Некоторые вопросы правового регулирования недропользования Казахстане: гражданско-правовые аспекты

В настоящее время одними из актуальных вопросов реформирования законодательства о недрах и недропользовании являются вопросы установления сформированной и непротиворечивой системы вещных прав на недра, а также определение соотношения прав на недра и земельные участки.

Закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 г. (далее — За­кон о недрах 1996 г.) в настоящее время является базовым законодательным актом, который регули­рует отношения, возникающие при осуществлении операций по недропользованию. Между тем пра­вовой анализ показывает, что Закон о недрах и недропользовании страдает рядом недостатков. В этой связи принятие нового Закона о недрах и недропользовании является актуальным для Казахстана. Вме­сте с тем анализ рассматриваемого в настоящее время в Парламенте РК законопроекта показывает, что он не избежал по ряду вопросов тех недостатков, которые допущены в действующем законе.

Одним из концептуальных вопросов правового регулирования недропользования в Республике Казахстан является вопрос о понятии «недра» и его соотношении с понятием «земельный участок». От правильного решения этого вопроса, на наш взгляд, зависит определение соотношения между правами на недра и правами на поверхность земли, а также правовая природа отношений, возникаю­щих при строительстве подземных сооружений без заключения контракта на недропользование. Так, правовой анализ показывает, что в Законе о недрах 1996 г. допущено несоответствие закрепленному в ст. 1 «геометрическому подходу» в определении понятия «недра земли» некоторых положений, отно­сящихся к строительству подземных сооружений, не признаваемых недропользованием (трубопрово­дов, метрополитена, подземных коммуникаций, подземных гаражей и др.), в связи с чем возникает не­определенность в возникающих правоотношениях.

В законодательстве РК земельным участком признается выделенная в замкнутых границах часть земли, закрепляемая в установленном настоящим Кодексом порядке за субъектами земельных отно­шений (п. 21 ст. 12 Земельного кодекса РК), а недрами — часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при отсутствии почвенного слоя — ниже земной поверхности и дна морей, озер, рек и других водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для проведения операций по недро­пользованию с учетом научно-технического прогресса (ст. 1 Закона о недрах 1996 г.).

В отличие от понятия земельного участка, которое применяется в РК и других странах СНГ, со­гласно подходу, который базируется на законодательстве ряда западных стран (Германии, Швейца­рии, Квебека и др.), земельный участок — понятие сугубо юридическое и представляет собой часть пространства, имеющую коническую форму, сужающуюся до точки к центру земли и расширяющу­юся в противоположном направлении [1; 62-63].

В Казахстане необходимость разграничения понятий «земельный участок» и «недра земли» («участок недр») возникает, например, при использовании земельных участков, находящихся в част­ной собственности или в землепользовании, для строительства надземных или подземных объектов. Любое строительство зданий (сооружений) капитального типа предполагает проникновение в глубь земли для строительства и размещения фундамента. Многие многолетние насаждения также своими корнями уходят в глубь земли. При строительстве подземных сооружений (подземных гаражей, под­валов, различных коммуникационных линий и т.д.) возникает аналогичная ситуация. Во всех указан­ных случаях, таким образом, имеет место использование части земной коры ниже почвенного слоя, т.е. недр земли. Таким образом, вопрос о том, где заканчивается земля и где начинаются недра, — должен дать ответ на вопрос об объекте права и его содержании.

В советский период существовало мнение, что объектом права государственной собственности на недра являются только полезные ископаемые [2; 114]. Критикуя данную точку зрения, Н.А. Сыродоев пришел к выводу, что проникновение в глубь земли для строительства и размещения тех или иных объ­ектов следует считать как использование недр [3; 18-19]. В связи с распространением понятия «недра» не только на полезные ископаемые Л. А. Заславская расширяет функции права недропользования, ука­зывая, что недра, как и земля, выступают в двоякой роли: в качестве средства производства и простран­ственного операционного базиса [4; 13-17]. «Геометрический» подход к понятию «недра» характерен и для других авторов. Так, по мнению Б.В. Ерофеева, под недрами земли следует понимать «геометрическое пространство» и все его содержимое, находящееся под земной поверхностью [5; 321].

