О месте совнархозов в системе государственного управления промышленностью Казахстана 1957-1965 годы

В 60-е годы XX в. в советской исторической и юридической литературе дискуссионным остался вопрос о его правовой природе и месте совнархозов в системе органов советского государства. Неко­торые авторы отмечали, что Советы народного хозяйства являются органами центра на местах1. Дру­гие не без основания указывали на расплывчатость этой формулировки, поскольку она не давала от­вета на вопрос о том, «представителем какого центра является совнархоз, какое место занимает он в системе органов государственного управления»2. По определению С.Н.Братуся и В.В.Лаптева, сов­нархозы — это хозяйственные органы центральной власти на местах. А.И.Викентьев утверждал, что совнархозы не являются местными органами. Это органы государственного управления, находящиеся на местах, призванные, прежде всего, соблюдать общественные интересы3. В. Д.Сорокин отмечал, что совнархозы «занимают своеобразное место в системе органов советского государственного управле- ния»4, но не вскрыл этого своеобразия. С его точки зрения, совнархозы РСФСР, УССР и КазССР «выступают как местные органы экономического управления советского государства», поскольку они действуют лишь на определенной части территории республики и их акты не имеют характера общегосударственных»5.

А.В.Лужин считал, что следует согласиться с точкой зрения И.Н.Ананова, который указывал на «необходимость отказа от традиционного деления органов управления по территориальному масштабу их деятельности только на две группы — центральные и местные. Совнархозы следует отнести к треть­ей группе органов». Разделяя точку зрения И.Н.Ананова, А.В.Лужин отмечал, что совнархозы не вхо­дят в систему местных органов даже в том случае, если территория республики делится на несколько экономических районов, вместе с тем они по территориальному масштабу своей деятельности не могут быть отнесены и к центральным органам государственного управления. Лишь в том случае, если вся территория республики составляет один экономический административный район, совнархоз этого района может быть отнесен к числу центральных органов государственного управления республики6.

В свою очередь известный в прошлом советский правовед И.Н.Ананов называл совнархозы «территориальными общегосударственными органами управления» или, проще, «органами государ­ственного управления экономических административных районов». На наш взгляд, первое определе­ние вряд ли можно признать удачным, поскольку термин «общегосударственный» можно рассматри­вать и в союзном и в республиканском масштабе. Второе определение было применимо лишь в усло­виях, когда совнархозы образовывались только по экономическим административным районам. В Ка­захской ССР дело обстояло гораздо сложнее, поскольку при наличии девяти совнархозов экономи­ческих административных районов был создан общереспубликанский Казсовнархоз как вышестоящая инстанция, направляющая и координирующая деятельность последних. Таким образом, рассматривая правовое положение совнархозов, следует согласиться с утверждениями В.Ф.Котока, А.В. Лужина, М.И.Пискотина, Ц.А.Ямпольской, которые считали Советы народного хозяйства органами центра на местах7, С .И. Братуся и В.В.Лаптева, Н.И.Магида — хозяйственными органами управления8.

