О некоторых аспектах правового регулирования экологических платежей в Республике Казахстан

Стержневым условием устойчивого развития общества в настоящее время является достижение необходимых темпов экономического роста с одновременным обеспечением экологической безопасности государства. В Концепции перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007-2024 годы, одобренной Указом Президента РК от 14 ноября 2006 года №216, отмечено, что для РК переход к устойчивому развитию является насущной необходимостью. Рост экономики за счет эксплуатации природных ресурсов может происходить только на определенном этапе. В современных условиях для роста и развития требуются более прогрессивные механизмы. 

Становится актуальной позиция профессора Папенова К.В. о том, что «если раньше на первый план выдвигались последствия экономического развития для окружающей среды, то сегодня речь идет и об обратной связи: состояние окружающей среды может замедлить или повернуть вспять процесс экономического роста»[1, с.4]. В этих условиях, с возрастанием взаимосвязи общественно-экономических и природных процессов, современное состояние окружающей среды становится таковым, что дальнейший рост благосостояния государства невозможен без коренных изменений в государственном подходе к решению экологических проблем.

К сожалению, сегодня «в республике сложилась неблагоприятная, а в некоторых регионах критическая экологическая обстановка. Наиболее опасные проявления экологического кризиса – региональное техногенное опустынивание, деградация почв, истощение и загрязнение водных ресурсов, загрязнение атмосферы, обезлесение, необратимое сокращение биологического разнообразия и разрушение генетического фонда природы, активизация угрожающих жизни промышленных катастроф, накопление опасных и токсичных отходов» [2, с.100].

Такая экологически неблагоприятная обстановка усугубляется нестабильностью развития экономических отношений. В этой связи становится справедливой точка зрения казахстанского ученого Омаровой Б. по поводу того, что «обострение экологической обстановки является результатом структурных деформаций национальной экономики, приведших к приоритету природоемких отраслей промышленности, ресурсоемких и энергоемких устаревших технологий, к природно-ресурсному характеру экспорта, инфляции, экономическому кризису и нестабильности экономики; препятствующих реализации долгосрочных проектов, к числу которых относится большинство экологических, а также отсутствию регулярной и целенаправленной работы по предотвращению вредного воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую природную среду» [3, с.8].

В Концепции экологической безопасности РК на 2004-2015 годы, одобренной распоряжением Президента РК от 3 декабря 2003 года №1241,   указано, что стимулирование природопользователей в проведении природоохранных мероприятий и рациональном использовании природных ресурсов должно проводиться с помощью экономического механизма природопользования, предусматривающего систему экологических платежей… Экономические инструменты должны способствовать установлению жестких норм и стандартов на деятельность хозяйствующих субъектов с целью внедрения инноваций и рационального использования природных ресурсов, развитию и внедрению более эффективных и малоотходных технологий. Заметим также, что еще Концепция экологической безопасности РК 1996 года положила в основу экологической политики принципы «загрязнитель платит», «платит пользователь природных ресурсов». 

Согласно вышеуказанным стратегическим документам для решения экологических проблем действенными мерами являются снижение количества потребляемых природных ресурсов, уменьшение образующих вредных веществ и отходов, эффективная их переработка и размещение, а также ликвидация имеющегося загрязнения окружающей природной среды.

В советский период развития отношений в сфере взаимодействия общества и природы государство пыталось решить экологические проблемы в основном с помощью административно-правовых методов на основе запретов, ограничений, мер уголовного и административного наказания.

Как известно, еще в 60-е годы прошлого века в советской юриспруденции методы управления подразделялись на административно-правовые и экономические. Суть административно-правовых методов состоит в непосредственном организующем властном воздействии на управляемые объекты, на поведение людей путем прямых обязывающих предписаний, подлежащих безусловному исполнению [4, с.17].

Систему мер особого административного эколого-правового воздействия составляют: ограничение – частичная, в установленных законом пределах (границах), деятельность протекания процессов (явлений, событий) в неполном объеме в сфере охраны (защиты) окружающей среды; приостановление – временное прекращение антропогенной деятельности (процессов, событий) не запрещенной, но уже осуществляемой в силу потенциальной либо реальной опасности для окружающей среды, жизни и здоровья людей; прекращение – это закрепленное в полном объеме и с конкретного момента окончание антропогенной и иной вредной (опасной) деятельности любого хозяйствующего субъекта в любой сфере хозяйствования.     