Данная точка зрения, расширяющая понятие «недра» и функции недропользования, была подверг­нута критике в казахстанской юридической литературе. Появление таких определений, как «недра — это геометрическое пространство», «недра — это конус, основанием которого является территория страны, а вершиной — центр земного сфероида» и т.д., было признано результатом неверного методо­логического подхода к определению понятия «недра земли» [6; 111].

Не углубляясь в данную проблему, мы все же хотели бы указать на искусственность законода­тельной конструкции в решении этого вопроса. Еще в начале прошлого века, отвечая на вопрос, где кончается поверхность земли и начинаются недра, российский юрист А. Л. Борисовский признавал, что внешнего признака для различия «поверхности» от «недр» земли нет, так как установить глубину, где оканчивается поверхность и начинаются недра, невозможно. Исходя из анализа складывающихся отношений, автором был сделан вывод о том, что «пока я пользуюсь возможными для земли выгода­ми, не расходуя самого существа ее, как бы глубоко в нее ни проникал, пользуюсь лишь ее поверхно­стью. Когда же я расходую самую почву, я эксплуатирую недра земли. Для этого нет необходимости в непременном углублении в почву» [7; 20].

В Казахстане строительство определенных подземных сооружений формально юридически также является формой недропользования (хранилищ для нефти и для газа и инженерных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, вредных веществ и сточных вод) (п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 10 Закона РК о недрах 1996 г.). Основанием возникновения права недропользования в указанных случаях является контракт. При строительстве других подземных сооружений заключения контракта на недропользова­ние не требуется.

В связи с изложенным мы предполагали, что при разработке проекта нового законодательного акта о недрах и недропользовании (далее — Закон о недрах) противоречия действующего закона бу­дут устранены. Между тем в проекте Закона о недрах вопрос о строительстве подземных сооруже­ний, относимый к недропользованию, решен противоречиво. Так, из определения понятия, данного в ст. 1, следует, что строительство и (или) эксплуатация подземных сооружений, не связанных с раз­ведкой и (или) добычей, — это работы по строительству и (или) эксплуатации подземных сооруже­ний для хранения нефти и газа, подземных инженерных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, вредных веществ и сточных вод, а также складирования шламов, шлаков и хвостов обога­щения. Наряду с этим в п. 2 ст. 54 предусмотрено, что объектами прямых переговоров по заключе­нию контрактов на предоставление права недропользования на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой или добычей, определяемыми уполномоченным органом по изучению и использованию недр, являются:

1)   подземные и заглубленные ниже почвенного слоя сооружения для хранилищ и резервуаров нефти и газа;

2)  тоннели, метрополитены, подземные путепроводы и инженерные сооружения с глубиной за­легания свыше трех метров;

3)   сооружения, предназначенные для закачки подземных вод в недра для искусственного вос­полнения запасов;

4)  хвостохранилища, шламохранилища для захоронения и складирования твердых, жидких отхо­дов, вредных ядовитых веществ и сброса сточных и промышленных вод в недра.

Таким образом, в проекте Закона о недрах, в отличие от Закона о недрах 1996 г., расширен пере­чень подземных сооружений, на строительство которых требуется заключение контракта на недро­пользование на основании прямых переговоров.

Однако расширение указанного перечня не устранило противоречий между геометрическим подходом в определении понятия «недра» и нормами о строительстве подземных сооружений без за­ключения контракта на недропользование. Так, каким бы ни был перечень подземных сооружений, строительство которых признается недропользованием и осуществляется на основании контракта на недропользование, при таком подходе существуют подземные объекты, в том числе сооружения, ко­торые строятся или расположены ниже почвенного слоя, однако такое использование осуществляется без заключения контракта на недропользование. Например, согласно проекту для строительства та­ких объектов, как фундаменты, подземные гаражи, подземные торговые ряды и т.д. на глубину зале­гания не свыше трех метров не требуется заключения контракта на недропользование.