Вместе с тем следует отметить, что в основе всех определений совнархозов был заключен при­знак территориальной деятельности, который, к сожалению, так и не дал возможности отнести сов­нархозы либо к местным, либо к центральным органам хозяйственного управления. В этом смысле в свое время правы были свердловские юристы, которые отмечали, что «этот вопрос должен решаться дифференцированно, с учетом особенностей создания совнархозов в тех или иных республиках»9. Но, к сожалению, он так и не был решен юристами — современниками совнархозов и остается открытым до сих пор. Не претендуя на истину в последней инстанции, учитывая исследования правоведов и ис­ториков 60-90-х годов ХХ в., основываясь на архивных документах, мы попытаемся определить ме­сто совнархозов в системе государственных органов Казахской ССР. На наш взгляд, суть вопроса за­ключается далеко не в территориальном масштабе деятельности того или иного органа государствен­ного управления. В научной литературе перечисляется много признаков, по которым можно класси­фицировать любой орган. Мы полагаем, что существует несколько главных признаков, наиболее чет­ко характеризирующих природу совнархозов — порядок образования и подчинения, права и полно­мочия, характер деятельности и порядок взаимоотношений с другими органами управления. В конеч­ном итоге комплекс этих признаков дает нам представление, какое место занимали совнархозы в сис­теме государственного аппарата Казахской ССР. Совнархозовская система управления в Казахской ССР в течение восьми лет своего существования претерпела ряд реорганизаций. Несмотря на это их место в системе государственного аппарата было достаточно определенным. В целом правовое поло­жение Совета народного хозяйства как органа управления Союзной Республики определено ст. 88 «а» Конституции СССР10 и ст. 51 «а» Конституции КазССР (в редакции 1957 г.) и 51 «б» (в по­следующих редакциях)11. Что касается правового положения, природы, места в системе государствен­ного аппарата Советов народного хозяйства Казахской ССР, то с момента образования (4 июня 1957 г.) и до их упразднения (15 октября 1965 г.), по нашему мнению, они были одним из видов ведомств Совета Министров КазССР. Ведомства — это центральные органы управления, по каким-либо при­знакам отличающиеся от министерств12. Вместе с тем ведомства могут быть отнесены к центральным только в том случае, если они являются органами Советов Министров или при Советах Министров13. Попытаемся доказать, что совнархозы КазССР соответствуют этому определению.

Согласно ст. 43 Конституции КазССР, определяющей компетенцию Совета Министров, в пункте «а» записано: «объединяет и направляет работу министерств Казахской ССР и других подведом­ственных ему хозяйственных и культурных учреждений, осуществляет руководство Советами на­родного хозяйства экономических административных районов...»14.

В свою очередь, согласно ст. 51а Конституции КазССР в редакции 1957 г. «Советы народного хозяйства руководят порученными отраслями хозяйственной деятельности, подчиняясь непосред­ственно Совету Министров КазССР15, т.е. следует подчеркнуть, что независимо от различных ви­дов экономических административных районов (объединяющих промышленность и строительство в пределах территории одной области или нескольких областей) все Советы народного хозяйства имеют одинаковое подчинение — только Совету Министров Казахской ССР.

Далее, согласно этой же статье Советы народного хозяйства экономических административных районов в пределах своей компетенции издают постановления и распоряжения. Согласно ст. 44 «Со­вет Министров имеет право отменять приказы и инструкции Министров КазССР, а также постановле­ния и распоряжения Советов народного хозяйства экономических административных районов16.

Таким образом, согласно Конституции КазССР правительство республики осуществляло непо­средственное и прямое руководство совнархозами Казахстана. Обращает на себя внимание тот факт, что уже в самом порядке образования совнархозов, назначения состава его членов ярко прояв­ляется непосредственный характер связей СНХ с правительством республики17. Если мы сопоставим этот порядок с порядком образования и ликвидации министерств, а также с порядком назначения и освобождения от должности министров, то увидим следующую разницу — назначение всего состава Совнархоза, в том числе и его председателя, отнесено к компетенции Совета Министров, в то время как в отношении министерств это входит в компетенцию высшего органа государственной власти — Верховного Совета КазССР. Постановления Совета Министров о назначении и освобождении от дол­жностей председателей совнархозов, так же как и всего их остального состава, не нуждаются в каком- либо утверждении со стороны вышестоящих органов. Другим выражением широты полномочий Со­вета Министров республики как высшего исполнительного и распорядительного органа по руковод­ству совнархозами является закрепленное в ст. 44 Конституции КазССР право отменять постановле­ния и распоряжения Советов народного хозяйства экономических административных районов18. Это право представляло весьма важное средство пресечения незаконных действий совнархозов. Подлежа­ли отмене акты, изданные с нарушением закона, в частности акты, в которых проявлялись местничес­кие тенденции.

