В общем виде конституционный контроль представляет собой установленную законодательным путем процедуру по контролю за соответствием Основному Закону страны законов и иных актов, издаваемых государственными органами. Если проверка распространяется на все издаваемые акты, то складывается конституционный контроль в широком смысле. Если же контролю подвергаются только акты законодательной власти, то речь идет о контроле в узком смысле.
Институт конституционного контроля характеризуется значительным своеобразием: он всегда с толкованием Основного закона- главного источника конституционного права и законов, либо по поводу какой-то определенной ситуации.
Органы конституционного контроля в отличие от других органов государственной власти обладают специальной компетенцией, которая направлена на поддержание и обеспечение конституционной законности в государстве и в обществе, м в этом проявляется профилактическая роль института конституционного контроля. Особое значение имеет и привлечение должностных лиц, граждан, виновных в нарушении Конституции.
На современном этапе сложилась многообразие органов конституционного контроля. Обобщая их, возможно, выделить судебный контроль и внесудебный «административный» контроль. Первоначально контроль возлагается на общие суды, а затем стали создаваться специальные суды: Конституционные Суды, комитеты конституционного надзора, Конституционные Советы. Они существенно различались по полномочиям, юридической значимости принимаемых решений, субъектом возбуждения дел и др.
Наиболее эффективным оказался институт судебного контроля, в котором проявились преимущества судопроизводства как формы государственной деятельности: состязательность, публичность разбирательства, исследование доказательств, что способствовало принятию наиболее обоснованных решении.
Наряду с преимуществами, судебный конституционный контроль имел и существенные недостатки: длительность сроков прохождения дел, громоздкость процесса судопроизводства, необходимость синхронных переводов и т.д. И тем не менее судебная форма конституционного контроля получила широкое распространение в мире.
Конституционные Суды - это разновидность органов правосудия, которая существенно отличается от других органов правосудия. Но они нетождественны и органам несудебного контроля и скорее всего занимают промежуточное положение между теми и другими, тяготея больше к первым, представляет собой что выражается особенно в том, что в их компетенцию входит охрана основных прав и свобод граждан; по ряду вопросов они наделены правом непосредственно обращаться в соответствующие органы, отстаивая интересы граждан.
Разновидностью несудебных форм конституционного контроля являются комитеты конституционного надзора, заявление которых имели различную юридическую силу в зависимости от характера рассматриваемых вопросов.
Кроме указанных специальных органов, конституционный контроль осуществляют главы государств, Парламенты, Правительство и судебные органы в процессе осуществления своих полномочии.
Каждая из отмеченных форм конституционного контроля имела, о ныне функционирующие имеют неоценимое значение для государства, общество, поскольку слагаясь в институт конституционного контроля, они способствовали установлению конституционализма, укреплению законности, становлению правового государства и гражданского общества. Но особенно важное значение конституционный контроль имеет для укрепления законности, поскольку без этого невозможно становление и конституционализма, и правового государства, и гражданского общества.
Конституционная законность – это соблюдение и неукоснительное исполнение конституционных норм народом, государством, государственными органами, общественными организациями, гражданами для успешного решения задач поставленных в Конституции страны.
Следует различать законность как широкое понятие и конституционную законность как составную часть. Поскольку юридическое значение Конституции выражается в ее верховенстве, значит и Конституционная законность играет верховную роль в составе общей законности.
Конституционная законность- это не только соответствие Конституции всех нормативных актов, а ее прямое действие, высшая юридическая сила на всей территории страны. Поэтому ее нарушение влечет наиболее тяжкий последствия: подрыв конституционного строя, нарушения общественного консенсуса.
Конституционная законность выражает единые политические, государственно-юридические закономерности общества, и через нее государство создает благоприятное условия для формирования гражданского общественного согласия.
Важным средством конституционного контроля является конституционная ответственность. Она направлена на обеспечение соблюдения конституционных норм, а значит, и конституционной законности и правопорядка.
Институт конституционно-правовой ответственности в прошлом не имел должного развития и применения. В условиях становления правового государства и гражданского общества он обретает особую значимость. В Конституции Республики Казахстан 1993 года защите Конституции был посвящен раздел «Гарантии соблюдения Конституции». Но ни в этом, ни в других разделах Конституции не было норм об ответственности Президента, Верховного совета, хотя и предусматривалось отчетность Правительства переел главой государств, а по состоянию исполнения законов - и перед Верховным Советом.