Изложенное дает основание для вывода о том, что такое использование пространства ниже поч­венного слоя не является недропользованием. В частности, в ст. 32 проекта Закона предусмотрено, что:

1) право недропользования возникает путем:

-     предоставления;

-     передачи;

-     перехода в порядке правопреемства;

2)   предоставление права недропользования означает наделение лица правом недропользования непосредственно государством;

3)     передача права недропользования — наделение лица правом недропользования другим недропользователем;

4)    переход права недропользования в порядке правопреемства — это возникновение права недропользования у правопреемника при реорганизации юридического лица и в случае смерти физи­ческого лица, обладающего правом недропользования.

Между тем при строительстве подземных сооружений, не требующих заключения контракта на недропользование, не имеют место ни предоставление, ни передача, ни переход права недропользо­вания. Соответственно, возникает вопрос о том, в какой степени изложенные нормы проекта Закона о недрах соответствуют геометрическому подходу в определении понятия «недра», согласно которому недрами признается пространство, расположенное ниже почвенного слоя.

Отсутствие необходимости заключения контракта при строительстве некоторых подземных объек­тов мы не рассматриваем как основание для исключения такого использования недр из понятия недро­пользования. Скорее всего, это право недропользования, основанием возникновения которого необходи­мо признать не контракт на недропользование, а иные юридические факты (юридический состав).

Вместе с тем нам представляется, что использование части земной коры ниже почвенного слоя в соответствии с целевым назначением земельного участка не должно рассматриваться как недрополь­зование. В противном случае, для строительства фундаментов, холодильников, колодцев, подвалов и других подземных объектов собственникам земельных участков (землепользователям) потребовалось бы заключение контракта на недропользование. Законодатель не требует заключения контракта в указанных случаях. Поскольку в рассматриваемых случаях земельный участок используется в соот­ветствии с целевым назначением, то такие формы использования, на наш взгляд, нельзя признавать нарушением исключительной собственности государства на недра земли. При строительстве указан­ных объектов первичным является эксплуатация свойств поверхности земли, что позволяет, на наш взгляд, отнести такое использование к правам на земельные участки, а не на недра земли, в отличие от случаев, когда первичным является использование такой функции недр, как пространственный операционный базис. Так, не заключаются контракты на недропользование и при строительстве под­земных гаражей, подземных торговых рядов, подземных коммуникационных линий и иных объектов, обусловленных общественными нуждами (водо-газоснабжения, канализации и т.д.). В последнем случае считаем необходимым использование недр земли отнести к правам на недра (недропользова­ние, или сервитут). В таких случаях первичными являются права на недра, а права на поверхность земли, необходимые для эксплуатации подземных сооружений, являются вторичными и производ­ными от прав на недра.

В советской юридической литературе также высказывался взгляд о том, что право на углубление под земную поверхность входит в правомочия землепользователей. Так, Б.В. Ерофеев пишет: «Земле­пользователь имеет право использовать предоставленный ему земельный участок любым незапрещен- ным способом. Поэтому неправильно ограничивать право землепользования только поверхностью зе­мельного участка. Как сельскохозяйственное, так и, в особенности, несельскохозяйственное использо­вание земли всегда может быть связано с углублением под поверхность земельного участка» [5; 122].