Мукашева А.А. выделяет следующие административные методы в области охраны окружающей среды и природопользования: государственное планирование мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, разработка и утверждение территориальных комплексных схем охраны природы и других предплановых документов, балансов природных ресурсов, проведение в жизнь определенных классификаций ресурсов, с которыми связаны многочисленные особенности режимов природопользования, установление нормативов природопользования и антропогенных воздействий на природную среду, выдача разрешений, лицензий, сертификатов, проверка соблюдения природопользователями требований экологического законодательства и подзаконных нормативных актов, а также действия компетентных органов и должностных лиц по привлечению нарушителей к ответственности [5, с.114]. 

Однако результатом господства административно-командного хозяйствования в нашей стране явилась беспрецедентная напряженность экологической обстановки. Заняв ведущее место в мире по масштабам эксплуатации природных ресурсов и нарушению среды обитания (интенсивные добыча полезных ископаемых, вырубка лесов, водопотребление, выбросы вредных веществ в окружающую среду и т.д.), по величине душевого дохода наша страна оказалась далеко позади всех стран с развитой рыночной экономикой [6, с.3].

Обобщенная оценка состояния окружающей природной среды в Казахстане, сложившаяся в результате хозяйственной деятельности, позволяет выделить регионы, находящиеся в критической экологической обстановке: Приаралье, бассейн озера Балхаш, Прикаспийский регион, Восточный Казахстан и др. В современных экономических и экологических условиях необходима серьезная корректировка курса экономического развития с учетом интересов экологии, т.е. экологизация экономики. Путем создания новой системы экономического управления природопользованием, обеспечивающей безущербный характер использования природных ресурсов, основанной на экологических ограничениях природопользования, создающей условия для поэтапного перехода от современного, дестабилизированного положения к нормативному состоянию окружающей среды. В новых хозяйственных условиях совершенно особую роль стали играть системы экономических методов воздействия на потребителей – экономические механизмы, в рамках которых реализуется основной принцип рационального природопользования – загрязнитель и пользователь природных ресурсов платят [7, с. 34].

Профессор Уваров В.Н. констатирует, что применение экономических методов предполагает предоставление управляемым объектам независимо от их вида собственности и организационно-правовой формы хозяйствования возможности самостоятельно выбирать пути повышения эффективности своей работы, рационально использовать ресурсы, осваивать новые технологии, формы обслуживания… В условиях рыночных отношений коренным образом изменяется соотношение административно-правовых и экономических методов в пользу последних [8, с. 153].  

Рыночные методы управления, по мнению казахстанских ученых-юристов Дусипова Е. Ш., Тлебаевой Г.М., основаны на законах спроса и предложения техники и технологий охраны природной среды и соответствующего ценообразования за правом пользования потенциалом природных ресурсов… В настоящее время принято выделять следующие экономические стимулы в управлении природоохранной деятельностью: плата за загрязнение окружающей среды, налоги за загрязнение окружающей среды, плата за продукцию, экологическое страхование, субсидии, система залогов [9, с. 62].     

Более того, мировой опыт показывает, что в настоящее время действие экономического «инструмента должно заключаться в том, чтобы выгодными становились такие производства и виды деятельности, в которых на единицу производимой продукции (результатов деятельности) потреблялось меньше природных ресурсов и образовывалось меньшее количество различного вида отходов, выбросов и сбросов. Вторым направлением действия этого инструмента должно быть стимулирование мероприятий по очистке окружающей природной среды, созданию и совершенствованию способов по переработке и вторичному использованию отходов»[10, с. 30].

Представляется совершенно обоснованной и точка зрения профессора Петрова В.В., утверждающего, что «установление платности пользования природными ресурсами преследует три задачи: во-первых, повышается заинтересованность производителя в эффективном использовании земель и других природных ресурсов; во-вторых, появляется материальная заинтересованность в сохранении и воспроизводстве природного ресурса; в-третьих, получаются дополнительные средства на восстановление и воспроизводство природных ресурсов»[11, с. 222].

Заметим, что с обострением экологических проблем еще 60-70-е годы XX века на внутринациональном уровне установление экологических платежей осуществлялось в форме штрафов за возмещение ущерба, причиняемого в результате вредного воздействия на состояние природных ресурсов. Так, в Польше в соответствии с постановлением №18 Совета Министров ПНР об охране лесов от отрицательных влияний вредной пыли и газов, выделяемых промышленными предприятиями от 30 мая 1970 года, на промышленные предприятия возложена обязанность возмещать государственным органам управления лесами ущерб, наносимый лесам загрязнением воздуха.

