Знаменательным событием в истории экологизации административного законодательства стало принятие Кодекса Казахской ССР об административных правонарушениях от 22 марта 1984 года [1], в котором была предусмотрена отдельная глава 8 «Административные правонарушения в области охраны природы, использования природных ресурсов, охраны памятников истории и культуры». Ее составляли 40 составов правонарушений, из которых одно не является экологическим — статья 93 «Нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры, еще несколько вызывают сомнение — статья 58 «Уничтожение межевых знаков», статья 64 «Невыполнение обязанностей по регистрации в судовых документах операций с вредными веществами и смесями», статья 66 «Повреждение водохозяйственных сооружений и устройств, нарушение правил их эксплуатации» и статья 79 «Уничтожение и повреждение отграничительных знаков в лесах».
Административная ответственность была установлена за нарушения в области использования и охраны земель (пять составов), недр (четыре состава), водных ресурсов (четыре состава), лесов (пятнадцать составов), атмосферного воздуха (восемь составов), животного мира (три состава).
Как видим, в содержание главы не вошли экологические правонарушения, связанные с нарушением режима особо охраняемых природных территорий, зон экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации (последние еще не были созданы), правилами проведения экологической экспертизы, экологического аудита. Отсутствовали статьи о правонарушениях в области охраны окружающей человека среды, в частности, о нарушениях экологических требований к хозяйственной и иной деятельности.
30 января 2001 года был принят Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях [2], в котором содержался ряд новелл.
Во-первых, глава 19 КоАП РК «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов» теперь включает только экологические правонарушения, так как из названия и содержания главы исключены состав правонарушений в области охраны памятников истории и культуры.
Во-вторых, несколько изменился перечень правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования за счет включения новых составов правонарушений (статья 245 «Невыполнение требований законодательства об обязательном проведении государственной экологической экспертизы» и т.д.), и исключения не относящихся к экологическим (статья 93-2 КоАП Каз.ССР 1984 года «Производство проектных, изыскательских, строительных, мелиоративных и других видов работ, создающих угрозу для существования памятников истории и культуры»).
Включение новых составов экологических правонарушений напрямую связано с принятием в Республике Казахстан новых на тот момент экологических законов, таких как Закон РК «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года [3], Закон РК «Об особо охраняемых природных территориях» от 15 июля 1997 года [4], Закон РК «Об экологической экспертизе» от 18 марта 1997 года [5]. Так, разработка и принятие каждого закона так или иначе отразилось на содержании рассматриваемой главы КоАП РК.
Наконец-то в КоАП была установлена ответственность за нарушения в области охраны окружающей человека среды: появились статьи - 240 «Нарушение экологических требований по охране окружающей среды», 241 «Уклонение от проведения мер по ликвидации последствий экологического загрязнения», 242 «Несообщение о производственных сверхнормативных сбросах и выбросах загрязняющих веществ». Появление этих норм «спровоцировало» принятие Закона РК «Об охране окружающей среды», где были закреплены экологические требования к хозяйственной и иной деятельности.
Закон РК «Об экологической экспертизе» стал предтечей статьи 245 «Невыполнение требования законодательства об обязательном проведении государственной экологической экспертизы», а Закон РК «Об особо охраняемых природных территориях» - статьи 297 «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий».
Увеличилось количество статей, посвященных нарушениям в области использования и охраны земель. Существенно увеличилось (с 4 до 16) за нарушения в области использования и охраны недр, что было вызвано обновлением горного законодательства и принятия Закона РК «О недрах и недропользовании».
Появились новые статьи, связанные с освоением континентального шельфа Республики Казахстан - статья 302 «Нарушение действующих стандартов (норм, правил) или условий лицензии, регламентирующих разрешенную деятельность на континентальном шельфе Республики Казахстан», статья 303 «Нарушение правил проведения морских научных исследований на континентальном шельфе Республики Казахстан», статья 304 «Нарушение правил захоронения отходов и других материалов, а также правил консервации и демонтажа на континентальном шельфе Республики Казахстан», статья 305 «Невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа Республики Казахстан», статья 306 «Незаконная передача минеральных и живых ресурсов континентального шельфа Республики Казахстан».
