К вопросу о толковании Конституции РК

Вступление Республики Казахстан в период устойчивого и поступательного развития неизбежно ставит проблему обеспечения стабильности и реализации Конституции, диктует новые подходы к оценке ее роли в построении правовой государственности. Реальность в Казахстане такова, что к ней с полным основанием можно отнести тезис о том, что Конституция, с одной стороны, закрепляет нормы, провозглашает идеи и принципы, принятые и реализованные в странах с развитой демократией, а с другой – является инструментом, формирующим конституционализм. Эти цели могут быть обеспечены, если Основной Закон легитимен, его содержание стабильно, соответствует реальности, и действует эффективный и гибкий механизм его охраны.

Последнее обстоятельство имеет большое значение для всей правовой системы, так как высокий уровень охраны Конституции во многих развитых странах обеспечивается действием ряда факторов как правового, так и организационного характера. Прежде всего, речь идет о деятельности в механизме государства органов конституционного контроля, выполняющих не только правовые, но и политические функции.

Следует отметить, что эта проблема всегда находилась в центре внимания конституционно-правовой мысли. Многие ученые, оценивая место и роль конституционных судов и советов в механизме правовой охраны Конституции, выделяют их арбитражную, третейскую функцию в решении политических конфликтов. Основным посылом при этом служит тезис о том, что в основе любого конституционно-правового спора лежит политический вопрос. Так, например, бывший член Конституционного суда Германии Г. Лейбхольц отмечал следующее: «Конституционный суд является не только судебным, но и конституционным органом, осуществляющим контроль над властями и в этом качестве представляющим высшую государственную власть»¹, а, по мнению М. Нуделя, «судебная власть есть учреждение политическое, еще большая политичность присуща судебным органам, осуществляющим конституционный контроль»². М. Капеллети, размышляя о политическом характере конституционного контроля, отмечает: «мы обращаемся к третьей власти, потому что она независима от политики, но, поступая так, мы неизбежно вовлекаем ее в политику»3.

Таким образом, решения органов конституционного контроля по правовым вопросам могут иметь и политические последствия для тех или иных субъектов правоотношений. Деятельность Конституционного Совета Республики Казахстан в этом отношении не является исключением⁴. Влияние политики на процесс формирования права огромно, юристы только оформляют то, что создают политики. Об этом, в частности, свидетельствует складывающаяся конституционно-контрольная практика.

Анализ показал, что отдельные постановления с правовой точки зрения оказались не совсем безупречными, выявили определенную зависимость Конституционного Совета от внутриполитической ситуации. Речь в данном случае идет о решениях, принятых по конституционным положениям, регулирующим сроки нахождения в должности Президента Республики Казахстан и основания прекращения полномочий депутатов Парламента.

Так, 9 июня 2001 г. в Конституционный Совет поступило обращение председателя Мажилиса Парламента об официальном толковании п. 5 ст. 42 Конституции республики, где сказано, что «одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более двух раз подряд». Субъект обращения просил установить, распространяется ли предусмотренный запрет на избрание Президентом республики более двух раз подряд на лицо, осуществлявшее полномочия Президента до избрания его на эту должность на выборах, состоявшихся 10 января 1999 г. Конституционный Совет, рассмотрев данное обращение и ссылаясь на ряд законодательных актов, принятых в разное время, отметил, что «10 января 1999 года действующий Президент был избран впервые»5. Следовательно, в 2006 г., по истечении первого конституционного срока, он может быть избран второй раз подряд.

Проблема сроков президентских полномочий имеет несколько аспектов.

Правовой аспект. Как известно, 10 декабря 1991 г. Верховным Советом были приняты два важных правовых документа: «Об изменении наименования КазССР» и «О вступлении в должность Президента Республики Казахстан». Согласно последнему Президент вступил в должность 10 декабря 1991 г. Наряду с этим, 13 января 1992 г. Верховным Советом было принято еще одно постановление, «Об официальном толковании статьи 114-1 Конституции КазССР», в котором было уточнено, что началом исчисления первого срока нахождения в должности Президента Республики Казахстан, избранного в соответствии с Законом Казахской ССР «О выборах Президента КазССР», следует считать 10 декабря 1991 г. Конституционный Совет почему-то вообще не ссылается на эти правовые акты, имеющие непосредственное отношение к предмету обращения.

