними обоснованных и реалистических задач, создание возможностей их своевременного и качественного выполнения.
Ныне начинает вырисовываться третий уровень вопроса о субъектности функций государства. Он связан с процессами глобализации, а также интеграции государств в мировое сообщество, когда осуществление отдельных функций трудно ограничить внутригосударственными рамками. В этих условиях наблюдается, по словам Л.А. Морозовой, перерастание некоторых функций внутригосударственной значимости12. Возрастающее число мероприятий, затрагивающих экономическое развитие государства, выполняется им в настоящее время совместно с соседними государствами, а иногда - с международными организациями. Видимо, уже нереально считать, что единственным субъектом экономической функции является данное государство и его органы, ибо часть обязанностей по ее выполнению падает на органы иных государств, а также на международные организации. То же относится и к экологической функции, функции охраны правопорядка, прав и свобод граждан, обороны, поддержки мирового порядка и др13.
Предметно-содержательное слагаемое функции государства образует его активное и целеустремленное воздействие на определенную сферу общественной жизни. В одних случаях оно (воздействие) способствует закреплению, развитию и совершенствованию тех общественных отношений, которые с точки зрения государства наиболее целесообразны и желательны, отвечают интересам народа, в других - направлено на то, чтобы нейтрализовать, свести к минимуму или даже полностью преодолеть отношения, которые тормозят общественной развитие, наносят ущерб интересам населения и личности, олицетворяют возврат о прошлое, в третьих - стремится обеспечить условия для утверждения ростков нового, т.е. для возникновения таких отношений, которые хотя в данный момент еще не сложились в полном объеме и не получили сколько-нибудь широкого распространения, но которые с точки зрения перспектив дальнейшего развития имеют большую будущность. “Это отличающееся по своему характеру и особенностям воздействие государства на соответствующие виды и группы однородных общественных отношений составляет содержание отдельной конкретной функции государства”14.
Воздействие государства на те или иные сферы общественной жизни подчинено определенным целям и задачам. Последние придают функционированию осмысленный и целенаправленный характер, образуя следующий компонент - понятия функций государства. Их не следует смешивать с целями и задачами, которые стоят в целом перед государством и которые определяют его функции. Надо иметь в виду их эволюцию: частично сохраняя общий характер, они вместе с тем проходят стадию конкретизации - в частности как бы “расщепляются” применительно к особенностям отдельных функций государства, накрепко увязываясь со специфическими условиями, присущими им. Тем самым они преобразуются в компоненты этих функций. Без них представить функцию государства невозможно. Но это уже не тот уровень целей и задач, о которых речь шла первоначально. Это цели и задачи “второго уровня”: соответствуя общегосударственным требованиям, они, однако, основной акцент делают на особенности реализации данной функции государства.
В структуре функции государства цели и задачи выполняют отведенную им роль и несут определенную нагрузку: они соответствующим образом “нацеливают” и “озадачивают” то воздействие, которое оказывается государством на подпадающую под данную функцию сферу общественной жизни, придают ему необходимую направленность и вводят его в желательное с точки зрения государства русло. В связи с этим государственное воздействие в процессе выполнения функции приобретает определенные границы и рамки, и в нем элементы “стихийной безбрежности” заметно сокращаются, уступая место заранее намеченной планомерности и предварительно предполагаемой законосообразности, т.е. обязательности.
На наш взгляд, особым компонентом понятия функции государства выступает объем полномочий, которые выделяются государством для обеспечения их выполнения. Этот объем полномочий, предназначенный для выполнения функции в целом, как бы распределяется между теми звеньями государственного механизма, на которые возложено выполнение той или иной части заданий по реализации функции государства.
Полномочия, о которых идет речь, разнообразны, и в каждом конкретном случае их конкретный “набор” зависит от содержания и объекта каждой конкретной функции государства. В одних случаях возникает необходимость в полномочиях по использованию оперативно-управленческих и организационно-технических средств; выполнение других функций предполагает применение императивных, административно-распорядительных, властно-принудительных и даже репрессивных рычагов воздействия; во многих случаях эффективными показали себя полномочия по предоставлению налоговых и иных материальных льгот и преимуществ, а также по применению мер поощрения и правового стимулирования. Анализ полномочий, которыми сопровождается процесс реализации каждой функции государства, позволяет определить ее важную особенность.