В-третьих, в соответствии со ст.31 данного Кодекса к административной ответственности привлекаются как физические, так и юридические лица. Физическое лицо должно быть вменяемым, достигшим ко времени совершения административного правонарушения 16 лет. Юридическое лицо в соответствии со ст.36 КоАП РК подлежит административной ответственности за административное правонарушение в случаях, предусмотренных особенной частью кодекса, если деяние было совершено, санкционировано, одобрено органом или лицом, осуществляющим функции управления юридическим лицом.
Всего в главе 19 КоАП РК «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов» содержалось 67 составов правонарушений. Их можно было сгруппировать в несколько групп:
1. Загрязнение, засорение, истощение природных ресурсов, окружающей природной среды (ст.ст.243, ч.2 ст.250, ч.1 ст.276, ч.2 ст.289,
2. Повреждение, уничтожение природных ресурсов (стст.ч.1 250, 283, ч.1 ст.287, ч.1 ст.289, 298, 300).
3. Нарушение экологических требований при планировании, размещении, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и других объектов. (Стст.240, 245, 246, 247, 248, 263, ч.2 ст.276, ч.1 ст.278, 291, 296, ч.2 и 3 ст.302).
4. Несоблюдение экологических требований при применении, складировании, переработке, транспортировке, уничтожении, захоронении радиоактивных, химических и иных вредных веществ, а также промышленных и бытовых отходов, (стст.249, 261, 270, 294, 296, 304).
5. Нарушение правил охраны особо охраняемых природных территорий, естественной среды обитания животных и растительных организмов (стст.295, 297, 299).
6. Невыполнение природоохранных мероприятий (Стст.241, 254, 271, 272, ч.3 ст.276, , 286, 288,
7. Нарушение правил природопользования (стст.244, 251,252, 253, 255, 259, 264, 265, 266, 269, 275, 282, 284, 285, 286, ч.2 и 3 ст.287, 290, 292, 293, 295, 301, ч.1 ст.302)
8. Сокрытие, искажение экологической информации (стст.242, 257, 258, 268, 273, 280).
Процесс экологизации административного законодательства РК на этом не приостановился, и очень часто принятие нового экологического закона сопровождалось отражением его норм в КоАП РК. Так, принятие Экологического кодекса РК от 9 января 2007 года [6] стало основой для включения в содержания главы 19 КоАП РК статьи 240-1 «Нарушение требований проведения производственного экологического контроля».
Была экологизирована статья 275 «Нарушение правил проведения операций по недропользованию» - здесь появилась часть 2:
«2. Невыполнение экологических требований и условий контракта на недропользование по вопросам охраны окружающей среды -
влечет штраф на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей в размере от тридцати до пятидесяти, на юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства или некоммерческими организациями, - в размере от восьмидесяти до ста, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, - в размере от ста двадцати до ста пятидесяти месячных расчетных показателей».
Кроме того, Экологический кодекс вызвал изменение наименований некоторых статей сообразно новому понятийному аппарату кодекса. Так, статья 243 «Превышение нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферу либо выброс загрязняющих веществ без разрешения» превратилась в «Превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в экологическом разрешении, либо отсутствие экологического разрешения», так как в Экологическом кодексе РК именно так обозначаются выбросы загрязняющих веществ.
