Понятие административной ответственности за земельные правонарушения. Разграничение административной ответственности от иных видов ответственности

В.С. Нерсесянц пишет, что правонарушения составляют лишь часть правового поведения, а правовое поведение есть социально значимое и подконтрольное сознанию и воле поведение индивидуальных и коллективных субъектов, предусмотренное правом и влекущее правовые последствия. Таким образом, В.С. Нерсесянц определяет правонарушение как поведенческий акт, запрещенный нормами действующего права, то есть противоправный. Причем такой поведенческий акт может быть выражен как активным действием, так и пассивным бездействием [1,c. 477].

Исходя из этого, у А.Х. Хаджиева, мы находим интересное определение земельным правонарушениям. Он пишет, что земельное правонарушение, представляя собой наиболее острое проявление противоречий (расхождений) между юридическими требованиями (запретами, ограничениями, предписаниями) и реальностью опосредованных ими земельных отношений, является основанием для приведения в действие механизмов юридической ответственности и возмещения ущерба [2, c.223]. Таким образом, объясняя суть административной ответственности за земельные правонарушения нельзя обойти вниманием понятие юридической ответственности за земельные правонарушения, ибо административная ответственность является лишь одной из разновидностей юридической ответственности. Как пишет А.Г. Казбаева, юридическая ответственность за земельные правонарушения в РК связана с охраной и защитой земель на территории государства, так как обеспечение правомерного, юридически корректного поведения субъектов земельных правонарушений является важнейшей задачей земельного законодательства [3, с. 64].

Юридическая ответственность представляет собой одну из разновидностей мер государственного принуждения, наступает за совершение правонарушения, состоит в обременении правонарушителя обязанностью претерпевать неблагоприятные последствия личного и имущественного характера.Юридическая ответственность всегда связана только с правонарушением, является специфической, особой реакцией на правонарушение, при этом характеризуется тремя обязательными признаками:

- государственным принуждением;- осуждением правонарушения и его субъектов;- наличием неблагоприятных последствий для правонарушителя.

А.Х. Хаджиев справедливо замечает, что большинство земельных правонарушений совершаются как:

1) незаконное проникновение на чужой земельный участок; 2) нерациональное использование земельного участка; 3) загрязнение и засорение земельного участка; 4) снижение плодородия почвы; 5) проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих отрицательное воздействие на состояние земель; 6) использование земель способами, приводящими к их порче; 7) непринятие мер по предотвращению ухудшения качественных параметров земли [2, с.285].

Государство, применяя юридическую ответственность за земельные правонарушения, преследует несколько целей:

• - стимулирование соблюдения под страхом наказания земельно-правовых норм;
• - пресечение совершаемого земельного правонарушения, адекватная государственная правовая оценка личности правонарушителя и самого правонарушителя, степени вредности и опасности его последствий.

Итогом же применения юридической ответственности, как пишет А.Г. Казбаева, является [3, с.65]:

1. 1) восстановление нарушенных общественных земельных отношений, включая принудительное исполнение субъектом предусмотренных законом обязанностей;
2. 2) материальная и моральная компенсация за посягательства на охраняемые отношения; возложение на виновного дополнительных обременений и обязанностей;
3. 3) воздействие на личность и правовой статус нарушителя путем лишения, ограничения его определенных прав;
4. 4) коррекция поведения субъектов земельных отношений, направление в необходимое правовое русло;
5. 5) предупреждение совершения новых правонарушений; обеспечение тем самым стабильности и упорядоченности в охраняемой сфере земельных отношений.

Таким образом, административная ответственность, являясь частью ответственности юридической, также предусматривает наказание за земельные правонарушения, но только с позиции норм административного права. Действующее законодательство РК не содержит универсального определения административной ответственности (как в принципе и уголовной), называя лишь некоторые ее виды, в зависимости от субъектов, совершивших административное правонарушение. Как отмечает Н.И. Матусов, в научной литературе юридическая ответственность определяется по-разному, так как само это понятие сложное и многоаспектное. Одни ученые видят сущность юридической ответственности в применении санкций к правонарушителю, другие – в претерпевании последним известных социальных «неудобств», неблагоприятных последствий; третьи считают, что это особое правоохранительное отношение между государством и лицом, совершившим противоправное деяние, в рамках которого они ведут себя соответственно; четвертые сводят юридическую ответственность к наказанию виновного субъекта, лишению его некоторых благ; пятые – к специфической обязанности отвечать за содеянное, загладить вред, причиненный обществу. Различают позитивную и негативную ответственность и т.д.[4, с.53].

Так,в правовой литературе существуют следующие определения административной ответственности. Р.И. Ахметов и Х.Ю. Ибрагимов определяют административную ответственность как форму юридической ответственности граждан, должностных и юридических лиц, за совершенное ими административное правонарушение [5, с.8]. В учебнике по Административному праву Х.Ю. Ибрагимова мы находим, что «административная ответственность – вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение» [6, с.161].