Конституция 1995,- содержит материальные и процессуальные нормы об ответственности Президента, Парламента, Правительства. К основным особенностям конституционно-правовой ответственности относятся:
- круг субъектов конституционно-правовой ответственности ограничен. Президент, Парламент, Правительство, депутаты Парламента, в отдельных случаях члены Правительства могут быть субъектами только конституционно-правовой ответственности;
- ответственность по конституционному праву может наступить не в результате реализации санкции, а исходя из особенностей таких норм конституционного права, как норма-принцип, норма-права;
- конституционно-правовая ответственность не редко имеет политическое значение, если, например, речь идет о привлечении к ответственности Президента и других руководителей государства;
- конституционно-правовая ответственность может быть коллегиальной, коллективной и индивидуальной;
- конституционно-правовая ответственность имеет непосредственное влияние на процессы становления правового государства, гражданского общества, конституционализма, укрепления законности; она является составной наиболее значимой частью механизма конституционного контроля.
В результате правовой реформы в Казахстане создана правовая база регулирования всех сторон жизни общества, но далеко не лучшим образом обстоят дела с исполнением законов, особенно органами государственной власти и управления. В этой связи необходимо повысить роль конституционного контроля в сфере обеспечения исполнения законов, расширить его механизм за счет усиления парламентского контроля, законодательно закрепив в качестве одной из организационно-правовых форм функции контроля институт парламентских слушаний, обозначив порядок и пределы таких слушаний, степень обязательности и юридической силы принимаемых решений.
В Казахстане институт конституционного контроля был впервые введен Законом от 22 сентября 1989 г. о внесении изменений и дополнений в Конституцию Казахской ССР, в котором предусматривалось создание специализированного органа по защите Основного закона. Комитет должен был формироваться Верховным Советом Казахской ССР сроком на десять лет из числа специалистов в области политики и права в составе председателя, заместителя председателя и девяти членов комитета на заседаниях соответствующих постоянных комитетов и комиссий Верховного Совета.
Провозглашение специализированного органа по защите Конституции было весьма радикальным шагом для того времени. Как известно в государственно-правовой доктрине не признавалась идея правового государства и его основной принцип- разделение власти.
Создание комитета диктовалось необходимостью изъятия из законодательства неконституционных актов, что должно было способствовать его обновлению. Однако полномочия комитета в решении многих вопросов, относящихся к сфере конституционного контроля, были ограничены. Мог лишь при выявлении противоречий акта или его отдельных положений Конституции или законам Казахской ССР приостанавливать действия тех или иных актов, но не отменять их. Окончательное решение таких вопросов принадлежало Верховному Совету или Совету Министров Казахской ССР.
Дальнейшее развитие событий, слом тоталитаризма как общественно-политической системы, распад СССР привели к коренным преобразованиям в его бывших республиках, что обусловило создание особых органов конституционного контроля. Государства молодой демократии, в т.ч. и Казахстан, оказались весьма восприимчивыми к идее судебного конституционного контроля.
16 декабря 1991 г. Верховный Совет Республики Казахстан принял Конституционный закон о государственной независимости, в котором было закреплено положение о том, что высшим органом защиты Конституции является Конституционный Суд республики. Он был учрежден в 1992 г. и в том же году были приняты Законы « О Конституционном Суде Республики Казахстан» и «О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан», в которых были определены его основные полномочия, порядок образования и деятельности. В Конституции Республики Казахстан принятого 28 января 1993 г., было закреплено, что Конституционный Суд является высшим органом власти по защите Конституции.
Впервые в отечественной практике было предусмотрено создание специализированного органа конституционного контроля, организационно и функционально выделенного из представительной системы.
Для казахстанского общества это был принципиально новый орган государственной власти по защите Основного закона, призванный формировать в системе государственной власти механизм сдержек и противовесов. Появилось реальная возможность граждан и юридических лиц обжаловать в Конституционный Суд действия и решения государственных органов, общественных объединений и должностных лиц, ущемляющих права граждан. Необходимость этого высшего органа по защите Конституции диктовалась рядом объективных и субъективных факторов. Он был призван сыграть важную роль в условиях становления суверенитета, решая правовыми методами неправовые конфликты в обществе. Одной из главных функций Конституционного Суда должна была стать обеспечение ответственности людей, осуществляющие высшею государственную и политическую власть, что особенно необходимо в условиях низкого правового сознания общества. были определены его основанияоснования полномочия, хстан".