Кроме того, в ст. 10 Переходных положений Конституции 1993 г. записано, что «Президент и вице-президент Республики Казахстан, избранные в соответствии с законодательством КазССР, действующим на момент вступления настоящей Конституции в силу, сохраняют свои полномочия до очередных президентских выборов. При этом на Президента распространяется положение Конституции о том, что лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд». Далее, в ст. 94 Конституции 1995 г. записано, что «Президент Республики Казахстан, избранный в соответствии с законодательством Республики Казахстан, действующим на момент вступления Конституции в силу, приобретает установленные ею полномочия Президента Республики Казахстан и осуществляет их в течение срока, установленного решением, принятым на республиканском референдуме 29 апреля 1995 г.» Таким образом, исчислять первый срок полномочий действующего Президента необходимо, в соответствии с постановлением Верховного Совета, с 10 декабря 1991 г., а не с 20 января 1999 г.

В качестве аргументов в пользу принятого решения Конституционный Совет отметил, что присяга Президентом КазССР приносилась на Конституции 1978 г., а также то, что с принятием Конституции 1995 г. кардинальным образом изменилась вся конституционная система. Следовательно, если, скажем, в 2013 г. вновь изменится конституционная модель, то все может пойти по новому кругу. В США, например, президенты присягают на Конституции 1787 г., принятую в совершенно иных социально-экономических и политических условиях, а во Франции – на Конституции 1958 г. И таких примеров много.

Политический аспект. Томас Джефферсон, к примеру, говоря о сроках президентских полномочий, отмечал следующее: «Я осознал, что исполнение должности президента в течение восьми лет при сохранении законной возможности прервать это исполнение в конце первого четырехлетнего периода – вот что теперь ближе всего подходит к моему принципу, скорректированному опытом. И именно из приверженности к этому принципу я решил устраниться по истечении моего второго президентского срока. Опасность состоит в том, что привязанность и снисходительность народа может сохранять за человеком его пост и после того, как он перестанет быть дееспособным, что непрерывное переизбрание до конца жизни станет привычным обычаем и за этим последует порядок пожизненного избрания. Генерал Вашингтон подал пример добровольного ухода в отставку через восемь лет. Я последую его примеру, а еще несколько новых прецедентов создадут обычай и противопоставят его как препятствие любому, кто попытается продлить сроки своего пребывания в должности»6. Подобные высказывания зарубежных мыслителей, со временем доказывая свою правоту на практике, приобретают характер доктрины и становятся важным источником конституционного права, выступают средством обоснования и дополнительной аргументации при принятии важных для страны решений.

Однако конкретные факты политической истории суверенного Казахстана свидетельствуют о том, насколько трудно в переходный период соблюдать Конституцию страны, равно как и все действующее законодательство. Специфика правового развития в современном Казахстане свидетельствует, что при отсутствии сложившихся демократических традиций и существенных пробелах в законодательстве Конституция, с одной стороны, формально провозглашает идеи конституционализма, с другой – выступает инструментом, формирующим такую государственность. Поэтому в периоды строительства суверенной государственности неизбежны случаи, когда право уступает целесообразности, а к первым лицам государства предъявляются особые требования, поскольку именно они определяют основные направления внутренней и внешней политики, и в силу этого на них ложится ответственность за будущее страны. В этих условиях, ради сохранения внутриполитической стабильности, в принципе, из общих правил могут быть исключения. К примеру, в США в период великой депрессии, вопреки установившемуся правилу, были случаи даже четырехкратного избрания7. Можно было, скажем, в мотивировочной части сказать об этом или обосновать необходимость принятия специальной поправки к Конституции, позволяющей действующему Президенту баллотироваться на третий срок, привести иные аргументы в пользу этого, но никоим образом не игнорировать вышеназванный правовой акт Верховного Совета Республики Казахстан и, тем более, Конституции.

