Концепция, структура и содержание Конституционного закона Республики Казахстан “О судебной системе и статусе судей” (далее по тексту - Закон) отвечают, в целом, идее и целям реформирования системы органов правосудия в условиях обретения республикой полного государственного суверенитета и реализации определенных ее Основным Законом задач построения демократического правового государства.
Принципиально важным является соединение в одном нормативно-правовом акте норм, определяющих организационно-структурное построение системы судебных учреждений и статус судей, что делает закон удобным для применения и возможной его новеллизации.
Большое значение для эффективности всей правоприменительной практики Республики Казахстан, в отличие от других государств, например Франции, Германии, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, России, Таджикистана и Узбекистана, имеет, хотя и не обозначенное в качестве основного принципа, но вытекающее из наименования и содержания Закона начало единства судебной системы, реализуемое через юрисдикцию одного высшего судебного органа (Верховного суда), что нашло отражение в статьях 17-22 Закона. Идея “концентрации” судебной власти, как это имеет место, например, в США, Канаде, Австралии, Индии, Японии, Финляндии, представляется более предпочтительной идее ее “разделения” на самостоятельные и невзаимосвязанные юрисдикции (конституционную, гражданскую, хозяйственную, административную, финансовую и другие).
Весьма инновационным выглядит законодательное решение об упразднении ранее существовавшей в Верховном суде военной коллегии, что, несомненно, должно способствовать повышению действенности социального (“гражданского”) контроля за отправлением правосудия “судьями в погонах”, которые в силу данного фактора не могут не подчиняться воинским уставам, субординации и приказам вышестоящих начальников. В этой связи данный вид судебной юрисдикции как противоречащий принципам равенства всех перед законом и судом, а также праву каждого на равный суд, всегда вызывал и будет вызывать серьезную обеспокоенность общества. Данный феномен, порожденный условиями военного времени, несомненно, выглядит рудиментарно в стабильно мирной обстановке, поскольку он давно и практически полностью утратил обусловивший его появление характер чрезвычайности.
Очень важным фактором для развития национальной правовой системы является положение пункта 3 части 2 статьи 17 о нормативном характере принимаемых Верховным судом Республики Казахстан постановлений по вопросам применения судами законодательства.
В ряду других прогрессивных новаций необходимо отметить введение в судопроизводственный процесс института присяжных заседателей и обязательности стажирования кандидатов на судейские должности, объединение “хозяйственных” и ”гражданских” коллегий, упорядочение процедуры возбуждения дисциплинарных дел в отношении судей.
Вместе с тем, как нам представляется, текст и содержание этого Закона недостаточно проработаны в содержательном и юридико-техническом отношениях.
Статут о судах и судьях, каковым является рассматриваемый документ, должен иметь преамбулу, раскрывающую его смысл и значение (цели и задачи), а также специальные статьи о предмете правового регулирования (публичных правоотношениях по организации, осуществлению компетенции и взаимодействию элементов структуры судов).
Необходимо четкое определение основных принципов построения и функционирования судебной системы. Некоторые из этих начал включены в статьи 1-4 Закона, однако конституционный акт должен более весомо акцентировать на них внимание, обстоятельно раскрывать их значение и смысл. Особенно это относится к принципам независимости судов от исполнительной власти и администрации, беспрепятственности доступа к правосудию, гласности в деятельности судов.
Законодательство о демократическом переустройстве судебной системы должно основываться на положениях Всеобщей декларации прав человека ООН, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, а также Международного пакта о гражданских и политических правах ООН о равенстве всех перед законом и судом, предоставлении каждому справедливого, компетентного, независимого и беспристрастного правосудия, открытости разбирательства дел без неоправданной их задержки, презумпции невиновности, запрещении использования доказательств, полученных незаконным путем, обязательности решений судов.
Многие из этих принципов декларируются статьями 13, 14, 77 Конституции Республики Казахстан, однако их целесообразно “развернуть” и конкретизировать в данном Законе.
Чрезвычайно также важно более четко определить действительное предназначение суда, поскольку в законодательстве, юридической литературе и широкой публицистике (не только стран СНГ) утвердилось представление, что суд “защищает” права, граждан и даже законы. Однако данное утверждение не может быть признано состоятельным, поскольку каждого человека (гражданина - подданного государства, иностранца и лица без гражданства) всегда и во всем защищает только закон.
В статье 7 Всеобщей декларации прав человека говорится о праве всех “на равную защиту закона” (здесь и далее выделено мною. - Б.Л.), а в статье 8 - о праве человека “на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами”. Преамбула и статьи 1, 2, 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ссылаясь на положения Всеобщей декларации, имеют в виду главной целью “обеспечение всеобщего и эффективного признания и соблюдения провозглашенных в ней прав” и “при определении гражданских прав и обязанностей” предоставления справедливого публичного разбирательства дела беспристрастным судом. Пункт a) статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах ООН провозглашает обязанность государства обеспечить любому лицу “эффективного средства правовой защиты”, а в пункте b) сказано о том, что “правовая защита” устанавливается компетентными судебными, административными или законодательными властями.