Б.А. Жетписбаев в своем труде «Административная ответственность в Республике Казахстан», под административной ответственностью понимает вид юридической ответственности, осуществляющий применение административных взысканий за административные правонарушения уполномоченным на то государственным органом или должностным лицом, в порядке, установленном административным законодательством, исполнение которого может быть обеспечено принудительной силой государственной власти [7, с.58]. Б.В. Россинский под административной ответственностью понимает вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение [8, с.4].

Аналогичное определение поддержано и И.В. Тимошенко [9, с.11].Л.А. Николаева под юридической ответственностью и административной ответственностью, как одного из ее видов, понимает особое правовое состояние, когда лицо, нарушившее правовую норму, обязано претерпеть определенные правовые последствия – лишения и ограничения, применяемые к нему государством [10, с.24]. Более широкое понятие предлагает В.И. Ивакин, определяя административную ответственность, как обязанность лица, совершившего административное правонарушение претерпевать неблагоприятные последствия личного, организационного или имущественного характера, установленные государством в санкциях правовых норм, применяемые в определенном административно-процессуальном порядке [11, с.18].

Л.Л. Попов сводит административную ответственность к реализации административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение [12, с.36]. О.К.Зателепин подразумевает под административной ответственностью, установленные административным законодательством меры воздействия на лицо, совершившее административное правонарушение [13, с.10].

И.М. Машаров и П.И. Кононов рассматривают административную ответственность как метод административной деятельности, заключающийся в применении к этим лицам, совершившим административные, а также иные правонарушения в сфере властно-публичной административной деятельности государства и местного самоуправления, административно-правовых санкций в порядке, предусмотренном нормами административного права [14, с.41]. Д.В.Якунин считает, что административная ответственность является составной частью мер административного принуждения [15, с.76], что можно признать правильным с позиции научных разработок теории административного права, поскольку административное принуждение является одним из методов государственного управления. К.С.Бельский отмечает, что понятие административной ответственности должно синтезировать два основных определения: первое характеризует административную ответственность, как объективную категорию, представляющую реакцию государства на административное правонарушение; второе характеризует административную ответственность как субъективно-личностную категорию, показывающую ее как совокупность правомочий наказанного лица [16, с.20].

Предполагаю, что все вышеприведенные точки зрения на понятие административной ответственности верны в той или иной степени, поскольку и действующее административной законодательство не только закрепляет конкретные виды административных правонарушений, в том числе земельные, но и сводит административную ответственность к реакции государства на правонарушение, выражающуюся в применении мер воздействия на правонарушителя. Таким образом, только при наличии совершенного административного правонарушения призывается к правоприменительной практике механизм реализации правовой нормы, закрепляющей административную ответственность на земельные правонарушения. Административной ответственности, как виду юридической ответственности, присущи некоторые признаки. Авторы учебника по административному праву под ред. Л.Л. Попова, называют признаки административной ответственности, общие для всех видов юридической ответственности, в том числе: государственное принуждение, правовое принуждение, наступление неблагоприятных последствий, итоговая правовая оценка деяния и нарушителя от имени государства и результат правонарушения [12, с.36].

Ими же выделяются особенности, присущие административной ответственности как институту административного права.

1. 1.Административную ответственность можно рассматривать как правовую ответственность за административные правонарушения.
2. 2. Административная ответственность используется как важное средство правоохраны, борьбы с особым видом нарушений – административными правонарушениями, которые хотя и не так опасны, как преступления, но совершаются гораздо чаще. Их опасность заключается не только в характере самих противоправных действий или бездействия, но и в значительной распространенности.
3. 3. Административная ответственность отличается своим субъективным составом.
4. 4.По своей сущности административная ответственность представляет собой воздействие, оказываемое полномочным органом государства на лицо, совершившее административное правонарушение.
5. 5.Нарушение административно-правовых норм влечет за собой применение мер административного принуждения, одним из видов которых являются административные наказания.
6. 6. Административную ответственность отличает порядок ее установления.
7. 7.Меры административной ответственности применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц.
8. 8. Меры административной ответственности применяются органами и должностными лицами в отношении не подчиненных им по службе нарушителей, не связанных с ними служебно-трудовыми отношениями.
9. 9. Привлечение к административной ответственности и назначение административного наказания не влечет для нарушителя судимости и не является основанием увольнения его с работы.
10. 10.Административную ответственность характеризует особый порядок ее реализации.
11. 11.Во всех случаях ответственность за административные правонарушения наступает перед государством, которое устанавливает полномочия органов (должностных лиц) по рассмотрению дел об этих правонарушениях и назначению наказаний.
12. 12.Важная черта административной ответственности состоит в том, что ее можно рассматривать как совокупность материальных и процессуальных правоотношений, т.е. материально-деликтных, вызванных совершением конкретного правонарушения и административно-процессуальных, связанных с необходимостью собрать материалы о правонарушении и лице, его совершившем, рассмотреть дело, вынести законное, обоснованное и справедливое решение, обеспечить его исполнение [12, с.38]. Л.А.Николаева, определяя особенности административной ответственности в отличие от других видов, выделяет следующие:

