Правовое регулирование отношений по использованию и охране земель промышленности: историко-правовой аспект

Рассматривая историю правового регулирования отношений по использованию и охране земель промышленности, можно выделить два основных периода: дореволюционный и послереволюционный.

В дореволюционный период в Казахстане и даже в промышленной России земли промышленности специально не выделялись.

Так, в России в период царствования Петра 1 право собственности на земли промышленности существовало отдельно от права собственности на объекты промышленности. В соответствии с Берг-привилегией (1709 г.) промышленник, то есть пользователь земли, обязан был платить вотчиннику за лес и землю 1/32 долю от прибыли [1].  Петр 1 в интересах государства поддерживал «заводчиков» вне зависимости от права собственности на земли, где были обнаружены полезные ископаемые, где возводятся промышленные заведения [2, C.4].

В дальнейшем государственная политика поддержки в первую очередь промышленников, а не собственников земель продолжалась. Так, Берг-регламент (1739 г.) ликвидировал преимущественное право вотчинников на разработку полезных ископаемых на своей земле, признав это право за теми, кто их обнаружил первыми [1].

Затем право на земли  промышленности и на сами объекты  промышленности стали сосуществовать вместе, так как по «Жалованной грамоте дворян» императрицы Екатерины П исключительное право владеть землей и иметь фабрики и заводы по деревням закреплялось за дворянским сословием.

20 марта 1883 года была подписана Конвенция по охране промышленной собственности, согласно которой промышленная собственность понималась в самом широком смысле и распространялась не только на промышленность и торговлю, но также и на области сельскохозяйственного производства и добывающей промышленности и на все продукты промышленного или природного происхождения, как, например, вино, зерно, табачный лист, фрукты, скот, ископаемые, минеральные воды, пиво, цветы, мука» [3]. Следовательно, данным актом регулировались и отношения, связанные с использованием и охраной земель промышленности.

В Казахстане существовала пастбищно-кочевая община, казахи вели кочевой, полукочевой и оседло-земледельческий образ жизни. И хотя уже строились первые объекты промышленности, регулирование земельных отношений осуществлялось обычным правом казахов,  отсутствовала классификация земель по отраслевой принадлежности.

Итак, в данный период специально земли промышленности не выделялись, в земельном законодательстве Казахстана и России практически не было норм, направленных непосредственно на регулирование рассматриваемых отношений.

В послереволюционный период земли промышленности начинают выделяться в составе земель специального назначения [4].

В Земельном кодексе РСФСР 1922 года в ст. 155 отмечается, что  земли, находящиеся под лесами, горными разработками, железными дорогами, крепостями и подобными им военными сооружениями, находятся в управлении соответствующих ведомств на основании особых о том правил [5]. Также в стст.165-175 ЗК РСФСР устанавливался порядок отвода земель, предоставляемых в пользование государственным организациям, учреждениям и предприятиям, а также на особых условиях (аренды, концессии и пр.) иным учреждениям, обществам и лицам.

В соответствии с п.2 Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 13 апреля 1925 года, утверждающего Положение о земельных распорядках в городах» признаются изъятыми из непосредственного веде­ния органов исполнительных комитетов, ведающих местным хозяйством, расположенные в  пределах   городской черты и фактически   находящиеся  в   непосредственном ведении соответствующих народных комиссариатов земли, занятые разработками недр, имеющими общегосударственное значение и производимыми соответственными органами Высшего Совета Народного Хозяйства по горной промышленности [6, с.106-107].

13 июля 1927 года Постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено Положение о государственных промышленных трестах, в котором указывалось, что отвод земли тресту осуществляется с соблюдением установленного порядка [7, с.195].

В 1928 году были приняты «Общие начала землепользования и землеустройства». Они закрепляли правовой режим земель специального назначения.

