Понятие и сущность института Омбудсмана

 В 2002 году в Казахстане образован новый государственный институт - Уполномоченный по правам человека, который в международном праве принято обозначать термином «омбудсман» (или «омбудсмен»).

В связи с возрастанием проникновения государства в социальные сферы жизни общества, ростом административного аппарата, возникла необходимость создания дополнительных механизмов обеспечения баланса интересов государства и гражданского общества. Это послужило причиной образования в Казахстане института омбудсмана. Конечно, в названной сфере всегда существовали различные институты охраны прав и свобод граждан. Надо отметить, что большинство существующих в настоящее время национальных учреждений по охране прав и свобод человека представлены такими организациями, как:

1) комиссии по правам человека;

2) Омбудсманы;

3) специализированные национальные учреждения по защите прав особо уязвимых групп населения (детей, женщин и др.).

Несмотря на существование подобных институтов, вопрос создания эффективной системы охраны прав и свобод человека продолжает быть актуальным для всех стран мира. Названные институты, как и омбудсман, создаются как дополнение к государственным институтам в этой сфере государственной деятельности. Со дня учреждения должности Уполномоченного по правам человека в Казахстане прошло шесть лет. Это время стало периодом практического становления нового правозащитного учреждения, его вхождения в свое функциональное предназначение. Как известно, появление любого нового правового явления, всегда вызывает необходимость его «становления» в правовой науке, т.е. определения его понятия в теории права, следовательно, обогащения традиционными юридическими понятиями, выработки новых общих положений в теории права и развитие юридической терминологии. В отношении понятия института омбудсмана трудно сказать, что сегодня правовая наука Казахстана располагает фундаментальными общетеоретическими представлениями. Можно сказать, что в отечественной правовой науке это понятие еще на стадии развития. Для того чтобы раскрыть содержание данного института, сначала обратимся к самому термину «омбудсман», в частности, к изучению различных подходов к этому вопросу в основном в юридической литературе. Следует отметить, что институт омбудсмана имеет глубокие исторические корни. Он формировался в различных странах, с разными конституционно-политическими системами, с различной общественной средой, правовой культурой, разными философскими подходами. Поэтому этот институт в разных странах имеет разные названия. Отсюда и научные взгляды ученых разных стран на определение понятия «омбудсман» различаются. Полагаем, это справедливо, поскольку политическая, правовая системы каждой страны имеет свою специфику.Теоретическое изучение и первые научные определения появились в XX веке. В бывшем Союзе во второй половине XX века начали проводиться научные исследования института омбудсмана. Первые научные статьи появились в 70-е годы. В частности, ученые Ю.С. Шемшученко и Г.А. Мурашин в своей работе рассмотрели омбудсман как должностное лицо, действующее от имени парламента и в соответствии с конституциями и другими законодательными актами буржуазных государств, призванное наблюдать за государственными органами, а также принимать меры по защите прав и свобод граждан. Другие авторы раскрывали содержание деятельности омбудсмана как рассмотрение жалоб граждан на действия (бездействие) органов государственного управления. В 90-е годы Бойцова В.В., Бойцова Л.В. занимались исследованием проблем формирования института омбудсмана в России. По их мнению, омбудсман – защитник гражданских прав. В целом можно сказать, что в советской юридической литературе наиболее часто употреблялось понятие омбудсмана, обозначающего должностное лицо, осуществляющее только контроль за деятельностью правительственных учреждений, при этом основная функция по осуществлению контроля за соблюдением прав и свобод граждан, принятие мер по их восстановлению в случаях нарушения не упоминалась.Британская энциклопедия в 1972 году определила омбудсман как «независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов», при этом дается краткая характеристика содержания его деятельности и полномочия. Как видим, здесь термин «омбудсман» обозначает уполномоченный законодательный орган, который призван разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата. В юридическом словаре А.Я. Сухарева дается, на наш взгляд, более четкое определение. Так, в нем указано, что «омбудсман (от шведского – ombudsman) в ряде стран – должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан». Л. Фридмен дает определение омбудсмана как чиновника, являющегося независимым и непредвзятым, который выслушивает жалобы от служащих и прочих,и пытается в них разобраться. Р. Дэвид, К. Жоффре-Спинози рассматривают омбудсман как специальный институт контроля за администрацией. Хаманева Н.Ю., Skala J. полагают необходимым рассмотрение понятие «омбудсман» с двух позиций:

• - государственно-правовой;
• - гражданской.