В наименование статьи 240 «Нарушение экологических требований по охране окружающей среды» было внесено дополнение. Теперь она называется «Нарушение санитарно-эпидемиологических и экологических требований по охране окружающей среды». Соответственно расширилось содержание самой статьи. Включение норм об ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологического благополучия вызвано принятием нового закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Принятие нового Закона РК «Об особо охраняемых природных территориях» от 7 июля 2006 года [7] тоже привело к трансформации некоторых статей КоАП РК. В частности, статьи 283-292, касающиеся нарушений в области использования и охраны растительного и животного мира, были дополнены новыми частями, предусматривающими ужесточение ответственности за эти же деяния, но совершенные на особо охраняемых природных территориях. Кроме того, в КоАП РК была возвращена статья, ранее из него исключенная. Это статья - 296-1 «Нарушение порядка пребывания физических лиц на отдельных видах особо охраняемых природных территорий».
Принятие нового Закона РК «Об экологическом аудите» стало причиной появления новой статьи 306-1 «Нарушение законодательства об экологическом аудите».
Как видим, налицо взаимосвязь и взаимодополнение административного и экологического законодательства.
Кроме этого, расширилось содержание некоторых статей. Так, статья 298-1 «Нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов» была дополнена новыми частями 2 и 3:
«2. Грубое нарушение правил рыболовства (промышленный лов рыбы и рыбалка в запрещенные сроки, запрещенными орудиями или способами, в запрещенных местах), а также правил осуществления других видов пользования водными животными, не содержащее признаков уголовно наказуемого деяния, -
влечет штраф на физических лиц в размере от десяти до двадцати, на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства, - в размере от пятидесяти до ста, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, - в размере от ста до двухсот пятидесяти месячных расчетных показателей с конфискацией предметов и (или) орудия административного правонарушения, или без таковой.
3. Забор воды из рыбохозяйственных водоемов без установки специальных приспособлений для предохранения от попадания рыбы в водозаборные сооружения - влечет штраф на физических лиц в размере от пяти до десяти, на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства, - в размере от сорока до семидесяти, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, - в размере от ста до ста пятидесяти месячных расчетных показателей».
Конфискация предметов и (или) орудия административного правонарушения по части 1 этой статьи за негрубое нарушение теперь не предусмотрена.
Некоторые статьи КоАП РК были дополнены новыми частями, предусматривающими преюдицию, т.е. повторное совершение однородного правонарушения, за которое следует более суровое наказание. Например, в ст. 246 «Выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах» появилась ч.2:
«2. Действие, предусмотренное частью первой настоящей статьи, совершенное повторно в течение года после наложения административного взыскания,
-влечет штраф на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства, в размере от тридцати до шестидесяти, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, - в размере от двухсот пятидесяти до пятисот месячных расчетных показателей с приостановлением или запрещением деятельности либо без такового».
Изменились и некоторые термины. Так, в ст.250 «Порча земли» используется термин «незаконное снятие» вместо «самовольное снятие», а в ст.278 «Незаконное строительство, влияющее на состояние водоемов» - термин «незаконное строительство» вместо «самовольное строительство».
Изменения в КоАП РК установили дифференцированный подход для субъектов в вопросах ответственности. Была произведена градация субъектов: раньше ответственность была предусмотрена для физических лиц, должностных лиц и юридических лиц, а теперь — для физических лиц, индивидуальных предпринимателей, субъектов малого или среднего предпринимательства, юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства.
Ужесточилась ответственность для крупных предпринимателей. Если раньше для них устанавливались конкретные размеры штрафов, например, до 200 МРП, то теперь в большинстве случаев указывается штраф — в размере суммы нанесенного окружающей среде вреда. А вред может быть причинен в сумме, превышающей 200 МРП.
В некоторых случаях ответственность была смягчена или были предложены альтернативные варианты наказания. Так в ст.265 «Нарушение экологических норм и правил при использовании недр и переработке минерального сырья» помимо штрафа, который был предусмотрен прежней редакцией статьи, предлагается такая мягкая санкция как предупреждение.
Наряду с новеллами КоАП РК содержит и некоторые недостатки.