Земли специального назначения - это такие земли, которые используются в специальных целях несельскохозяйственного характера, а также не для городского строительства  (ст.ст. 54 и 57). Основные категории земель несельскохозяйственного назначения составляют земли транспортные, земли под горными разработками, земли, используе­мые для военных надобностей. Сюда же относятся земли под фабриками,  заводами,  школами,  курортами и т. п. (ст. 54). Земли специального назначения могли отводиться в пользование только социалистическим организациям (государственным или общественным) (ст. 54). Предоставление организациям земель специального назначения производится в порядке отвода, осуществляемого на основании  соответствующего законодательства СССР или союзных республик (ст. 55). Непосредственное управление данной категорией земель осуществляется организациями, которым они предоставлены в пользование. Земли специального назначения не составляют единого массива, подобно землям  сельскохозяйственным или городским, а вкраплены  повсеместно  соответственно расположению предприятий и организаций, которым они отведены (ст. 56). Земли специального назначения предоставляются заинтересованным организациям бессрочно.  По миновании надобности,  для  которой  земля специального назначения была предоставлена, она поступает в распоряжение соответствующих органов (городских или сельских) по принадлежности (ст.56). Земли специального назначения не представляют собой  той территориальной определенности, которая известна в отношении земель городских и сельскохозяйственных. Вновь открытые месторождения полезных ископаемых или вновь строящийся завод требуют предоставления соответствующих земель в ведение производящих раскопки или  строительство организаций с переводом этих земель в категорию земель специального назначения.

Позже согласно ст.4 Закона СССР от 13 декабря 1968 года «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» в едином государственном земельном фонде СССР стали выделять земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения [8].

Правовой режим земель промышленности в Казахстане регулировался принятым 21 июля 1971 г. Земельным кодексом Казахской ССР [9], который повторял положения Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик и рассматривал земли промышленности в составе земель промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения.

Вопросы использования земель промышленности были рассмотрены и в Положении о социалистическом государственном производственном предприятии 1970 года [10], где говорилось, что предприятие осуществляет право пользования отведенной ему землей в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности предприятий. По мнению Е.В. Горловой, «действовавшее с 1970 г. законодательство, определявшее правовое положение промышленных предприятий (по сравнению с ранее действовавшим), сделало значительный шаг вперед в отношении регулирования промышленного землепользования. Во-первых, оно закрепило само право землепользования предприятия промышленности и, во-вторых, хотя и в общей форме, указало на определяющий признак этого права - «цель действительного использования земли», признак, лежащий в основе определения самого понятия земель промышленности. Но оставалось и множество нерешенных вопросов. Таким образом, мы видим, что земельное законодательство регламентировало только право землепользования, не выделяя специально аспекты государственного регулирования и управления землями промышленности, охраны земель этой категории и др. [2, с.6]

В Земельном кодексе Казахской ССР от 16 ноября 1990 г. [11] земли промышленности указаны в составе земель промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения.

В период суверенного Казахстана правовой режим земель промышленности регулировался Указом Президента РК, имеющим силу закона, «О земле» от 22 декабря 1995 года [12], Законом РК «О земле» от 24 января 2001 года [13], а в настоящее время - Земельным кодексом РК от 20 июня 2003 года [14].

Глава 12 «Земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения» содержит нормы о землях промышленности.

Согласно ст.111 ЗК РК землями промышленности, транспорта, связи и иного несельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные в установленном настоящим Кодексом и иными законодательными актами Республики Казахстан порядке гражданам и юридическим лицам для соответствующего целевого назначения.

Особенности использования земель промышленности, транспорта, связи и иного несельскохозяйственного назначения устанавливаются специальным законодательством  Республики Казахстан.

К землям промышленности в соответствии со ст.112 ЗК РК относятся земли, предоставленные для размещения и эксплуатации объектов промышленности, в том числе их санитарно-защитные и иные зоны.

Размеры земельных участков, предоставляемых для указанных целей, определяются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами или проектно-технической документацией, а отвод земельных участков осуществляется с учетом очередности их освоения.