• - применяется ли она к лицам, не связанным служебной подчиненностью с органами и должностными лицами, уполномоченными на ее применение и наделенными для этого государственно-властными полномочиями;
• - закон четко определяет, что признается административным правонарушением, а также возможные виды наказаний, субъекты ответственности и органы (должностные лица), уполномоченные на применение административного наказания;
• - правоограничения, связанные с применением мер административной ответственности, менее суровы для лица, нежели, например, применения мер уголовной ответственности;
• - процедура применения административной ответственности более оперативна, нежели в уголовном процессе [10, с. 26]. Б.В. Россинский, выявляя специфические черты административной ответственности, указывает:

1) административная ответственность в большинстве случаев является внесудебной ответственностью;
2) назначение административных наказаний осуществляется должностными лицами на не подчиненных им правонарушителей; 3) поскольку административная ответственность наступает за деяния менее опасные, чем преступления, то и административные наказания, как правило, менее суровы, чем уголовные наказания;
4) применение административной ответственности не влечет судимости лица, совершившего правонарушение; 5) субъектом административной ответственности могут быть физические и юридические лица; 6) устанавливается КоАП [8, с. 2-3].

Аналогичные признаки в том или ином сочетании называют и иные ученые правоведы, как, например, Д.Н. Бахрах [17], Б.А. Жетписбаев [7], И.В. Тимошенко [9], Д.В. Якунин [15] и др. Следует отметить, что в правовой литературе рассматриваются и виды административной ответственности в определенных областях. Деление видов ответственности в зависимости от того, к какой отрасли права они относятся, является основным классификационным подразделением. Так, Л.А.Сыроватская отмечает, что первичным признаком для классификации видов юридической ответственности нужно считать характер правонарушения и санкции, а также степень их качественной специфики, которая связана с отраслью права [18, с.39].

В.И. Ивакин, классифицируя административную ответственность в экологической сфере (составной частью которой является и административная ответственность за земельные правонарушения), делит ее в зависимости от органов, которые привлекают к экологической ответственности; от природных объектов, на которые посягает то или иное правонарушение; в зависимости от субъектов; по законодательным источникам, ее предусматривающим; на объективную и субъективную; на позитивную и негативную [11, с.114-116].

В.В. Петров отмечал, что существуют три наиболее распространенные классификации эколого-правовой ответственности: по видам природных объектов, охраняемых законом; по способам причинения вреда – загрязнение, истощение, порча, повреждение, уничтожение; по применяемым санкциям [19, с.173].

В литературе встречаются и иные классификации земельных административных правонарушений. Так, Д.В. Якунин делит их на три группы: правонарушения, наносящие вред общественным интересам в сфере охраны собственности и иных смежных прав; правонарушения, наносящие вред земле как элементу экологической системы (нарушение правил пользования) и правонарушения в сфере государственного управления [15, с.24].

На наш взгляд, все приведенные точки зрения являются обоснованными с позиции экологического и земельного права. Однако применение к нарушителю законодательства мер правового воздействия, в том числе при не использовании или ненадлежащем использовании земельного участка возможно только после осуществления мероприятий земельного контроля и установления факта нарушения земельного законодательства, процедура проведения которых установлена административным правом.Административную ответственность за земельные правонарушения следует разграничивать от других видов ответственности. Так, А.Х. Хаджиев, помимо административной ответственности за земельные правонарушения, называет еще и уголовную ответственность, и гражданско-правовую, дисциплинарную, материальную и земельно-правовую [2, с.297].

В чем различие? Где грань между всеми перечисленными видами ответственности? Попробуем проследить это на определениях видов ответственности за земельные правонарушения, предложенные А.Х. Хаджиевым. Как пишет А.Х. Хаджиев, административная ответственность в сфере земельных отношений наступает только в отношении тех противоправных деяний, которые сформулированы в законе в виде конкретных составов земельных административных проступков [2, с.246].

Уголовная ответственность за земельное правонарушение - пишет А.Х. Хаджиев – наступает в случаях совершения в сфере земельных отношений общественно опасных деяний, содержащих признаки преступлений, предусмотренных уголовным законом. Преступлением в сфере земельных отношений следует рассматривать виновное общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на установленный земельным и природоохранным законодательством земельный правопорядок в Республике Казахстан и причиняющее вред земельным ресурсам, окружающей природной среде или здоровью людей, а равно иное общественно опасное деяние, предусмотренное уголовным законом [2, с.255].