В первом случае омбудсман – это достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения их решений. Во втором случае речь идет о рассмотрении омбудсмана с позиции гражданина, как должностное лицо, к которому можно обратиться, если гражданин не удовлетворен административными решениями, действиями работников государственного аппарата. Главное содержание института омбудсмана, по мнению Йозефа Скала, «обеспечение прав человека в международном смысле. Институт омбудсмена будет действовать эффективно в том случае, если государство соблюдает международные права человека».

Борсученко С.А. подчеркивает, что омбудсман «призван установить горизонтальные отношения между гражданином и обществом, гражданином и государством (государственным служащим). В государственно-правовом смысле омбудсман понимается как лицо, профессионально осуществляющее на основании закона контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц, но без права изменения принятых ими решений».

Башимов М.С. определяет омбудсман как институт (выделено мною – М.Е.), находящийся между государством и гражданским обществом, осуществляющий обеспечение прав и свобод человека, контролирующий исполнительную власть от злоупотреблений в этой сфере, который проводит социальный анализ действующего права. Помимо всего изложенного, встречаются характеристики омбудсмана как внесудебный орган (выделено мною – М.Е.), независимый от исполнительной власти, в который гражданам можно обратиться со своими жалобами на публичные власти на безвозмездной основе и др. Изучением сущности института омбудсмана занимаются и некоммерческие организации.

Так, Международная ассоциация Юристов официально определила омбудсман как службу (выделено мною – М.Е.), предусмотренную Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению, уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады. Некоторые авторы обращают внимание и на определение омбудсмана Американской ассоциацией адвокатов как «независимое, беспристрастное лицо, занимающее должность высокого уровня, которое уполномочено получать и конфиденциально рассматривать жалобы и заявления, связанные с нарушением прав или совершением неправомерных действий администрацией, должностными или другими лицами. Руководствуясь полученными жалобами, заявлениями или собственной инициативой, омбудсман расследует или изучает дело и принимает меры к урегулированию конкретных разногласий или дает рекомендации для решения более широких проблем. Омбудсман не уполномочен принимать, изменять или отклонять действующие нормы права, административные решения».

Это определение, по мнению этих же авторов, отражает и особенности американского омбудсмана и основано на главных свойствах классического омбудсмана, показывает его универсальность и возможность модификации применительно к потребностям той или иной правовой системы. Некоторые уполномоченные по права человека, сами определяют понятие и сущность этого института, как, например, Альваро Хиль Роблес – комиссар по правам человека Совета Европы - считает, что сущность данного института в том, что «деятельность омбудсмана заключается в защите и охране того беспомощного, и с каждым днем все более и более беззащитного в современном обществе существа», как человек администрируемый, а теперь еще и гражданин.

Первый омбудсман Польши Эва Лентовска считает, что омбудсман – это лицо, которое следит за соблюдением законности. Первый омбудсман Казахстана Б. Байкадамов в своих отчетах подчеркивал, что этот институт сочетает в себе черты государственного и общественного института, специфические властные начала и демократичность. Ему присущи высокая степень открытости для всех лиц и, одновременно, способность служить интересам меньшинств, политически безвластных слоев населения, балансу противоречивых общественных интересов. Таким образом, можно сделать вывод, что омбудсман – это институт по своей природе принадлежащий и государству и гражданскому обществу в равной степени, призванный разрешать конфликты государственных и индивидуальных интересов. Следует согласиться с тем, что данный институт может быть отнесен к специальным институтам публично-правового надзора. Резюмируя проведенный анализ различных определений омбудсмена, можно обозначить, как нам кажется, наиболее общие признаки, раскрывающие сущность этого государственного института:

• - омбудсман является правозащитным органом, который создается и используется государствами в сфере  общих интересов государства и гражданского общества;
• - омбудсман относится к высшим органам государства;
• - омбудсман является дополнительным, а не альтернативным способом правообеспечения;
• - омбудсман независим в системе государственных органов;
• - омбудсман имеет право рекомендательной деятельности в отношении органов государственной власти и должностных лиц, нарушивших права и свободы гражданина;
• - омбудсман прост в процедурном отношении, доступен для граждан.

Таким образом, омбудсман является государственным институтом. Определение понятия и сущности омбудсмана будет неполным, если не выяснить содержание понятия государственный институт. Последний вопрос достаточно полно рассмотрен в научной литературе в рамках изучения публичных институтов.

Все подходы в этом вопросе, на наш взгляд, можно свести к следующим положениям. Государственный институт является способом функционирования и выражения власти. Как отмечается в литературе, власть концентрированно выражает такое организованное социальное воздействие на поведение и сознание людей, которое направлено на достижение общих целей, которое выражено в установленных и признанных обществом и государством формах и обеспечено средствами и институтами, проявляется как государственное управление и самоуправление.