В связи с изложенным мы полагаем, что геометрический подход в определении понятия «недра» не является обоснованным, не позволяет соотнести между собой права на недра и права на земельные участки. По указанным основаниям предлагаем от него отказаться. Более того, такой подход законода­теля, на наш взгляд, является одной из причин судебных ошибок. Так, например, на сайте Верховного Суда были опубликованы материалы судебного дела, в котором сервитут укладки подземного силового кабеля был квалифицирован как сервитут на земельный участок, хотя не было обоснованно, что про­кладки такого кабеля осуществляются в пределах почвенного слоя [8]. Между тем мы признаем, что в данном случае право прокладки подземного силового кабеля не производно от прав на земельный уча­сток и относится к правам на недра земли. Для собственника земельного участка данный вид использо­вания пространства ниже почвенного слоя целесообразно отнести к правам на земельный участок.

Для разрешения противоречий, которые имеются в проекте Закона о недрах, так же как и в За­коне о недрах 1996 г., между понятием «недра», отражающим геометрический подход, и строитель­ством подземных сооружений ниже почвенного слоя без заключения контракта на недропользование, на наш взгляд, необходимо к основаниям возникновения права недропользования отнести, помимо тех, которые предусмотрены в ст. 32 проекта Закона, юридические факты, которые дают право на осуществление строительства таких объектов, в том числе разрешения уполномоченных государствен­ных органов. Вместе с тем строительство и иные способы использования пространства, расположенно­го ниже почвенного слоя, в соответствии с целевым назначением земельного участка, право на который является первичным, а право на использование пространства ниже почвенного слоя — производным от прав на поверхность земли, на наш взгляд, необходимо исключить из понятия недропользование.

Изложенное свидетельствует о том, что определение понятия «недра» в проекте Закона о недрах требует пересмотра.

В Законе о недрах 1996 г. прямо не предусмотрено, что один и тот же участок недр (одна и та же контрактная территория) может быть предоставлен разным недропользователям для различных видов недропользования или добычи (разведки) разных видов полезных ископаемых. В то же время в п.п. 6 п. 1 ст. 63 Закона о недрах 1996 г. установлено, что недропользователь обязан не препятствовать другим ли­цам проводить любые виды работ, в том числе разведку и добычу других природных ресурсов. Из изло­женного вытекает, что возможны два раздельных права недропользования на один и тот же участок недр, но для различных целей. Например, один и тот же участок недр одному лицу может быть предо­ставлен для добычи одного полезного ископаемомого, а другому — для другого или для разведки.

В отличие от изложенных норм Закона о недрах 1996 г в проекте Закона о недрах вопрос о том, возможно ли установление в отношении одной и той же контрактной территории два и более разных видов права недропользования, которые носят раздельный характер, регулируется более определенно. Так, в ст. 68 Законопроекта предусмотрены следующие основные положения по указанному вопросу:

1. В случае проведения в пределах одной контрактной территории операций по недропользова­нию двумя или более недропользователями по разным контрактам порядок ведения работ в пределах контрактной территории определяется соглашением между такими недропользователями.

В случае, если недропользователи, осуществляющие проведение в пределах одной контракт­ной территории операций по недропользованию по разным контрактам, не могут прийти к согла­шению по данному вопросу, правом на установление порядка ведения работ на контрактной терри­тории обладает недропользователь, осуществляющий операции по разведке или добыче полезных ископаемых по контракту, заключенному с компетентным органом.

Недропользователь, осуществляющий операции по разведке или добыче общераспространен­ных полезных ископаемых по контракту, заключенному с областными (города республиканского зна­чения, столицы) исполнительными органами, обязан соблюдать порядок ведения работ на контракт­ной территории, установленный недропользователем, осуществляющим операции по разведке или добыче полезных ископаемых по контракту, заключенному с компетентным органом.

В случае проведения в пределах одной контрактной территории операций по недропользова­нию двумя или более недропользователями по разным контрактам, заключенным с компетентным органом, правом на установление порядка ведения работ на контрактной территории обладает недро­пользователь, с которым контракт заключен ранее.

Недропользователь, с которым контракт заключен позднее, обязан соблюдать порядок ведения работ на контрактной территории, установленный недропользователем, с которым контракт заключен ранее.