Таким образом, когда речь идет об осуществлении судами функций правосудия, то это означает юрисдикционную реализацию (признание, восстановление, подтверждение, обеспечение соблюдения и применение) нормативно-правовых предписаний. Именно они гарантируют надлежащее осуществление нарушенных, оспариваемых либо подвергающихся сомнению или непризнанию субъективных прав. Лишь в этом смысле можно говорить о защите субъективных прав посредством позитивного (статутного и прецедентного) права в суде, а не судом.Суд заведомо не может ни в процессе разбирательства дела ни, тем более, после его окончания защищать ни одну из тяжущихся сторон (истца - ответчика, подсудимого - обвинителя), ибо по закону все перед ним равны. Дела должны решаться судом абсолютно непредвзято. В противном случае в обществе не будет подлинно независимого правосудия.
Итак, вполне очевидно, что объективное (статутное) право не нуждается ни в чьей защите. Оно должно исполняться, соблюдаться либо надлежащим образом использоваться. Разбирая юридические коллизии, суд принудительным порядком обязывает субъектов правоотношений к исполнению правовых предписаний. С этой целью он раскрывает и “переводит” в состояние реальности праворегулирующий потенциал юридических установлений. Что касается нарушенных или оспариваемых субъективных прав, то и они отнюдь не защищаются судом, а устанавливаются либо восстанавливаются на основе применяемых им норм объективного права. Если субъективное право не может быть восстановлено, суд реализует санкции норм позитивного права, компенсирующие убытки.
Человек должен знать, что в гражданском обществе его личный статус, права и интересы защищены законом, но “физически” (в юридическом смысле) он должен защищать себя сам, а не ждать, что кто-то сделает это за него.
В связи с вышеизложенным содержащееся в части 2 статьи 1 Закона положение о том, что “судебная власть…имеет своим назначением защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций” требует существенной корректировки. Это тем более очевидно, что вслед за этой фразой законодатель совершенно обоснованно говорит об “обеспечении” судом “исполнения” Конституции, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров республики.
Вполне оправданным было бы введение в Закон принципа осуществления Верховным судом законодательной инициативы по вопросам своего ведения, что соответствует провозглашенному в Конституции Республики Казахстан курсу на демократическое устройство государственной власти на основе четкого и целесообразного “разделения” ее функций. Здесь следует оговориться, что широко постулируемый тезис о “разделении властей” является в значительной мере условным, ибо государственная власть по своей сути неделима. Речь может идти лишь о разграничении властных полномочий и распределении компетенции между “ветвями” центральной власти, каждая из которых реализует присущие ей функции в рамках единой государственной власти.
В этой связи весьма значимой предпосылкой для становления в Республике Казахстан подлинно независимых и пользующихся общественным доверием судов явилось бы конституирование их в статусе непосредственно осуществляющей государственную власть самоуправляющейся системы с контрольными полномочиями за правомерностью решений и действий законодательных органов, правительственных учреждений, административных органов и должностных лиц. Понятно, что данный принцип можно будет ввести в принятый Закон после соответствующих конституционных поправок.
Необходимо более определенно легитимизировать в Законе принцип применения права судебных прецедентов. Его источниками де-факто являются не только руководящие разъяснения и толкования Верховного суда, но также и вступившие в законную силу постановления вышестоящих судов по рассмотренным ими делам.
Известно, что под сильным влиянием англосаксонского прецедентного права (stare decisis) сформировалась “семья” стран “общего права” (common law). Европейская (континентальная) правовая система ранее отрицала право судебных прецедентов. Однако в последнее время Европейское экономическое сообщество добилось большого прогресса в унификации соответствующих национальных законов государств-членов на базе международных договоров, собственной системы нормативных актов и решений Суда ЕС (Court of Justice), имеющих преюдициальное значение. Одним из важнейших условий вступления Азербайджана, Армении, Грузии, Молдовы, России и Украины в Совет Европы явилось признание ими права судебных прецедентов, основывающегося на решениях Европейского суда по правам человека (European Court of Human Rights).
В этой связи упомянутое выше положение пункта 3 части 2 статьи 17 Закона целесообразно определить в качестве основополагающего принципа в разделе 1 общих положений, расширив при этом его юридическое и смысловое значение.