Чтобы содержание функции государства (т.е. его воздействие на отдельные сферы общественной жизни) не было расплывчатым, безграничным, а имело необходимую определенность, оно должно быть облечено в ту или иную конкретную форму. При этом успех осуществления функции зависит от органической “подгонки” формы к содержанию и степени соответствия первой второму.
В литературе понятие формы трактуется в нескольких смыслах. Применительно к функциям государства оно включает в себя, как минимум, два аспекта: организационные и правовые. Когда говорят об организационных формах, то прежде всего имеется в виду “привязка” данной функции к конкретным звеньям государственного аппарата, возложение на соответствующие органы, службы и структуры обязанностей по выполнению если не всей функции, то, по крайней мере, некоторых ее “блоков”, компонентов, частей. Этот аспект освещен нами выше при рассмотрении вопроса о субъектности функции государства.
Вместе с тем иногда организационными называют формы, которые, в отличие от правовых, не влекут юридических последствий. Речь идет о практических приемах работы государственного аппарата, подборе и расстановке кадров, обеспечении информации о деятельности государства, привлечении населения к участию в ней15.
Самостоятельным компонентом формы осуществления функции государства считаются средства правового регулирования складывающихся при этом отношений. Общепризнанным является деление правовых форм на правотворческие, правоприменительные и правоохранительные16, причем пропорции сочетания их у разных функций разные. Например, экономическая функция характеризируется преобладанием правотворческой и правоприменительной форм ее осуществления, а у охранительной, включающей обеспечение охраны конституционного строя, государственной и общественной безопасности, законности, правопорядка, прав и свобод граждан, борьбу с преступностью и правонарушениями, на первом месте стоит правоохранительная форма, хотя сохраняет значение и правотворческая форма ее реализации.
Следует иметь в виду близость организационных и правовых форм осуществления функций государства: вторые дополняют собой первые, тесно сочетаются с ними, в связи с чем часто говорят о единых организационно-правовых формах.
Наконец, еще одним, особым компонентом понятия функции государства являются методы ее осуществления. Поскольку каждая функция представляет собой специфическую разновидность деятельности государства, постольку она требует не всяких, а учитывающих ее природу, характер, предназначение, особенности методов, потому последние отличаются от методов, присущих другим функциям. В гуманитарных науках под методами подразумевают в одних случаях сочетание принуждения и убеждения, в других - соотношение начал централизованного и децентрализованного управления, а иногда - также пропорции используемых государством принципов административного распорядительства (авторитарности) и допущения свободного усмотрения для участников общественной деятельности и выбора последними нужных им вариантов поведения17. Если мы опять сравним ранее сопоставлявшиеся друг с другом функции - экономическую и охранительную, - то увидим, что для первой характерно преобладание организационно-разъяснительной работы с явным акцентом на применение метода убеждения, тогда как для второй присуще возрастающее использование авторитарно-императивных средств, широко опирающихся на принуждение, наказание, репрессии. Экономическая функция лишь иногда (например только в советское время) предполагает жесткую централизованную систему управления, а для охранительной это свойственно в гораздо большей мере. Неукоснительное соблюдение воинской дисциплины является одним из атрибутов функции обороны страны, накладывая особый отпечаток на методы ее осуществления.
Возвращаясь к конкретным сферам общественной жизни, на которые воздействует государство в процессе выполнения своих функций, нельзя не прийти к выводу, что они могут быть использованы в качестве четкого критерия отграничения разных функций государства друг от друга18. Дело в том, что каждая сфера общественной жизни обычно выступает объектом только той функции, которая учитывает ее особенности, приспособлена к ней, соответствует ее характеру и природе. Иными словами, по объектам целенаправленного воздействия можно отличать одну функцию государства от других.