Отмена подобных актов сопровождалась привлечением к строгой ответственности ру­ководителей совнархозов19. Дальнейшее развитие принципа непосредственной и прямой подчинен­ности совнархоза Совету Министров КазССР мы находим в Положении о Совете народного хозяй­ства экономического административного района. Ряд статей, определяющих права совнархозов, раз­личают их самостоятельные права и права, известным образом ограниченные, т.е. такие, в использо- вании которых совнархоз обязан испрашивать согласие Совета Министров20, его разрешение21 или действовать по согласованию22. Таким образом, нормы, закрепленные в Конституции КазССР, прямо указывают, а статьи Закона КазССР от 4 июня 1957 г. дополняют, что Советы народного хозяйства — органы управления республики, а точнее, органы Совета Министров КазССР. Это обстоятельство по­зволяет нам квалифицировать их как вид центральных органов управления. В статье Закона КазССР от 4 июня 1957 г. определяется объем прав и полномочий как председателя, так и всего органа: «уста­новить, что председатели Советов народного хозяйства по представлению Председателя Совета Ми­нистров КазССР Верховному Совету КазССР могут назначаться министрами и входить в состав Со­вета Министров Казахской ССР»23. 5 июня 1957 г. девять председателей Совнархозов были утвержде­ны Министрами КазССР24. Более того, в ст. 7 Постановления Совета Министров ССР от 22 мая 1957   г. прямо указывается: «предоставить председателям Советов народного хозяйства экономичес­ких административных районов права, установленные для Министров СССР, а руководителям хозяй­ственных объединений (главных управлений или управлений) совнархозов — права начальников Главных управлений министерств СССР»25.

Согласно ст. 122 Положения о совнархозе от 26 сентября 1957 г. эта структура создает, реорга­низует и ликвидирует предприятия и строительные организации, т.е. производит любые организаци­онные перестройки производственного аппарата подведомственной ему системы по собственному усмотрению26. Единственное ограничение для совнархоза — общий лимит численности работников и фонда заработной платы, утвержденный ему по государственному плану республики. Все организа­ционные перестройки: создание, соединение, разделение, выделение, ликвидация предприятий, дол­жны быть проведены в пределах этих, обязательных для совнархоза лимитов по труду. Если мы со­поставим ст. 122 Положения о совнархозе и Постановление Совета Министров СССР от 4 мая 1955 «О некоторых дополнительных правах Министров ССР», права совнархозов на организационные пе­рестройки подведомственных ему предприятий гораздо шире аналогичных прав министерств СССР, так как для министерств разрешение на создание, реорганизацию и ликвидацию предприятий респуб­ликанского подчинения сохранялось за Советом Министров КазССР27.

Таким образом, Советы народного хозяйства по объему прав приравнивались к центральным ор­ганам управления — министерствам, а председатели СНХ — к министрам. По объему полномочий совнархозы даже превосходили министерства. Поэтому Советы народного хозяйства никоим образом не могут быть квалифицированы меньше, чем центральные органы и уж никак не могут быть отнесе­ны к местным органам.

Вместе с тем совнархозы отличались от министерств по ряду обстоятельств:

1)  министерства — это центральные, отраслевые, единоначальные органы управления; совнархо­зы — коллегиальные, многоотраслевые органы хозяйственного управления, т.е. министерства руко­водили предприятиями одной отрасли на территории всей республики, ответственность за отрасль нес министр, а совнархозы — предприятиями нескольких отраслей, но на территории экономическо­го административного района ответственность нес Совет народного хозяйства.