Порядок проведения в пределах одной контрактной территории операций по недропользова­нию, определенный в соответствии с настоящим пунктом, должен быть согласован с уполномочен­ным органом по изучению и использованию недр.

Из изложенного следует, что на одну и ту же контрактную территорию возможно установле­ние права недропользования двух и более недропользователей, в том числе на основании разных контрактов. Законопроект при этом предусматривает правила об установлении приоритетов между несколькими правами недропользования в случае, если недропользователи не договорятся о поряд­ке ведения работ в пределах контрактной территории.

Вместе с тем в определении понятия права недропользования, данного в ст. 1 проекта Закона о недрах и недропользовании, указывается, что право недропользования — это право владения и поль­зования недрами, предоставленное недропользователю в соответствии с настоящим Законом. При этом, как показал анализ, объектом права недропользования, за исключением добычи общераспро­страненных полезных ископаемых для собственных нужд, признается участок недр. Участки недр согласно ст. 68 проекта Закона входят в состав контрактной территории. В проекте Закона нет опре­делений понятий «владение» и «пользование». Согласно п. 2 ст. 188 ГК РК право владения представ­ляет собой юридически обеспеченную возможность осуществлять фактическое обладание имуще­ством, а право пользования представляет собой юридически обеспеченную возможность извлекать из имущества его полезные естественные свойства, а также получать от него выгоды. Выгода может вы­ступать в виде дохода, приращения, плодов, приплода и в иных формах.

Из изложенного можно сделать вывод о том, что при установлении двух и более прав недро­пользования в отношении одной и той же контрактной территории право владения и пользования принадлежит каждому недропользователю. Между тем, на наш взгляд, владение имуществом одного лица должно устранять владение этим же имуществом другого лица. Так, в казахстанской научной литературе неоднократно обосновывался взгляд о том, что право недропользования является вещным правом [9; 34-35]. Дефиниция права недропользования через категории вещных правомочий (владе­ния и пользования) позволяет сделать вывод о вещно-правовой природе данного права, признаваемой законодательной конструкцией. Более того, ГК РК право недропользования прямо называет вещным правом (п. 2 ст. 541).

В юридической доктрине существует широкий и узкий подход в определении понятия вещного права и его видов. М.К. Сулейменов, являясь сторонником широкого подхода, сформулировал сле­дующие признаки вещного права, отличающие его от связанного с вещью обязательственного права: 1) имущественное право; 2) объектом является индивидуально-определенная вещь; 3) абсолютное право; 4) обладает специфическими средствами защиты от всех и каждого с помощью особых, вещ­но-правовых исков; 5) должно быть установлено законом; 6) характеризуется наличием правомочий владения и/или пользования и/или распоряжения; 7) наличие права следования; 8) наличие права преимущества; 9) возможность непосредственного воздействия на вещь (господство над вещью), в том числе путем ограничения собственника или субъекта иного вещного права [9; 21-22].

Вместе с тем не все казахстанские авторы разделяют такой широкий подход в определении признаков и перечня вещных прав. Так, А.Г. Диденко к квалифицирующим признакам вещных прав относит: 1) долгосрочность отношений; 2) направленность воли собственника или законодателя на создание особых ограничений для собственника и особых преимуществ для наделяемого правом; 3) предоставление субъекту имущественных отношений правомочий в объеме, максимально прибли­женном к статусу собственника. В этой связи автор делает различия в природе права краткосрочного и долгосрочного землепользования [10; 60]. По мнению С.В. Скрябина, вещное право является «...юридически обеспеченной возможностью субъектов права осуществлять господство, власть над принадлежащими им вещами, насколько это не ограничено законом и правами других лиц [11; 9]. Автор признает, что для обоих доктринальных определений вещного права характерны практически идентичные особенности. Далее автор пишет, что первый из них — это то, что субъективное вещное право — это отношение управомоченных субъектов к индивидуально-определенным вещам. В правовой доктрине этот признак традиционно подвергается критике. Считается, что обществен­ные отношения не могут возникать между лицом и вещью, а могут быть только отношения между лицами по поводу вещей. Для указанного автора является очевидной правовая связь между упра­вомоченным лицом и вещью, которая а) получает определенное признание со стороны других членов данного общества и б) непосредственно направлена на вещь. Последнее имеет важное значение для отграничения вещных и обязательственных прав и правоотношений [12; 5].