Санитарно-защитные и иные зоны относятся к зонам с особыми условиями пользования землей (п. 2. ст. 121 ЗК РК). Земли, включенные в зоны с особыми условиями пользования, обозначаются на местности специальными знаками. Указанные земли могут не изыматься у собственников и землепользователей, за исключением первого пояса зоны охраны водозаборных сооружений. Границы указанных зон и режим использования земель в них определяются органом, принявшим решение о предоставлении земель в собственность или землепользование, в соответствии с нормами и проектно-технической документацией.

К нормам о землях промышленности можно отнести и общие нормы, устанавливающие порядок предоставления земельных участков.

Статья 32 ЗК РК устанавливает правила предоставления земельных участков в землепользование. Если земельный участок предназначен для осуществления деятельности или совершения действий, требующих лицензии или заключения контракта на недропользование, то предоставление права землепользования на данный участок производится после получения соответствующей лицензии или заключения контракта на недропользование.

Наличие контракта на недропользование является основанием для незамедлительного оформления земельного участка.

В ст.44 ЗК РК «Предоставление земельных участков для строительства объектов» в частности говорится о выборе земельного участка для строительства промышленного объекта, об установлении его охранной или санитарно-защитной зоны, о подготовке землеустроительного проекта о предоставлении права на землю. На основании землеустроительного проекта уполномоченным органом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения) по месту нахождения земельных участков подготавливается проект решения местного исполнительного органа о предоставлении соответствующего права на землю.

При испрашивании земельного участка для строительства объектов нефтегазотранспортной инфраструктуры, связанных с транспортировкой по магистральным нефтепроводам, последующим хранением и перевалкой нефти и газа на другие виды транспорта, акт выбора земельного участка и землеустроительный проект согласовываются также с уполномоченным государственным органом Республики Казахстан в сфере нефтегазотранспортной инфраструктуры.

В случае, когда на территории, выбранной под размещение объекта строительства, расположены жилые дома, другие здания и сооружения, а также инженерные коммуникации и зеленые насаждения, подлежащие сносу или переносу (в том числе попадающие при отводе земель в санитарно-защитную зону промышленных предприятий), заказчик дополнительно представляет договор, заключенный с каждым из собственников недвижимости, об условиях компенсации убытков собственнику.

В договоре указываются конкретные условия и сроки отселения, переноса существующих строений, инженерных коммуникаций, зеленых насаждений, обязательства застройщика по возмещению всех убытков, связанных со сносом недвижимости.

В пункт 7 внесены изменения в соответствии с Проект решения местного исполнительного органа области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), акима города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа о предоставлении права на земельный участок должен содержать: наименование юридического или физического лица, которому предоставляется право на землю; целевое назначение земельного участка; площадь земельного участка; вид права на землю, обременения, сервитуты; выкупную цену земельного участка или права землепользования в случае предоставления участка за плату, сроки и условия заключения договоров купли-продажи земельного участка; фамилию, имя, отчество (при его наличии) физического лица или наименование юридического лица, у которого производится изъятие, принудительное отчуждение для государственных нужд, в том числе путем выкупа, земельных участков с указанием их размеров; прочие условия.

Для субъектов малого предпринимательства целевое назначение земельного участка для строительства независимо от видов деятельности устанавливается как обслуживание зданий (строений и сооружений).

В пункт 8 внесены изменения в соответствии с

Статья 45 ЗК РК предусматривает порядок предоставления земельных участков, не связанных со строительством.

Земельный кодекс РК в недостаточной степени регулирует отношения, связанные с использованием и охраной земель промышленности. Две отсылочные статьи 111 и 112 ЗК РК не решают поставленные перед ними задачи. А специального законодательства, к которому отсылают эти статьи практически нет.

Например, в Законе РК «О государственном предприятии» от 19 июня 1995 года говорится только о том, что в состав предприятия как имущественный комплекс входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, право на земельный участок (ст.12 Закона) [15]. Говоря о праве на земельный участок, закон подробно не рассматривает вопросы собственности на земельный участок, его использования и охраны.

Более подробно вопросы использования и охраны земель промышленности рассматривает горное законодательство РК.

Закон РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года предусматривает ряд норм, касающихся использования земель в горной промышленности [16].