2)    министерства, как правило, образовывались, а министры назначались Верховным Советом КазССР. Совнархозы образовывались, их председатели назначались Советом Министров КазССР по­добно другим ведомствам, например, управлениям, главным управлениям, комитетам Совета Мини­стров и при Совете Министров КазССР;

3)   формой подчиненности совнархозы отличались от союзно-республиканских министерств, но схожи были с собственно республиканскими министерствами, т.е. подчинялись непосредственно Со­вету Министров КазССР, а через него — Совету Министров СССР;

4)   совнархозы отличались от министерств порядком издания и отмены исходящих от них актов. У министерств все нормативные и ненормативные акты издавались в форме единоличного приказа или инструкции министра. Конституция КазССР установила наименование актов совнархозов — по­становления и распоряжения. Как известно, в форме постановления и распоряжения издавались лишь правительственные акты — Совета Министров КазССР. Нет, конечно, полной аналогии. На наш взгляд, наименования актов совнархозов подчеркивало их важное значение — как актов коллегиаль­ного руководства, принимаемых примерно в таком же порядке, как и правительственные. В отличие от правительственных акты совнархозов касались промышленности и строительства в пределах эко­номического административного района. По сложившейся практике в совнархозах Казахстана поста­новления СНХ являлись актами нормативного характера, а распоряжения совнархозов имели кон­кретно оперативный характер и издавались председателем и его заместителями;

5)       по характеру деятельности, по компетенции совнархозы и министерства также имели ряд сходств. Компетенция совнархозов в общем виде определялась Конституцией СССР и Конституцией КазССР (ст. 88а, 51а, 51б), что совнархозы «руководят порученными им отраслями хозяйственной деятельности», т.е. промышленностью и строительством. Круг их деятельности устанавливался Поло­жением о совнархозе (ст. 138), где закреплены конкретно права и обязанности Совета народного хо­зяйства в области планирования, капитального строительства, материально-технического снабжения, финансирования и кредитования, труда и заработной платы28. В этих областях совнархозы как колле­гиальные органы были наделены такими же правами, какими пользовались министры. Совнархозы имели право самостоятельно устанавливать плановые задания подведомственным предприятиям, ис­пользовать ассигнования, выделенные на капстроительство, перераспределять материальные ресурсы между предприятиями. Они сами разрабатывали перспективные и текущие планы производства и строительства, обеспечивали повышение технического уровня предприятий, составляли и реализовы­вали планы поставок как внутри экономического административного района, так и за его пределами. Отсюда следует, что взаимоотношения совнархозов с предприятиями и учреждениями, входящими в их систему, были такими же как у министерств (через свои отраслевые управления) — прямое вме­шательство в оперативную деятельность предприятий и учреждений. Несмотря на то, что в июне 1958   г. должность Министра КазССР, установленная для руководящих работников, не возглавля­ющих министерств, упразднена, объем прав и полномочий оставались все теми же.

На первых порах присвоение совнархозам и их председателям прав министров сделало их само­стоятельными, полнокровными органами государственного управления и прямо указало на их под­линное место в системе государственного аппарата.

Все вышеперечисленные сходства и отличия совнархозов от министерств дали нам основание квалифицировать их как центральные органы, отличные от министерств и являющиеся разновид­ностью ведомств Совета Министров Казахской ССР.

Одним словом, совнархозы были наделены всеми правами, необходимыми для осуществления хозяйственной и финансовой деятельности не меньше, чем министерства, но отличались от них. По­этому они могут быть отнесены к одному из видов ведомств типа Главных управлений Совета Ми­нистров КазССР.

Таким образом, совнархозы Казахской ССР, по нашему мнению, — это республиканские, терри­ториальные, многоотраслевые, коллегиальные ведомства Совета Министров КазССР, являющиеся органами руководства промышленностью и строительством экономических административных рай­онов, существовавших в Казахстане в 1957-1965 гг.