В целях ограничения площадей сельскохозяйственных земель, предназначаемых для нужд строительства, Законом об охране сельскохозяйственных и лесных земель, а также о рекультивации земель от 26 октября 1971 г. установлена обязанность приобретателя государственных сельскохозяйственных и лесных земель с изменением их целевого назначения внести определенную плату, а затем постоянно вносить ежегодные платежи за пользование ими. Плата за земельные участки составляет один из элементов издержек производства. Одновременно этим законом возложена обязанность производить рекультивацию участков на те хозяйственные организации, вследствие деятельности которых они утратили свой сельскохозяйственный или лесной характер.

Правовым средством экономического стимулирования являются административные штрафы, которые независимо от наказаний, налагаемых на лиц, виновных в совершении преступлений или нарушений, предусмотренных правовыми нормами об охране среды, налагаются на предприятия в случаях, предусмотренных нормами об охране вод, атмосферного воздуха. Эти штрафы налагаются органами, осуществля-ющими управление охраной вод и атмосферного воздуха. Штраф включает элементы репрессии, но содержит также элементы административного принуждения (например, штраф, применяемый на основании Закона об охране атмосферного воздуха, может повторяться каждые полгода до прекращения промышленным предприятием превышения предельных норм допустимого загрязнения). В намерения законодателя, несомненно, входило также, чтобы этот штраф был фактором экономического стимулирования. Штраф обременяет хозяйственные результаты деятельности предприятия, поэтому весь коллектив предприятия заинтересован в соблюдении законодательства, регулирующего охрану среды.

Однако опыт  применения штрафов свидетельствует о том, что по сравнению со стимулами, поощряющими реализацию плановых заданий, мотивационное воздействие этих денежных штрафов оказывается настолько слабым, что предприятия платят их (нередко довольно высокие) и продолжают нарушать предписания, соблюдение которых должна обеспечивать угроза такого штрафа.

Поэтому при обсуждении в ПНР проблем охраны среды человека высказывается мнение о замене этих штрафов постоянным платежом за право спуска сточных вод в водоемы или выпуска пыли и газов в атмосферный воздух. Размеры таких платежей предлагается поставить в зависимость от количества и качества выпускаемых загрязнений в воду и воздух. Эти бы платежи имели бы характер гражданско-правовых обязательств и прогрессивно возрастали бы до того момента, когда их выпуск будет снижен до определенного уровня. Выдвигается также требование, чтобы платежи поступали не в доход бюджета воеводства, как это происходит со штрафами, а на специальный счет предприятия, вносящего платежи, с единственным назначением – на строительство и эксплуатацию сооружений, предотвращающих загрязнение вод и воздуха. Таким образом, было бы создано правильное основание для хозяйственного расчета, а вместе с тем, и средство экономического стимулирования к соблюдению правовых предписаний об охране вод и воздуха. [12, с. 93-94].

В Югославии  в 60-х годы прошлого века «в целях обеспечения единого режима вод республики образуются водные области. Водная область охватывает один речной бассейн или несколько речных бассейнов, которые составляют одно естественное гидрогеографическое и экономическое целое… Разрешение на сооружение объектов и построек, спускающих загрязненные сточные воды, не может быть выдано, если программой капитального строительства не предусмотрена постройка водоочистных сооружений. Трудовые коллективы, юридические лица и граждане платят водный взнос за использование вод для определенных хозяйственных и коммунальных целей или же за спуск загрязненных сточных вод, а нарушение норм об охране воздуха предусмотрены наказания как за хозяйственные правонарушения. Так, организация или другое юридическое лицо может быть наказано штрафом в размере до 5 млн. старых динаров, если соорудит или пустит в эксплуатацию объект, который загрязняет воздух сверх допустимых пределов; ответственное же лицо этой организации наказывается штрафом до 200 тыс. старых динаров. Штрафом до 1 млн. старых динаров наказывается организация или другое юридическое лицо, если пустит в эксплуатацию сооружение для очистки газов или других вредных веществ, не получив от надлежащего учреждения подтверждения эффективности этого сооружения, если не обеспечит контроль за выпуском в воздух вредных веществ, образуемых в процессе функционирования своих объектов, построек и сооружений; если не приступит в определенный срок к исполнению решения, вынесенного компетентным в области санитарной инспекции органом и преписывающего те или иные меры охраны воздуха от загрязнения [13, с. 81].