По мнению А.Х.Хаджиева,гражданско-правовую ответственность за земельные правонарушения характеризует наступление в отношении виновного лица отрицательных имущественных последствий, возникающих в связи с неисполнением, ненадлежащим исполнением обязанности из договора, из причинения внедоговорного вреда. Основное назначение гражданско-правовой ответственности, считает А.Х. Хаджиев, - выполнение компенсационной функции, восстановление имущественного компонента нарушенных общественных земельных отношений [2, с.260-261].

Возможность применения дисциплинарной ответственности, считает А.Х. Хаджиев, ограничена сферой трудовых отношений. Дисциплинарная ответственность наступает исключительно в отношении тех правонарушений, которые произошли в течении рабочего времени и в связи с работой [2, с.268].

Как пишет А.Х.Хаджиев, материальная ответственность работников за ущерб, причиненный предприятию, организации, учреждению предусмотрена трудовым законодательством. По своим регулятивным характеристикам и сфере применения она занимает промежуточное положение между дисциплинарной и гражданско-правовой ответственностью, обладая по условиям своего применения определенными особенностями. Вопросы материальной ответственности работников за земельные правонарушения подлежат регулированию в коллективном договоре и конкретном трудовом контракте. Материальная ответственность применяется наряду с другими видами ответственности. Возмещение ущерба производится работником, независимо от привлечения его к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за деяние, которым причинен ущерб работодателю [2, с.276]. Земельно-правовая ответственность, по мнению А.Х. Хаджиева, может быть применена в исключительных случаях за систематическое нарушение земельного законодательства. При наличии достаточно серьезных оснований, прямо указанных в законе, в качестве крайней меры ответственности может быть применено принудительное прекращение права на землю [2, с.-276]. Таким образом, на наш взгляд, разграничение административной ответственности за земельные правонарушения от других видов ответственности можно провести в зависимости от следующих обстоятельств:

• - во-первых, от степени общественной опасности противоправного деяния (наличия материального и иного вреда, формы вины и других признаков);
• - во-вторых, от предусмотренной санкции, такой, как, например, штраф (административная ответственность) или лишение свободы (уголовная ответственность) или возмещение ущерба (гражданско-правовая или материальная ответственность) либо выговор (дисциплинарная ответственность) или принудительное прекращение права на землю (земельно-правовая ответственность).

В заключение необходимо отметить, что хоть действующее административное законодательство и не закрепляет универсального определения административной ответственности, оно предусмотрело конкретные виды административных правонарушений, в том числе земельные и приравняло административную ответственность к реакции государства на такое правонарушение, выражающуюся в применении мер воздействия на правонарушителя. Таким образом, только при наличии совершенного административного правонарушения призывается к правоприменительной практике механизм реализации правовой нормы, закрепляющей административную ответственность на земельные правонарушения. 

Список литературы

1. 1.Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года с изменениями и дополнениями от 7 октября 1998 года и от 21 мая 2007 года.
2. 2.Кодекс Республики Казахстан от 30 января 2001 года № 155 «Об административных правонарушениях» // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2001 г., № 5-6, ст. 24; «Казахстанская правда» от 13 февраля 2001 г. № 40-41; от 14 февраля 2001 г. № 42-43
3. 3.Кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442 «Земельный кодекс Республики Казахстан» // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2003 г., № 13, ст. 99; «Казахстанская правда» от 26 июня 2003 года № 183-184.
4. 4.Положение об Агентстве Республики Казахстан по управлению земельными ресурсами // Приложение к Постановлению Правительства Республики Казахстан от 30 ноября 2007 года № 1158 (САПП Республики Казахстан, 2007 г., № 11, ст. 2).
5. 5.Послание Президента Республики Казахстан Нурсултана Назарбаева народу Казахстана «Повышение благосостояния граждан Казахстана – главная цель государственной политики». Астана, 6 февраля.
6. 6. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В.С. Нерсесянца. – М.: Издательство НОРМА, 2002 г.
7. 7. Хаджиев А.Х. Земельное право РК. Учебное пособие. – Алматы: Юрист 2002 г.
8. 8. Казбаева А.Г. Юридическая ответственность за земельные правонарушения в РК // Вестник КазНУ. Серия юридическая. 2004 г. - № 4 (40).
9. 9. Теория государства и права: учебник. Н.И. Матузов, А.В. Малько. – М.: Юристъ, 2004 г.
10. 10. Ахметов Р.И., Ибрагимов Х.Ю. Основные понятия и термины административного права и административной деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие. Алматы: «Данекер», 1999 г.
11. 11. Ибрагимов Х.Ю. Административное право. Алматы: Данекер, 2000 г.