Согласно ст.44 Закона горнодобывающие предприятия осуществляют свою деятельность на основании лицензии, в соответствии с которой будущему предприятию выдается горный отвод. При определении границ данного отвода учитываются размеры участка недр, определяющие объект пользования и зоны влияния работ, связанных с пользованием недрами. Заключение контракта является основанием для незамедлительного оформления земельного участка местными исполнительными органами в течение тридцати дней со дня подачи заявления недропользователем. При этом пространственные границы оформляемого земельного участка ограничиваются территорией, фактически используемой недропользователем с нарушением земной поверхности в пределах сроков фактического использования земельного участка.

В Главе 6 Закона «Охрана недр и окружающей среды, изучение и использование недр» содержатся нормы об охране земельных ресурсов. Так, в ст.47 Закона среди задач  охраны недр и окружающей среды, изучения и использования недр указаны сохранение естественных ландшафтов и рекультивация нарушенных земель, иных геоморфологических структур.

А согласно ст.48 «Общие экологические требования» Закона на всех стадиях недропользования, включая прогнозирование, планирование, проектирование, в приоритетном порядке должны соблюдаться экологические требования, предусмотренные экологическим законодательством Республики Казахстан.

Основными требованиями по охране недр и окружающей среды при проведении операций по недропользованию являются: 1) сохранение земной поверхности за счет применения специальных методов разработки месторождений; 2) предотвращение техногенного опустынивания земель; 3) сокращение территорий нарушаемых и отчуждаемых земель путем опережающего до начала операций по недропользованию строительства автомобильных дорог по рациональной схеме, согласованной с органами охраны природы, а также внедрения кустового способа строительства скважин, применения технологий с внутренним отвалообразованием, использования отходов добычи и переработки минерального сырья; 4) предотвращение ветровой эрозии почвы, отвалов вскрышных пород и отходов производства, их окисления и самовозгорания и т.д.

Также в соответствии со ст.53 «Условия застройки площадей залегания полезных ископаемых» проектирование и строительство промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешается только после получения заключения уполномоченного органа по изучению и использованию недр об отсутствии или малозначительности полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.

Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускаются с разрешения уполномоченных органов по изучению и использованию недр, по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки.

Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведенных затрат и затрат по рекультивации земель контрактной территории и демонтажу возведенных объектов.

Вопросы предоставления земель промышленности в пользование частично регулируются Постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 января 1997 года № 109 «Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешения на застройку площадей залегания Полезных ископаемых» [17]. Здесь определяется порядок предоставления земель, под которыми залегают полезные ископаемые. Только с  разрешения Уполномоченного органа по использованию и охране недр Республики Казахстан допускается застройка площадей залегания полезных ископаемых и размещение подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Такие площади вполне могут быть использованы под строительство объектов промышленности.

В отличие от правового обеспечения использования земель  промышленности охране этих земель в отечественном законодательстве уделяется больше внимания.

В новом Экологическом кодексе РК от 9 января 2007 года предусмотрены общие экологические требования и ответственность природопользователей при вводе в эксплуатацию и эксплуатации хозяйственных и иных объектов.

Ввод в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов производится при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных проектом, по акту приемочной комиссии, создаваемой с участием уполномоченного органа в области охраны окружающей среды.

Запрещается ввод в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов без установок и оборудования по очистке, обезвреживанию и утилизации опасных отходов, выбросов, сбросов, обеспечивающих соблюдение нормативов качества окружающей среды, а также без завершения работ по рекультивации земель, воспроизводству и рациональному использованию природных ресурсов, предусмотренных проектом.

Природопользователь, осуществляющий эксплуатацию хозяйственных и иных объектов, несет ответственность за: проведение работ на отведенной территории с соблюдением требований экологической безопасности; ведение установленной документации по вопросам охраны окружающей среды и представление государственным органам установленной отчетности по всей деятельности; оказание содействия в работе инспекций государственных контролирующих органов и выполнение законных предписаний в установленные сроки.