Обратим внимание на то, что принцип платности применительно к праву специального природопользования нашел закрепление и в Законе Казахской Советской Социалистической Республики от 18 июня 1991 года  «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР». Согласно статье 18 Закона КазССР установление платы за пользование природными ресурсами, установление платежей за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов производства и потребления с предприятий, учреждений, организаций и граждан, иностранных юридических лиц и граждан, использующих природные ресурсы или оказывающих воздействие на окружающую природную среду, независимо от форм их собственности являлись основными условиями специального природопользования. При этом внесение платы за специальное природопользование не освобождало природопользователя от выполнения мероприятий по охране окружающей природной среды и возмещения вреда, причиненного нарушением природоохранительного законодательства. Сами же условия предоставления природных ресурсов в специальное пользование и соблюдения экологических требований по охране окружающей природной среды определялись природоохранительным законодательством и договором о природопользовании, заключаемом между природопользователем и местными Советами народных депутатов или Кабинетом Министров Казахской ССР при использовании природных ресурсов республиканского значения.

Законом «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» 1991 года система платежей за специальное природопользование включала в себя: плату за пользование природными ресурсами в пределах установленных лимитов; плату за охрану и воспроизводство природных ресурсов; плату за загрязнение окружающей природной среды; другие виды платежей за специальное природопользование.

Плата за пользование природными ресурсами взималась в составе арендной платы или в иных формах, предусмотренных законодательством Казахской ССР. Нормативы платы за пользование природными ресурсами устанавливались Кабинетом Министров Казахской ССР и местными Советами народных депутатов на основе кадастровых оценок соответствующих природных ресурсов с учетом их распространенности, возможности воспроизводства, доступности, комплексности, продуктивности, местонахождения и других факторов. При отсутствии кадастровых оценок указанные нормативы устанавливались на договорной основе. Плата за пользование природными ресурсами включалась в себестоимость продукции (работ и услуг) предприятий-природополь-зователей, поступала в бюджеты местных Советов народных депутатов и учитывалась отдельной строкой.

Плата за охрану и воспроизводство природных ресурсов являлась компенсационной формой возмещения бюджетных ассигнований и затрат на осуществление указанной деятельности и взималась путем установления ставок и других нормативов платы.

Нормативы платы за охрану и воспроизводство природных ресурсов устанавливались Кабинетом Министров Казахской ССР и местными Советами народных депутатов, исходя из затрат на восстановление возобновляемых природных ресурсов, рекультивацию земель и проведение мероприятий по их охране, подготовку минерально-сырьевой базы (геологоразведочные работы), создание и ведение систем государственного контроля за состоянием природных ресурсов и иные мероприятия, предусмотренные местными, республиканской, союзной и международными программами охраны и воспроизводства природных ресурсов.

Платежи за охрану и воспроизводство природных ресурсов включались в себестоимость продукции (работ, услуг) предприятий-природополь-зователей и поступали в бюджеты местных Советов народных депутатов, учитывались отдельной строкой и использовались на охрану и воспроизводство окружающей природной среды.

Платежи за загрязнение окружающей природной среды включали в себя: плату за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов в пределах установленных лимитов; плату (штрафы) за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду сверх установленных лимитов.

Плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов производства и потребления рассматривалась как плата за использование природных ресурсов (естественной способности природной среды к разбавлению и нейтрализации вредных веществ) и являлась формой компенсации ущерба, наносимого загрязнением окружающей природной среды.

Установление таковых видов экологических платежей, как справедливо отмечает профессор Петров В.В., «стало возможным после отмены исключительной государственной собственности на землю и другие ресурсы природы, превращение земель и других ресурсов в объект купли-продажи и других гражданско-правовых сделок» [11, с. 222]. По убеждению казахстанских ученых-юристов Байдельдинова Д.Л. и Бекишевой С.Д. именно в период перехода к рыночной экономике использование рыночного механизма охраны окружающей природной среды и природопользования нужно как никогда [14, с. 142]. Но в 90-ые годы ХХ века глубокий социально-экономический кризис негативно сказался на решении экологических проблем. В этой связи профессор МГУ им. М.В. Ломоносова Бобылев С.Н. подчеркивает, что «накопленный за предыдущий период (включая советский) груз экологических проблем оказался чрезмерно велик, и, во-вторых, резко уменьшились затраты и масштабы природоохранных мероприятий, что даже в условиях сокращения негативного экологического воздействия экономики не позволило улучшить экологическую ситуацию» [15, с. 15].