Во-первых, в главу 19 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов» включено несколько составов правонарушений, которые по своему содержанию не относятся к экологическим. Например, ст.262 “Нарушение правил при разработке проектов организаций по добыче и переработке минерального сырья”, ст.277 “Повреждение водохозяйственных сооружений, устройств и противопожарных систем водоснабжения, нарушение правил их эксплуатации”, ст.303 “Нарушение правил проведения морских научных исследований на континентальном шельфе Республики Казахстан”, ст.305 «Невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа Республики Казахстан» и др. В данных статьях отсутствует указание на последствие – вред, причиненный окружающей природной среде, экологическим правам и законным интересам физических и юридических лиц, государства. Например, сами по себе повреждение водохозяйственных сооружений, нарушение правил проведения морских научных исследований на континентальном шельфе Республики Казахстан не являются экологическими правонарушениями.
Во-вторых, в некоторых статьях объединены несколько составов самостоятельных правонарушений. В статье 289 «Уничтожение полезной для леса фауны, а также повреждение, засорение леса отходами, химическими веществами и иное нанесение ущерба землям лесного фонда» речь идет о трех разных видах экологических нарушений – нарушении правил охраны и использования животного мира (уничтожение полезной для леса фауны), лесонарушении и земельном правонарушении. В ст.249 «Несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха и пожарной безопасности при складировании и сжигании промышленных и бытовых отходах» в самом содержании речь идет о загрязнении атмосферного воздуха и засорении земель при складировании промышленных и бытовых отходах.
В-третьих, в статьях рассматриваемой главы КоАП РК содержатся неточности и в использовании юридических терминов, и в толковании отдельных положений. Так, в вышеупомянутой статье 289 указан термин «фауна», хотя это естественнонаучное понятие не характерно для законодательства об охране, воспроизводстве и использовании животного мира.
В-четвертых, не все правонарушения, указанные в экологическом законодательстве, отражены в КоАП РК. Так, здесь содержится лишь одна статья, касающаяся нарушений законодательства об экологической экспертизе – ст.245 «Невыполнение требований законодательства об обязательном проведении государственной экологической экспертизы», которая предусматривает ответственность за невыполнение требований законодательства об обязательном проведении государственной экологической экспертизы или требований, содержащихся в заключении государственной экологической экспертизы, а равно финансирование проектов и программ, не прошедших государственную экологическую экспертизу. Но в законодательстве перечислено гораздо больше правонарушений в данной области.
В-пятых, в санкциях правонарушений, указанных в главе 19 КоАП РК «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов» недостаточно широко используется такая действенная мера как приостановление деятельности предприятий-загрязнителей, хотя в статье 45 «Виды административных взысканий» предусмотрено приостановление или запрещение деятельности юридического лица. Раньше эта мера отсутствовала вообще, теперь же благодаря внесенным в КоАП РК изменениям в ч.2 ст.246 «Выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах» появилась дополнительная санкция – приостановление или запрещение деятельности.
В-шестых, имеются стилистические неточности, которые искажают смысл некоторых статей. Например, в ст.246 «Превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в экологическом разрешении, либо отсутствие экологического разрешения» было бы правильнее указать не просто «отсутствие экологического разрешения», а «выброс загрязняющих веществ без экологического разрешения», потому что само по себе отсутствие экологического разрешения не всегда может быть нарушением, есть же предприятия, для деятельности которых не требуется производить выбросы загрязняющих веществ. По отношению к этим предприятиям отсутствие экологического разрешения может стать поводом для придирок со стороны контролирующих органов. Содержание статьи 246 «Выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах» не соответствует названию статьи из-за того, что законодатель забыл дописать «с превышением нормативов уровня шума» в само название статьи.
В-седьмых, помимо неточностей стилистических законодатель допускает и более грубые ошибки.Так, в ст.250 «Порча земли» в тексте части 2, которую приводим дословно, говорится:
«2. Отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с ядохимикатами, удобрениями, стимуляторами роста растений и иными опасными химическими, биологическими и радиоактивными веществами при их хранении, использовании или транспортировке, а равно заражение бактериально-паразитическими или характерными вредными организмами, но не повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, - влекут штраф…» и т.д.