Институт является структурированным способом осуществления государственной власти [c.82-83, 91]. Что касается института омбудсмана, он в равной мере принадлежит государству и гражданскому обществу, поскольку он разрешает конфликты государственных и индивидуальных интересов. В социальную функцию обмудсмана, как института гражданского общества входит восстановление баланса «сил» государства и общества в области защиты прав и свобод. Его посредническая миссия находит отражение в титулах, присваиваемых омбудсману в различных странах таких как, «народный защитник», «публичный защитник», «посредник». Омбудсман оказывает помощь гражданам, побуждая различные институты государства выполнять обязанности в отношении членов гражданского общества. Институт омбудсмана как бы дополнительно дублирует другие институты защиты прав и свобод человека и «улавливает» ошибки, вскрывает несправедливости государственного управления, оставшиеся вне поля зрения иных правоохранительных органов.

Однако особенность института омбудсмана в том, что в отличие от других институтов защиты прав и свобод человека, уполномоченный по правам человека может руководствоваться не только правовыми нормами, но и правовыми принципами, действовать исходя из моральных принципов и принципов справедливости. Гражданское общество, опираясь на естественно-правовой тип правопонимания, делает акцент на моральной природе юридических норм. Поэтому омбудсман защищает и те права, которые не получили законодательного закрепления. Деятельность омбудсмана основывается на том понимании, что законы гражданского общества по значению, содержанию и влиянию зачастую «перевешивают» позитивные законы.

Для омбудсмана не существуют обязательные приоритеты. В своей деятельности уполномоченный по правам человека полагается на собственный практический опыт защиты прав и свобод человека. К тому же поскольку у омбудсмана отсутствуют полномочия по принятию юридически обязательных решений, эта служба не угрожает административной системе государства. Изложенное свидетельствует о том, что институт омбудсмана является демонстрацией саморегуляции гражданского общества. Иными словами, можно говорить о том, что этот институт является выражением социальной власти общества. Заметим, что лингвистическое значение термина «омбудсман» - власть, авторитет. Как видим, здесь так же отражено влияние гражданского общества на государство. В заключение отметим, что определение понятия и признаков института «омбудсман» в итоге позволило нам понять, почему он получил широкое законодательное и общественное признание в странах с разнообразными формами правления: конституционных монархиях, президентских и парламентских республиках. Иными словами, сущность рассмотренного института позволяет успешно функционировать ему в государствах, принадлежащих к различным правовым семьям (англо-саксонского и континентального права).

Список литературы  

1. 1.Указ Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года №947 «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» //СПС «Юрист»
2. 2.Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. Т.1. – М., 1981. – С.35-36.
3. 3.Шемшученко Ю.С., Мурашин Г.А. Институт омбудсмена в современном буржуазном государстве // Советское государство и право. 1971. №1. С.139.
4. 4.Государственная служба основных капиталистических стран / Под ред. В.А. Туманова. – М., 1977. – С. 175.
5. 5.Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Правовой институт омбудсмана в условиях современного общественного развития – М., 1992. С. 197.
6. 6.The World Book Encyclopedia. London. 1972.
7. 7.Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. – М.: ИНФРА-М, 2007 – VI,858с.
8. 8.Л. Фридмен. Введение в американское право. – М., 1983. С.101.
9. 9.Р. Дэвид, К. Жоффре-Спинози. Основные правовые системы современности. - - М.: Международ.отношения. – 1996. С.66.
10. 10.Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмена в охране прав граждан в сфере государственного правления // Советское государство и право. 1990.№ 9. С.138-147.
11. 11.Skala J. Postaveni a competence ombudsmana v ustavne – politickem systemu kapitalistickych statu // Pravink. 1989. № 9-10. S. 782.
12. 12.Бакирова Г.Я. К итогам международной научно-практической конференции по международному и региональному измерению прав человека в свете европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Вестник ТИСБИ. 2002. № 1. // tisbi.ru/science/ vestnik/2002/issuel/jurisprud[6].php.
13. 13.Борсученко С.А. Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. – М.: Институт изучения эффективности законодательства Минюста РФ. – М., 2005. С.214.
14. 14.Башимов М.С. Институт омбудсмена в Казахстане // Журнал российского права. 2003. № 12. С. 128-140.
15. 15.Носырева Е.И. Право и политика. 2001. №9. С.14.
16. 16.Хиль Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). – М.: Ad Marginem. 1997. S. 335.
17.  17.Лентовска Э. Как начиналась работа уполномоченного по гражданским правам – М., 1997. С.73.
18. 18.Байкадамов Б. Отчет упономоченного по правам человека // centrasia.ru/newsA.php. 2002.