Список литературы

1. Сорокин В. Ф. Демократический централизм в организации Советов народного хозяйства // Правовые вопросы управле­ния промышленностью и строительством. - Л.: Изд-во ЛГУ, 1956. - С. 44.
2. Братусь С.Н., Лаптев В.В. Об организационно-правовых вопросах управления промышленностью // Изв. - 1957. 7 мая.
3. ВикентьевА.И. Совнархозы в действии. - М., 1958. - С. 27.
4. Сорокин В.Д. Указ соч. - С. 41, 42.
5. Ананов И.И. Совнархозы в системе органов советского социалистического государства // Правовые вопросы управле­ния промышленностью и строительством в СССР. - М., 1960. - С. 59.
6. Лужин А.В. Организация управления промышленностью и строительством через систему совнархозов // Ямпольская Ц.А., Лужин А.В., Приблуда А.С. Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов. - М., 1961. - С. 31.
7. Организационно-правовые вопросы дальнейшего совершенствования управления промышленностью и строительством //Советское государство и право. - 1957. - № 5. - С. 16.
8. Об организационно-правовых вопросах управления промышленностью // Изв. - 1957. 7 мая; Магид Н.И. Некоторые ор­ганизационные и правовые вопросы перестройки управления промышленностью и строительством // Вестн. Ленингр. ун-та. - 1917. - № 17. - Вып. 3. - С. 118.
9. Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов. - М.: Госюриздат, 1959. - С. 340.
10. Конституции СССР. - Ст. 88а // История Конституции СССР. - М., 1957. - С. 255.
11. Закон о внесении изменений и дополнений в текст Конституции (Основного Закона) КазССР // Ведомости Верховного Совета КазССР. - 1957. - № 6. - С. 10; Конституция (Основной Закон) КазССР. - Алма-Ата: Казгосиздат, 1961. - С. 16.
12. Пронина В.С. Центральные органы управления народным хозяйством. - М., 1971. - С. 3.
13. Смирнова Т.М. Государственные учреждения СССР в условиях развитого социализма // Фонды образования и цен­тральных архивов. - М., 1977. - С. 12.
14. Конституция (Основной закон) КазССР. - Ст. 43. - Алма-Ата, 1957.
15. Там же. - Ст. 51а.
16. Там же. - Ст. 44.
17. Об образовании Советов народного хозяйства экономических административных районов // Постановление Совета Ми­нистров КазССР № 332 от 04.06.1957. ЦГА РК. - Ф. 1137. - Оп. 1п. - Д. 448. - Л. 10-13; ЦГА РК. - Ф. 1157. - Оп. 1. - Д. 449. - Л. 79, 178-179; Д. 450. - Л. 12, 13, 295; Д. 452. - Л. 31, 32, 33.
18. Закон о внесении изменений и дополнений в текст Конституции (Основного Закона) КазССР // Ведомости Верховного Совета КазССР. - 1957. - № 6. - С. 10.
19. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24 апреля 1958 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1958. - № 9.
20. Положение о Совете народного хозяйства от 26 сентября 1957 г. - Ст. 119 // Собр. постановлений правительства СССР.-    1957. - С. 409-429.

1. Там же. - Ст. 128.

2. Там же. - Ст. 122, 127, 130.

3. Закон о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством в Казахской ССР. - Ст. 3 // Ведомости Верховного Совета КазССР. - 1957. - № 6. - С. 5.

4. Указ Верховного Совета КазССР от 05.06.1957. О назначении председателей СНХ министрами КазССР // Ведомости Верховного Совета КазССР. - 1957. - № 6.

5. О мероприятиях, связанных с исполнением Закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления про­мышленностью и строительством». Постановление Совета Министров СССР // Собр. постановлений правительства СССР. - 1957. - № 6. - С. 201.

6. Положение о совнархозе. 26 сентября 1957 г. // Собр. постановлений правительства СССР. - 1957. - № 12.

7. О некоторых дополнительных правах Министров СССР // Директивы КПСС и Советского правительства по хозяй­ственным вопросам. - Т. 4. - М., 1958. - С. 398.

8. Положение о Совете народного хозяйства экономического административного района // Собр. постановлений прави­тельства СССР. - 1957. - № 12. - С. 411-429.