Следующим нормативным правовым актом независимого Казахстана, регламентирующим вопросы экологических платежей, являлся Закон РК «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года. В отличие от предыдущего Закона КазССР платежи за пользование природными ресурсами, согласно статье 28 Закона Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» взимались с природопользователей в виде налогов, сборов и плат, установленных Налоговым кодексом Республики Казахстан. Этим же кодифицированным актом, регулирующим властные отношения по установлению, введению и порядку исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет, а также отношения между государством и налогоплательщиком, связанные с исполнением налоговых обязательств, определялся порядок исчисления и уплаты в бюджет сумм платы за загрязнение окружающей среды, а также платы за загрязнение окружающей среды сверх установленных лимитов. В порядке компенсации возмещения бюджетных затрат на осуществление охраны и воспроизводства природных ресурсов с природопользователей также взимаются платежи согласно Налоговому кодексу Республики Казахстан.

Заметим, что с принятием нового законодательного эколого-правового акта РК 1997 года, а также с развитием рыночных отношений, постепенно расширяется законодательная основа правового регулирования экологических отношений путем закрепления норм об экологических платежах в налоговом законодательстве. Этот же нормативный акт вводит новый вид платы за загрязнение окружающей среды -  размещение отходов производства и потребления сверх установленных лимитов (сверхнормативная).

В 1998 году Постановлением Правительства РК № 1213 утверждены Правила взимания платы за загрязнение окружающей среды. Правила предусматривали взимание следующих платежей: за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления в пределах установленных лимитов (нормативная плата); за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления сверх установленных лимитов (сверхнормативная); средств возмещения вреда, нанесенного окружающей среде и природным ресурсам в результате нарушения природоохранного законодательства; средств штрафов, взыскиваемых в административном порядке с должностных лиц и граждан, виновных в нарушении природоохранного законодательства.

Платежи за сверхлимитное и самовольное загрязнение окружающей среды, средства возмещения вреда, нанесенного природным ресурсам в результате нарушения природоохранного законодательства, взыскиваются из чистой прибыли предприятия-нарушителя.

Таким образом, понятие «экологические платежи» становится родовым по отношению к налогам и сборам. Худяков А.И. утверждает, что в буквальном значении термин «платеж» выражает оплату чего-либо (например, товаров, работ, или услуг, оказываемых гражданину государственным органом в виде государственного учреждения), поскольку само это слово является производным от слова «плата» [16, с.8]. В связи с таким общепризнанным пониманием становится актуальным вопрос: а за что будут платить природопользователи? Оказывается, объектами платежей будут являться объем нормативных, разрешенных, т.е. безопасных эмиссий, что никак не совпадает с содержательным аспектом дефиниции «плата». 

Заметим, что нигде в мире, кроме как в странах бывшего СССР, не берут платежи за разрешенные выбросы. Например, в Российской Федерации такие платежи предусмотрены Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 года №632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов производства, другие виды вредного воздействия», Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 года № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» и др. Иногда взимается твердая ставка за получение разрешения, которая должна покрыть административные расходы на его выдачу.

Таким образом, плата за эмиссии не помогает экологическому регулированию, а наоборот, тормозит внедрение всего нового, прогресссивного в этой сфере. Почему экологические платежи не стимулируют природопользователей к снижению выбросов? Дело в том,  что снижение эмиссий до  уровня, который "еще ниже безопасного" - это очень дорого. Всегда будет дешевле заплатить в бюджет. А если установить очень высокие ставки платы, то налогоплательщики любыми средствами будут избегать платежей – например, скрывать выбросы. Даже в странах, где лабораторная база близка к совершенству, рассчитано, что административные расходы на контроль за выбросами всегда выше, чем весь суммарный объем полученных платежей. Если, конечно, осуществлять надлежащий контроль за выбросами, а не полагаться на расчеты, которые проверить не представляется возможным. Поэтому мир все чаще использует не плату за выбросы, а экологические налоги. Экологическим налогом облагаются не эмиссии, а конечная продукция, работа, или услуги, связанные с негативным воздействием на окружающую природную среду.