Как могут отравление, загрязнение или иная порча земли, заражение бактериально-паразитическими или характерными вредными организмами не повлечь причинение вреда окружающей среде? Они и есть реальный вред для окружающей среды, так как земли являются составной частью окружающей среды.
Также в части 1 данной статьи вызывает сомнение указание на конечную цель уничтожения или незаконного снятия плодородного слоя почвы – «в целях продажи или передачи ее другим лицам». А если такое уничтожение или незаконное снятие плодородного слоя почвы осуществляется без такой цели? Следует отпустить правонарушителя? Недостаточно четко изложена статья 298 «Незаконная охота, пользование животным миром».В части 1 говорится, что нарушение правил охоты, а также правил осуществления других видов пользования животным миром, не содержащее признаков уголовно наказуемого деяния, и нарушение правил охоты, предусмотренных частями второй и третьей настоящей статьи, - влекут предупреждение или штраф…» Но для нарушений правил охоты, предусмотренных частями второй и третьей настоящей статьи, предусмотрены свои санкции, более жесткие. Часть 2 предусматривает ответственность за незаконную охоту с применением взрывчатых устройств, авиа-, авто-, мототранспортных средств, в том числе снегоходной техники, а также нарушение правил охоты, совершенное повторно в течение года после наложения административного взыскания, часть 3 - действия, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, совершенные на особо охраняемых природных территориях. И как на практике применять данную статью? Если нарушитель охотился с применением взрывчатых устройств, то по какой части ст.298 КоАП РК его привлекать к ответственности? По части 1 или части 2?
В-восьмых, в отношении проблемы преюдиции административных правонарушений. Введение преюдиции на данном этапе является несвоевременным до тех пор, пока не будет установлен единый учет всех экологических правонарушений. Мы согласны с мнением А.М. Плешакова, И.Ш. Борчашвили, которые, обсуждая проблему административной преюдиции уголовных норм, еще в 90-е годы пришли к выводу, что уголовно-правовые нормы с административной преюдицией применяются на практике редко по причине того, что не сущ-ествует единого общеказахстанского учета совершения административных правонарушений. Практическое применение таких норм затруднено еще и тем, что организация такого учета (как это сделано в отношении преступлений) часто не имеет смысла, поскольку меры административного взыскания за определенный перечень проступков могут накладываться широким кругом субъектов: органами внутренних дел. административными комиссиями, народными судами, органами управления, природоохранными органами и др. [8, с.29-30; 9, с.264]. В настоящее время такая ситуация сохраняется, т.е. не налажен учет всех экологических правонарушений, нет единой электронной базы, на основе которой можно выяснить, привлекался ли субъект за экологическое правонарушение ранее.
Думается, что устранение указанных недостатков сделает Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях более эффективным и действенным в части, касающейся обеспечения экологической безопасности.
Список литературы
- Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях от 22 марта 1984 года. – Алматы, 1984.
- Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года. – Алматы, 2001.
- Закон РК «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года /Справочная система Юрист.
- Закон РК «Об особо охраняемых природных территориях» от 15 июля 1997 года /Справочная система Юрист.
- Закон РК «Об экологической экспертизе» от 18 марта 1997 года /Справочная система Юрист.
- Экологический кодекс от 07.01.2007 г. //Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2007 г., N 1.
- Закон РК «Об особо охраняемых природных территориях» от 7 июля 2006 года /Справочная система Юрист.
- Плешаков A.M. Уголовно-правовая борьба с экологическими преступлениями. - М., 1990.
- Борчашвили И.Ш. Уголовно-правовые проблемы борьбы с преступлениями в сфере экологии: Дисс. докт. юрид. наук. - Караганда, 1996.