Помимо общих экологических требований все экологические требования, в том числе и имеющие отношение к охране земель промышленности, могут быть рассмотрены в двух аспектах - по видам хозяйственной и иной деятельности  (экологические требования к размещению предприятий, сооружений и иных объектов; экологические требования к строительству и реконструкции предприятий, сооружений и других объектов; экологические требования при эксплуатации объектов промышленности; экологические требования к размещению атомных, тепловых и гидроэлектростанций) и по отдельным природным объектам, в частности по охране земель.

Закон Республики Казахстан «Об использовании атомной энергии» от 14 апреля 1997 г. № 93-13 РК [18] практически не регулирует землепользование на землях промышленности, однако устанавливает некоторые экологические требования по их охране. Согласно ст.12 этого закона любая деятельность, связанная с использованием атомной энергии, осуществляется при условии обеспечения охраны здоровья населения и окружающей среды, защищенности имущества физических и юридических лиц от вредного воздействия ионизирующего излучения. Ядерная и радиационная безопасность обеспечивается эксплуатирующей организацией в соответствии с узаконенными нормами и правилами.

Подводя итоги, можно прийти к следующему выводу: и в дореволюционный период, и в современный период использование и охрана земель промышленности недостаточно урегулированы нормами права.

В настоящее время в Республике Казахстан активно развиваются нефтегазовая и химическая промышленность, металлургия, машиностроение. Однако отсутствуют сколько-нибудь значимые нормативные акты, регулирующие вопросы использования земель промышленности. Даже  Земельный кодекс РК содержит неконкретизированные две-три нормы, которых явно недостаточно для урегулирования огромного массива складывающихся отношений по поводу использования и охраны земель промышленности.

Список литературы

1. Берг-привилегия //Хрестоматия по истории России с древнейших времен до  наших дней. - М., 1999.
2. Горлова Е.В. История правового регулирования отношений по использованию земель промышленности  //Экологическое право. 2005. № 5. С.4-6.
3. Конвенция по охране промышленной собственности. Заключена в г.Париж, 20 марта 1883 г. В ред. на 14 июля 1967 г. //Закон. 1999. № 7.
4. Президиум Верховного Совета СССР. О социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию:                                                                      Положение от 12 февраля 1919 г. // СУ РСФСР -  1919. - № 4.
5. РСФСР. Земельный кодекс РСФСР, 1922 // СУ РСФСР. – 1922. - № 68.
6. Президиум Верховного Совета СССР. Об уполномоченном Революционном Военном Совете Союза ССР  при  Совете  Народных Комиссаров РСФСР:  Положение от 14 февраля 1918 г. // Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и Постановлений Правительства РСФСР 1917-1928 гг. - М., 1959. - Т.1.
7. Боголепов Н.М. Земельное право. - М., 1991.
8. Закон СССР от 13 декабря 1968 года «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Справочная система Юрист.
9. Земельный кодекс Казахской ССР от  21 июля 1971 г. // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. - 1971. - № 26.
10. Положение о социалистическом государственном производственном предприятии // Справочная система Юрист.
11. Республика Казахстан. Земельный кодекс Казахской ССР от 18 декабря  1990 г. // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. - 1990. - № 47.
12. Президент Республики Казахстан. О земле: Указ от  22 декабря 1995 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. - 2004. - № 29 - Ст. 143.
13. Республика Казахстан. Закон от 24 января 2001 г. О земле // Казахстанская правда. - 2001. - 20 июня.
14. Республика Казахстан. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года. - Алматы: Юрист, 2003.
15. Республика Казахстан. Закон от 19 июля 1995 г. О государственном предприятии // Вести Казахстана. – 1995. – 27 июня.
16. Закон РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года // Справочная система Юрист.
17. Постановление Правительства Республики Казахстан от 27 января 1997 года № 109 «Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешения на застройку площадей залегания Полезных ископаемых» // Справочная система Юрист.
18. Закон Республики Казахстан «Об использовании атомной энергии» от 14 апреля 1997 г. № 93-13 РК // Справочная система Юрист.