Представляется необходимым введение в Закон принципа ответственности судей за неправосудные действия и решения, повлекшие утрату прав, имущества, материальный и моральный вред. Подобного рода ответственность предусмотрена в законодательстве ряда европейских государств. Соответствующие нормы содержал российский Устав гражданского судопроизводства 1864 года. Так, статьями 1331-1336 устанавливались правила рассмотрения обращений по “отысканию убытков, понесенных вследствие неправильных действий судей, прокуроров и других членов судебного ведомства, по производству дел или постановлению решения” вследствие умышленных незаконных действий, а также грубой неосмотрительности и иного небрежного отношения к своим обязанностям. Просьбы о возбуждении такого производства подавались заинтересованными лицами в соответствующую вышестоящую судебную инстанцию, которая после проверки доводов санкционировала возбуждение гражданского дела по иску потерпевшей стороны к судье, именовавшемуся после этого “ответчиком” и даже “обвиняемым”. Такого рода дела должны рассматриваться вышестоящими судами.
Вполне очевидно, что в Законе каждый из принципов должен быть конкретизирован соответствующими правовыми нормами, определяющими права, обязанности и ответственность субъектов регулируемых Законом отношений.
Демократическое реформирование правовой системы неминуемо влечет перераспределение полномочий между властными структурами государства и существенным повышением роли суда в политико-государственном процессе. Конституция и рассматриваемый законодательный акт сделали в этом направлении важный шаг. Однако, как нам представляется, последующее продвижение здесь должно быть более решительным и впечатляющим.
Прежде всего это касается полномочий суда по контролю исполнительных органов власти и администраций, принятию окончательных решений по жалобам на их действия, а также проверке соответствия Конституции законов и других нормативных правовых актов.
Как нам представляется, в осуществление принципа единства национальной судебной системы в структуре Верховного суда Республики Казахстан целесообразно образовать палату (коллегию) конституционной юрисдикции, которая могла бы, исходя из общепризнанного принципа “разделения властей”, контролировать законность решений исполнительной власти и осуществлять проверку принимаемых законодательных актов на соответствие их положениям Конституции республики. Образованный на основании статей 71 и 72 Основного Закона Конституционный совет этими полномочиями не обладает.
Поскольку данный Закон является источником важнейшей правовой информации не только для судебной и правоохранительной систем, но прежде всего для подданных государства, а также иностранных граждан, мигрантов и лиц без гражданства, он должен содержать тезаурус используемых юридических терминов (таких, как: судебная система, суд, правосудие, уголовное, гражданское и другие “формы” судопроизводства, принципы правосудия, дело, судебное решение, надзорная коллегия, дисциплинарное производство и т.д.).
В статье 1, последний абзац части 3: вместо термина “решения” точнее будет употребление термина “постановления”, поскольку первое - видовое, а последнее - родовое понятие, включающее решения по гражданским делам, приговоры по уголовным делам и определения.
Нельзя признать удачным частое употребление в тексте статьи 3 слов “и другие”.
В статье 4, пункте 1 неудачно употреблен термин “процессуальные” законы, поскольку “процесс” - понятие больше научное и весьма многозначное, поэтому лучше оперировать термином “судопроизводственные” в соответствии с дефиницией абзаца 4 части 2 статьи 1.
Не совсем удачно в статье 7, а также других статьях употреблен термин “односоставный”, поскольку один судья не может образовывать “cостав”.
Пункт 1 части 2 статьи 8 после слова “рассматривает” требует дополнения союзом и словом “и разрешает”.
Пункт 6 части 1 статьи 9 требует следующего существенного уточнения: “не затрагивающим вопросы осуществляемого другими судьями судопроизводства по рассматриваемым ими делам”.
Представляются излишними должности “уполномоченных” (статья 10) и “администраторов” (статья 12), а также “квалификационной коллегии юстиции” (пункт 7 части 1 статьи 14), прерогативы которых находятся в противоречии с принципом независимости судей.
Главу 2 было бы целесообразно начать с регламентации правового положения, принципов организации Верховного суда, обозначив тем самым его высший статус и непререкаемый авторитет в иерархии судебных инстанций.
В статье 12 необходимо было специально определить надзорные полномочия областного суда как одну из важнейших его функций, поскольку упоминания в статье 11 о “надзорной коллегии” не может быть признано достаточным.
Пункт 9 части 1 статьи 14 ипункт 1 части 1 статьи 15 необходимо дополнить аналогично вышеупомянутому замечанию к статье 9.
На наш взгляд, не выглядит логично, сообразно целям и задачам правосудия, редакция пункта 2 части 1 статьи 16 об “обсуждении плана работы суда”.
Представляется целесообразным слово “стажировка” (пункт 9 части 1 статьи 16) заменить на литературное - стажирование.