Так, например, в Германии в 1999 году вступил в действие Закон о начале экологической налоговой реформы… Закон предусматривал … налог на электроэнергию в размере 2 пфеннига на кВт/час и повышение налога на минеральное топливо на 6 пфеннигов за литр, на легкие топливные масла – на 4 пфеннига за литр и на газ – 0,32 пфеннига на кВт/час (в пересчете на евро получается примерно половина от названных сумм в центах). Законом о продолжении экологической налоговой реформы, вступившим в силу с 1 января 2000 г., было предусмотрено повышение налога на электричество: ежегодно 1 января, начиная с 2000 г. по 2003 г. каждый раз на 0,25 цента на кВт/час, и кроме того, по той же системе – налогов на минеральные топливо по 3 цента за литр… С 1 января 2003 года действует дополнительное налогообложение на топливо с содержанием серы более 10 мг на кг [17, с.680-681].

В мировой практике применяются и иные виды экологических налогов, например, на выбросы углекислого газа (СО2), который относится к числу так называемых «парниковых» газов.  В США с 1990 года был введен налог на производство и использование веществ, разрушающих озоновый слой (ОРВ); он взимается с производителей и импортеров ОРВ.

Причем, экологические налоги направляются в специально созданные экологические Фонды. В этом отношении показателен опыт современной Польши, где «уже много лет экологический налог поступает в Фонд охраны окружающей среды, средства которого расходуются строго на экологические цели. В результате этого в этой стране  достигнут очевидный прогресс в оздоровлении окружающей среды» [18, с. 17].

Следует подчеркнуть, что экологические фонды являются важными механизмами финансирования природоохранных расходов и мобилизации зарубежных средств. Такие фонды возникали в странах с переходной экономикой в Центральной и Восточной Европе и СНГ с целью финансирования природоохранных проектов.

Такая же ситуация сложилась и в Российской Федерации. Крайне неблагоприятная экологическая обстановка в России в 90-ые годы прошлого века отрицательно сказалась на экологической безопасности населения и потребовало значительного увеличения затрат общества на предотвращение и ликвидацию загрязнения окружающей природной среды. Более того, в условиях постоянного дефицита федерального бюджета переход экономики страны к рыночным отношениям сопровождается резким сокращением бюджетных средств, выделяемых на охрану окружающей среды. Так, в 1994 году на обеспечение экологических задач природно-ресурсного блока было выделено всего лишь 0,6 % расходной части бюджета, в 1996 году эта доля равнялась 0,5 %, а в последующие годы – 0,4 %. Это на порядок ниже уровня должного обеспечения экологической безопасности, составной части национальной безопасности России. В США, например, этот показатель равен 5%.

В Республике Казахстан Законом «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года  одним из экономических методов охраны окружающей среды являлось создание фондов охраны окружающей среды для финансирования решения неотложных задач охраны окружающей среды, восстановления потерь в окружающей среде, компенсации причиненного вреда и других мероприятий в области охраны окружающей среды. Являясь юридическими лицами, фонды могли быть государственными и общественными. Государственные фонды, в свою очередь, могли быть республиканские и местные. Местные фонды охраны окружающей среды образовывались из средств, поступающих от природопользователей в виде платы за загрязнение окружающей среды, полученных по искам о возмещении вреда, штрафов за нарушение законодательства об охране окружающей среды, средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой продукции, а также иных поступлений, не противоречащих законодательству Республики Казахстан. Республиканский фонд охраны окружающей среды образуется за счет отчислений местных фондов.

Средства государственных фондов охраны окружающей среды должны были использоваться строго по назначению: на научно-технические исследования, содействие внедрению ресурсосберегающих и экологически чистых технологий; на участие в финансировании строительства, реконструкции природоохранных объектов, осуществляемых юридическими лицами природопользователями; на осуществление мер по воспроизводству природных ресурсов, которым нанесен ущерб в результате загрязнения окружающей среды; на выплату в компенсационном порядке компенсационных сумм гражданам, на долевое участие в разработке и реализации программ и проектов, нормативно-методических документов, направленных на улучшение качества окружающей среды; на развитие экологического воспитания и образования; создание и обустройство особо охраняемых природных территорий; укрепление материально-технической базы исполнительных органов в области охраны окружающей среды.

Отметим, что в Российской Федерации для решения неотложных природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного ущерба и других природоохранительных задач была создана единая система внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющая федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды. Средства экологических фондов зачисляются на специальные счета учреждений банков и распределяются в следующем порядке: 60% - на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения; 30% - на реализацию природоохранных мероприятий республиканского, краевого, областного значения; 10 % - на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения [19, с. 257-258].