Таким образом, функции государства - это выражающие его сущность и социальное предназначение основные направления его деятельности в соответствующих сферах общественной жизни, характеризирующиеся стремлением обеспечить их развитие в интересах государства, общества и его членов. Каждой функции присуще специфическое содержание (т.е. целенаправленное воздействие на охватываемую ею сферу общественных отношений, исходящее от тех звеньев государственного механизма, на которые возложено выполнение связанных с этим обязанностей), облекаемое в соответствующие организационно-правовые формы и методы осуществления и нуждающееся в использовании необходимого объема государственно-властных полномочий. Система всех функций государства, занимая ведущее место в его функционировании, придает последнему нужную целенаправленность. Отсюда можно заключить, что поступательное развитие общества и государства предполагает дальнейшую активизацию функций государства, совершенствование механизма их действия, повышение их эффективности. Этим задачам призвана содействовать современная концепция функций государства, разрабатываемая совместными усилиями ученых-юристов.
1 На неполное совпадение функций государства со всей его деятельностью уже указывалось в научной литературе: по словам Л.А. Морозовой, “функции государства - это главные социально значимые направления деятельности государства на конкретном историческом этапе, а не любая его деятельность, поскольку она чрезвычайно многообразна и разнопланова” (Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. М., Юр. лит. 1998. С.33).
2 Сырых В.М. Теория государства и права. М. Былина. 1998. С.22-23.
3 С таким мнением не согласна А. Баялимова, считающая, что экологическая функция, вернее, ее отдельные компоненты в той или иной мере имели место на всех этапах развития государственности. Баялимова. Эволюция экологической функции в процессе становления государства // Право и государство. 2000. №3 (18). С.17.
4 Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М. Юр. лит. 1970. С. 6-8; Цивадзе Д.Ю. Развитие экономических функций Советского государства. М. Юр. лит. 1970. С. 36-37; Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Изд. Саратов. ун-та. 1979. С. 190-191.
5 Касаясь новых направлений в решении вопроса о функциях государства, В.С. Афанасьев относит к ним выделение трех основных функций: законодательной, исполнительной и судебной. Но это направление, по его мнению, большого распространения не получило (См.: Общая теория права и государства. Под. ред. В.В.Лазарева. М. Юрист. 1994. С. 241-242).
6 В.С. Нерсесянц, придерживающийся этой позиции, определяет функции государства как основные формы деятельности государства, выражающие его сущность. (См.: Нерсесянц. В.С. Общая теория права и государства. М. НОРМА. 2000. С. 256.
7 Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия. М. Юр. лит. 1970. С. 220.
8 Там же, С. 220.
9 Теория государства и права. Под ред. В.К. Бабаева. М. Юристъ. 1999. С. 68.
10 Загайнов Л.И. Экономические функции Советского государства. М., Юр. лит. 1968. С. 14-17. В автореферате кандидатской диссертации он утверждал, что каждая конкретная функция государства представляет собой единство содержания, форм и методов осуществления, неразрывно связанных с конкретным объектом государственного воздействия (См.: Загайнов Л.И. О роли экономических функций Советского государства в создании материально-технической базы коммунизма. Автореферат дисс. на соискание уч. степ. канд. юр. н. М. 1966. С.5).
11 Марксистcко-ленинская общая теория государства и права Основные институты и понятия. М. Юр. лит. 1970. С. 220.
12 Морозова Л.А. Указ. работа. С. 78.
13 Морозова Л.А. Указ. работа. С. 70-78.
14 Загайнов Л.И. Экономические функции Советского государства. С. 15.
15 Теория государства и права. Под общ. ред. А.Б. Венгерова. ч. 1. Теория государства. М. Юристъ. 1995. С. 251-252.
16 Одним из первых этот вопрос специально рассмотрел И.С. Самощенко в статье «О правовых формах осуществления функций Советского государства» (Советское государство
и право. 1956. №3).
17 Ряд заслуживающих внимания суждений о методах осуществления функций государства высказан в кн. Л.И. Загайнов «Экономические функции Советского государства» (М. Юр. лит. 1968. С.18-19, 106-117 и след.).
18 Анализируя взгляды отечественных ученых, А.И. Денисов и С.А. Раджабов делают вывод, что общим для них является «признание предметов, на которые государство систематически воздействует, в качестве критерия разграничения функций» (Денисов А.И., Раджабов С.А. Теория Советского государства. Душанбе. Дониш. 1978. С. 99).