Полномочия Верховного суда, обозначенные в части 1 статьи 17 словами “надзор за их деятельностью”, также необходимо скорректировать применительно к принципу невмешательства в процесс рассмотрения дел нижестоящими инстанциями, поскольку надзор в целях проверки принятых судами нижестоящих инстанций постановлений на соответствие их требованиям закона допустим лишь по рассмотренным ими конкретным делам.
В статье 18 представляется неудачным наделение “пленарного заседания” статусом органа Верховного суда вместо вполне обоснованного прежде Пленума Верховного суда.
Заседание, проводимое с участием не только судей Верховного суда, но также Генерального прокурора, министра юстиции и многих других высокопоставленных чиновников, не может олицетворять в массовом сознании высший орган судебной власти. По этим же мотивам вызывает также сомнение обоснованность определения в статье 11 статуса “пленарного заседания” областного суда, созвучного с пленарным заседанием Верховного суда.
В статье 29 ценз профессиональной юридической деятельности, необходимый для назначения на должность судьи районного суда, является явно недостаточным по сравнению с существующими стандартами. Во многих государствах мира перед занятием судебной кафедры кандидаты проходят основательную подготовку в адвокатуре (в Великобритании и США - по 15-20 лет) либо на должностях стажеров и помощников судей (Франция). В подавляющем большинстве стран СНГ данный ценз составляет 5 лет, а в Грузии - 10.
Надо полагать, что этот чрезвычайно важный критерий оценки личностных (житейского опыта и гражданской зрелости) и профессиональных качеств кандидатов на судебные должности, где непосредственно осуществляются государственно-властные полномочия Республики Казахстан, будет законодателем в ближайшей перспективе пересмотрен. Это также относится и к возрастному цензу.
По изложенным выше мотивам представляется также неадекватным требование к профессиональному цензу судей вышестоящих судов (5 лет) - в части 2 статьи 29 Закона.
В осуществление принципа функционирования судов как независимой и самоуправляющейся системы в разделе 3 статьи 37 целесообразно предусмотреть более конкретные и целесообразные для новых социальных условий положения об органах судейского сообщества, их полномочиях и формах деятельности.
Представляется необходимым изучение вопроса о целесообразности введения в судопроизводство мировых судей, поскольку в правовой истории Республики Казахстан аналогичный институт успешно функционировал.
Более 40 стран Европы, Азии, Африки и Латинской Америки проводят в настоящее время реформы, связанные с переходом от административно-командной к рыночной экономике. Многие из них, включая Республику Казахстан и другие страны СНГ, начали широкую приватизацию государственной собственности, развитие предпринимательства, либерализацию отношений собственности и реформирование правовых систем. При этом обоснованную озабоченность вызывает недостаточная эффективность судебно-юрисдикционного обеспечения действия законов.
Основными причинами этого являются плохая доступность судов, бюрократический характер процедуры и несовершенство процессуального законодательства. В результате значительное число правонарушений оставляются без юридических последствий, что создает условия для их роста и рецидива. При этом колеблется и во многих случаях утрачивается вера определенной части населения в демократическое устройство судебной власти государства и его способность обеспечить реализацию законов посредством скорого и справедливого правосудия.
Качество национальных законов о судах и судьях не может оцениваться по формальному их соответствию общепризнанным принципам и нормам международного права. Важнейшим критерием подобной оценки должна быть способность отдельно взятого государства создать необходимые политические и социально-экономические условия для их осуществления. Иначе законодательные новации окажутся безуспешными как неадекватные реалиям жизни. При этом уголовно-правовая политика и деятельность силовых структур по декриминализации общества не должны быть приоритетными по отношению к проблемам реализации субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан, тем более в случаях их нарушения и оспаривания.
Деятельность судов и подконтрольных им юрисдикций должна оцениваться по степени доверия и доступности к ним населения, а также качеству правовой регламентации юридических процедур и их неукоснительному соблюдению. Эти вопросы должны исследоваться правовой социологией и другими отраслями юриспруденции перед принятием соответствующих законодательных актов, а также в ходе их реализации, что позволит своевременно вносить в них необходимые изменения.
Актуализация этих проблем достигла в настоящее время той степени, когда на национальном уровне представляется необходимым ввести мониторинг в целях:
- установления действительной картины соблюдения юридических гарантий беспрепятственного доступа к правосудию и обеспечения прав частных и юридических лиц национальными судами;
- диагностирования латентности гражданских, административных и уголовных правонарушений, а также причин дефицита правосудия.
Реализация данной программы позволит определить эффективность действия данного Закона, обеспечить совершенствование правовой системы Республики Казахстан и формирование действительно доступной, гуманной и справедливой системы судебных учреждений, соответствующей современным стандартам и средствам юридического обеспечения прав и свобод человека.