Но практика российского государства в отношении функционирования экологических фондов в нашем государстве не прижилась (ст. 33. Фонды охраны окружающей среды, ст. 34. Использование средств государственных фондов охраны окружающей среды Закона РК Об охране окружающей среды, Законом РК от 4 июня 2001 года № 205-II исключены). По мнению Ерлана Нигматулина «средства от экологических налогов, в основном, расходуются на цели, не связанные с охраной природы» [18, с. 17]. Следует подчеркнуть, что и в России «в ходе прокурорского надзора за исполнением природоохранительного законодательства  в большинстве регионов постоянно выявляются грубые нарушения расходования средств государственных экологических фондов. Региональные и местные органы исполнительной власти, а также природоохранные органы в ряде случаев используют средства фондов на приобретение автомобилей, мебели, строительства жилья, ремонт дорог, представление предприятиям и коммерческим структурам беспроцентных займов на мероприятия, не имеющие отношения к природоохранной деятельности [20, с. 327]. 

Однако российский законодатель не только не отказался от экологических фондов, но и с каждым годом совершенствует нормативную базу экологических фондов, ставших составляющей экономического механизма охраны окружающей природной среды и важнейшим стимулом природоохранной деятельности. 

На наш взгляд, идея безвозвратного изъятия из экологического законодательства института экологических фондов является антистимулирующим средством экологических платежей в Республике Казахстан. 

Список литературы

1. Папенов К.В. Экономика и природопользование. М., 1997. - 198с. 
2. Айтбембетова А.Б. Вопросы экономико-экологической безопасности населения РК // Вестник КазНУ. Серия юридическая. – 2002. - №3(24). – С. 100-102. 
3. Омарова Б. О механизмах экологической защиты в Республике Казахстан // Саясат. – 2004. - №7. – С. 8-10.
4. Пискотин М.И. Методы организации и деятельности аппарата управления // Сов. государство и право. – 1969. - №9. – С. 17-19.
5. Мукашева А.А. Правовые проблемы планирования и финансирования охраны водных ресурсов // Вестник КазНУ. Серия юридическая. – 2007. – №2(42). С. 114-120.
6. Андарова Р.К. Экономический механизм природопользования в условиях рынка // Вестник Министерства образования и науки НАН РК. – 2001. - №1. – С. 3-11.
7. Митина Ю. Экологический аудит как инструмент управления природопользованием // Саясат-Policy. – 2004. - №7. – С. 34-35.
8. Уваров В.Н. Государственная служба и управление: Учебник. – Петропавловск, 2004. – 416 с.
9. Дусипов Е.Ш., Тлебаева Г.М. Экологическое страхование – метод управления природоохранной деятельностью // Вестник КазНУ. Серия юридическая. – 2006. – №4 (40). - С. 62-63.
10. Алексеев Б.Н., Юнак А.И. Повышение эффективности обеспечения экологической безопасности военной деятельности: проблемы совершенствования правового и экономического механизмов природопользования // Экологическое право. – 2001. - №2. – С. 30-33.
11. Петров В.В. Экологическое право России. – Учебник для вузов. – М., 1995. – 557 с.
12. Бжезинский В. Правовая охрана естественной среды в Польше// Советское государство и право. – 1973. -№11. – С. 89-95.
13. Джурович Р. Правовая охрана природы в Югославии // Советское государство и право. – 1973. - №7. – С.77-81.
14. Байдельдинов Д.Л., Бекишева С.Д. Экологическое право Республики Казахстан: Учебное пособие. – Алматы, 2004. – 312 с.
15. Бобылев С.Н. Экология и экономика: взгляд в будущее // Экологическое право. – 2001. - №2. – С. 15-21.
16. Худяков А.И. Налоговое право Республики Казахстан. – Алматы, 1998. – 308 с.
17. Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое право. Учебник / Отв. ред. О.Л. Дубовик. – М.: Изд-во Эксмо, 2005. – 768 с.
18. Нигматулин Е. Совершенствование экологического законодательства Республики Казахстан в свете требований международных норм в области охраны окружающей среды // Зангер. – 2006. - №9. – С. 15-17.
19. Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. – М.: Дело, 2001. – 768 с.
20. Экологическое право России: Учебник. / Под ред. Ермакова В.Д., Сухарева А.Я. – М.: Триада, Лтд, 1997. – 480 с.