Разделяя широкий подход и определяя свою позицию по вопросу о понятии, признаках и пе­речне вещных прав, что имеет непосредственное отношение к решению вопроса, мы считаем, что правомочие владения одного недропользователя в отношении такого индивидуально определенного объекта, как участок недр должно отстранять других лиц от владения тем же объектом (частью объ­екта), если речь идет не о совместном, а о раздельном праве недропользования. Вместе с тем мы счи­таем, что существование двух и более прав недропользования в пределах одной контрактной терри­тории в некоторых случаях целесообразно и такую возможность нельзя исключить. Однако в таких случаях раздельное владение нескольких лиц одним и тем же участком недр, как мы полагаем, не может возникнуть с учетом признаваемого правом понятия «владение» как юридически обеспечен­ной возможностью осуществлять фактическое обладание имуществом. Изложенное, на наш взгляд, может свидетельствовать о том, что определение права недропользования через категорию владения противоречит концепции вещных прав и требует пересмотра. Одним из вариантов решения вопроса, на наш взгляд, является признание права недропользования ограниченным вещным правом, предо­ставляющим его обладателю право пользования частью недр и (или) проведение операций по недро­пользованию в установленном порядке.

В связи с изложенным считаем, что в настоящее время актуальным вопросом правового регули­рования недропользования в Казахстане, требующим законодательного разрешения, является вопрос о правовой природе права недропользования как вещного права, а также определение его места в си­стеме таких прав.

Список литературы

1. Бабкин С.А. Основные начала организации оборота недвижимости. — М.: АО «Центр Юр Инфор», 2001. — 245 с.
2. Мухитдинов Н.Б. Правовые проблемы пользования недрами. — Алма-Ата: Изд-во «Наука» Казахской ССР, 1972.
3. СыродоевН.А. Правовой режим недр. — М.: Юрид. лит., 1969. — 180 с.
4. Заславская Л.А. О понятии объекта права государственной собственности на недра и пользование ими // Ученые запис­ки ВНИИСЗЮ. — 1969. — Вып. 16.
5. ЕрофеевБ.В. Советское земельное право. — М.: Высш. шк., 1965. — 256 с.
6. Мухитдинов Н.Б., Мороз С.П. Горное право Республики Казахстан: Учеб. пособие. — Алматы: Юрист, 2004. — 289 с.
7. Законы гражданские (Свод зак. Т. Х, Ч. 1. Изд. 1900, по Прод., 1906, 1908, 1909 г.) с разъяснениями Правительствую­щего Сената и комментариями русских юристов. 4-е изд. / Сост. И.М. Тютрюмов. — СПб.: Изд-во «Законоведение», 1913. — С. 20.
8. Web-сайт Верховного Суда РК. Дело № 2-174/5-04.
9. Вещные права в Республике Казахстан / Отв. ред. член-корр. Академии наук Республики Казахстан, д-р юрид. наук М.К. Сулейменов. — Алматы: Жет жаргы, 1999. — 325 с.
10. Диденко А.Г. О понятиях «право оперативного управления» и «право хозяйственного ведения» и их законодательном отражении // Гражданское законодательство Республики Казахстан. — Вып. 15. — Алматы: ЮРИСТ, 2003.
11. Скрябин С.В. Гражданско-правовые проблемы понятия вещного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.03. — Алматы, 1998.
12. Скрябин С.В. Вещное право. Курс лекций. — Алматы: НИКЦ КОУ, 2009 — 248 с.