 Мировой опыт свидетельствует, что одним из критериев создания стабильной и консолидированной демократии является не просто переход полномочий, а двойной переход власти, когда власть переходит от первого президента к одному из его преемников, официально избранному демократическим путем (как это происходило в США, когда власть перешла к соратникам президента Дж. Вашингтона, и произошло сегодня в России и происходит в Азербайджане), а затем к преемнику преемника. Только в этом случае могут быть созданы демократические традиции. Закрепленный Конституцией принцип сменяемости является необходимым условием цивилизованной смены высшей государственной власти демократическим путем, устраняет предпосылки для установления пожизненной президентуры, снижает степень развития авторитарных тенденций в стране. Конституционный Совет мог бы в этом процессе сыграть основную роль.

Особый политико-правовой резонанс в обществе вызвала также позиция Конституционного Совета, касающаяся оснований прекращения полномочий депутата Парламента. По данному вопросу было вынесено два прямо противоположных решения. В первом случае, в постановлении от 16 мая 1997 г., Конституционный Совет четко разъяснил, что «в Конституции (ст. 52) установлен исчерпывающий перечень оснований прекращения полномочий депутата», а в постановлении от 17 мая 2001 г. дано уже расширительное толкование указанной нормы, где отмечается, что «основания прекращения полномочий депутата Парламента, установленные Конституцией, не являются исчерпывающими», и к дополнительным основаниям были отнесены утрата гражданства, ликвидация политической партии, а также выход из политической партии, от которой по партийному списку был избран депутатом8. Характерно, что в практике органов конституционного контроля нередко возникают подобные случаи, когда интерпретация какого-либо положения по прошествии некоторого времени изменяется до противоположности. Так, например, Верховный суд США при рассмотрении одного и того же вопроса о сегрегации в 1896 г. действующее законодательство признал соответствующим, а в 1954 г. уже не соответствующим конституции9.

Решение Конституционного Совета не бесспорно по ряду обстоятельств. Ведь согласно Конституции (п. 1 ст. 52) депутат Парламента не связан императивным мандатом. Во многих странах мира, в том числе и в Казахстане, парламентарии обладают свободным мандатом, и в силу этого рассматриваются не как представители какой-либо партии или группы избирателей, а всего народа, от имени которого они вправе участвовать в законодательном процессе и осуществлять в соответствии с Конституцией иные функции, возложенные на Парламент. Как известно, в содержание свободного мандата входят следующие компоненты:

1) мандат является общим,

2) осуществление мандата свободно от принуждения,

3) депутат не обязан при принятии решений учитывать мнение своих избирателей или партии, членом которой он является,

4) ни при каких обстоятельствах мандат не подлежит отзыву.

Эти признаки общепризнанны и вытекают из содержания ст. 52 Конституции Республики Казахстан. Подобные противоречивые решения не способствуют повышению авторитета Конституции и актуализируют проблему эффективности существующей модели конституционного контроля.

Во многих странах, к примеру, при рассмотрении спорных конституционных положений возможно не только разъяснение той или иной нормы, но и реализация «права преобразовательной инициативы», которое за­ключается в том, что контролирующий орган не только дает толкование спорной нормы или отрицательно реагирует на нарушение конституции, но и обращается к органам, обладающим надлежащей компетенцией, с предложением об устранении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, принятии новых законов и даже поправок в конституцию. Позиция Конституционного Совета в этом вопросе могла быть более четко обозначена, тем более что при принятии решений этот орган никак не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Следует также отметить, что в практике органов конституционного конт­роля при рассмотрении политических вопросов возможны случаи, связанные с самоограничением своей компетенции. Так, в одном из обращений в Конституционный Совет ставился вопрос об официальном толковании понятия «исконная казахская земля», содержащегося в преамбуле Конституции. В принятии этого обращения было отказано по формальным причинам, ввиду его несоответствия установленным законодательством форме и содержанию обращения. В постановлении Конституционного Совета было также указано, что названное в обращении понятие из текста Конституции не обладает признаками правовой нормы и не подлежит толкованию со стороны Конституционного Совета. На наш взгляд, причины отказа несколько иные. Например, ответить однозначно на вопрос об исконности той ли иной территории очень сложно. Во-первых, науке известно лишь одно, что навечно закрепленных за каким-то народом земель и территорий не существует. Каждый этнос существует во времени, и в силу этого ему отведен определенный исторический срок, в пределах которого территория его проживания может измениться. Примеров в этом отношении достаточно. И, во-вторых, рассмотрение этого обращения могло превратить Конституционный Совет, учитывая деликатность проблемы, в непосредственного участника политических процессов.

Аналогичным образом поступил и Конституционный суд России в ноябре 1995 г., рассматривая запрос группы депутатов Государственной думы о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Россий­ской Федерации». Запрос поступил в Конституционный суд в тот период, когда уже завершились выдвижение и регистрация кандидатов. Отказав в принятии этого запроса, Конституционный суд в своем определении указал, что «проведение судебного разбирательства в ходе избирательной кампании, непосредственно перед голосованием, может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъявлении избирателей и, в конечном счете, повлиять на результаты выборов»10.

Анализ этих и некоторых других постановлений позволяет сделать вывод об отсутствии в деятельности Конституционного Совета единых подходов при толковании норм Конституции и преемственности в решениях. Это также может подорвать веру людей в беспристрастность Конституционного Совета как высшего органа по охране Конституции.

Таким образом, изложенное позволяет обозначить, по крайней мере, четыре проблемы, требующих своего решения:

1) вправе ли Конституционный Совет при толковании тех или иных положений Конституции создавать новую норму или должен ограничиться разъяснением смысла и содержания спорного положения;

2) может ли акт толкования изменять или дополнять смысл и содержание других норм Конституции;

3) есть ли необходимость давать толкование преамбулы, а также терминов и понятий, обозначенных в Конституции;

4) должен ли Конституционный Совет при толковании учитывать ранее принятые решения или нет.

На наш взгляд, толкование норм Конституции должно иметь определенные рамки. Конституционный Совет не законодатель, в его функции не входит создание самостоятельной нормы, он вправе лишь устанавливать действительный смысл и сферу толкуемого акта. Конституционные нормы, устанавливая пределы и принципы правового статуса высших органов власти, депутатов Парламента, призваны придавать им легитимный характер. Толкуя нормы Основного Закона произвольно, Конституционный Совет нарушает эти пределы, политические последствия чего не всегда могут быть предсказуемы. Следует также иметь в виду то обстоятельство, что в условиях переходного периода решения органов конституционного контроля оказывают непосредственное влияние на политические процессы и должны способствовать реализации конституционного потенциала. При толковании посредством интерпретации должна обеспечиваться взаимосвязь фактической и юридической Конституции. В этом, по сути, заключается одна из основных задач и целей деятельности Конституционного Совета.

Литература

1. 1 Боботов С.В. Конституционная юстиция. – М., 1994. С. 74.
2. 2 Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических странах. – М., 1968. С. 110.
3. 3 Сартаев С., Назаркулова Л. Становление Конституции Республики Казахстан. – Алматы, 2002. С. 98.
4. 4 «О Конституционном Совете Республики Казахстан». Указ Президента РК, имеющий силу конституционного закона, от 26.12.1995 г.
5. 5 «Об официальном толковании пункта 5 статьи 42 Конституции РК». Постановление Конституционного Совета РК от 20 июня 2000 г. // Сборник постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан. 2001. Вып. № 4.
6. 6 Джефферсон Т. О демократии. – Л., 1992. С. 105-106.
7. 7 Президент Франклин Делано Рузвельт в период с 1933 по 1945 гг. избирался четырежды.
8. 8 «Об официальном толковании пунктов 3 и 5 статьи 52 Конституции РК». Постановление Конституционного Совета РК от 17 мая 2001 г. // Сборник постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан. 2001. Вып. № 4.
9. 9 Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма.– М., 2001. С. 13.
10. 10 Баглай М. Конституционное право зарубежных стран. – М., 1999. С. 181.