Для национальных диаспор этот институт должен был стать гарантом их конституционных прав и свобод. Общество пришло к пониманию доли государства как инструмента социального компромисса. Обеспечить такую роль между ветвями власти без органа конституционного контроля было весьма проблематично.
Конституционный Суд проявит большую самостоятельность и независимость, чем предполагалось при его создании. За период своей деятельности, которые вызвали оценку в обществе[1]. Президент Республики Казахстан, выступал на Ассамблее народов Казахстана, отметил, что «Конституционный Суд обнаружил стремление присваивать себе политические в ущерб юридическим» [2].
Следует отметить, что вопрос о политическом характере решений органов конституционного контроля представлен значительный интерес и находится в центре взимания конституционно-правовой мысли. Многие ученые, оценивая место и роль конституционно – контрольных органов в механизме правовой защиты Конституции, выделяет его арбитражную, третейскую функцию в разрешении политических конфликтов. Основным посылом при этом служит тезис о том, что в основе такого конституционно – правового спора лежит политический вопрос.
Конституционные суды при реализации своей компетенции создает право, но одновременно формируют и политику. В силу этого, деятельность этих органов носит не только правовой, но и политический характер, что обусловлено самой природой конституционных вопросов составляющих предмет этой деятельности, поскольку любой конституционно-правовой спор затрагивают проблему распределения и осуществления политической власти и в силу этого не может не быть политическим.
Но непосредственное участие в политическом процессе противоречит предназначению данного органа в механизме разделения власти и потому прямо запрещается законодательством многих стран. Суды часто не имеют возможность получить, обработать всю необходимую информацию, просчитать, предугадать все возможные варианты как юридических, так и политических последствий.
Обобщая изложенное, отметим, что институт конституционного контроля в Республике Казахстан, как и в других постсоветских государствах, возник под влиянием конституционно- правовых моделей зарубежных государств и был одним из важнейших элементов казахстанского конституционализма.
Достаточно профессиональным был и состав Суда, в которую входили известные ученые юристы республики. Однако развитие этого института в республике проходило совершенно в ином обществе, другой социокультурной среде и в условиях экономической, политической и конституционной нестабильности, столь характерной для большинства развивающихся государств.
Конституционный Суд являлся принципиально новым институтом в истории государственного строительства Республики Казахстан, который не мог опереться ни на долголетние традиции конституционно-контрольной деятельности, ни на устоявшиеся обычаи.
Поэтому отдельные недостатки в вопросах правового регулирования были неизбежны для того периода. Конкретные факты политической истории суверенного Казахстана свидетельствуют о том, насколько трудно в переходный период соблюдать Конституцию страны, равно как и все действующее законодательство. Но сама идея защиты Основного закона по средством создания и функционирования специализированного органа по защите конституции являлось важным условием и предпосылкой для построения правового и демократического государства.
С принятием Конституции 1995 года на ряду с другими изменениями в политической системе республики произошло и реформирование института Конституционного контроля. Был учрежден новый автономный орган защиты Конституции – Конституционный Совет Республики Казахстан, организованной с учетом основных параметров аналогичной французской модели.
Конституционный Совет – один из основных государственных органов республики, составная часть его механизма, в силу чего его формирование, состав и порядок функционирования приобретает особое значение. В Конституции Республики Казахстан Конституционному Совету посвящен специальный раздел, в котором закреплены его полномочия, порядок образования и деятельности.
В Республики Казахстан в формировании Конституционного Совета принимают участие Президент и председатели Палат Парламента. Конституционный Совет состоит из семи членов, полномочия которых длятся шесть лет и не подлежат возобновлению.
Право назначения председателя и двух членов Совета принадлежит главе государства, двух назначает председатель Сената Парламента и двух – председатель Мажилиса Парламента. Половина членов Совета обновляются каждые три года. В данном случае применяется принцип ротации, который позволяет избежать резких изменений в составе данного органа и обеспечивает определенную стабильность и преемственность в его работе.
Законодательство предъявляет определенные требования к кандидатам на эту должность:
- - наличие гражданства Республики Казахстан;
- - возрастной ценз (кандидат должен быть не моложе 30 лет);
- - высшее юридическое образование;
- - стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет;
- - проживание на территории Республики Казахстан.
В системе высших органов государственной власти Конституционный Совет занимает особое место (положение), поскольку он не только применяет нормы конституционного права, но и призван обеспечивать режим конституционной законности в деятельности всех ветвей государственной власти.
Специфика конституционного контроля как особой организационно-правовой формы государственной деятельности проявляется, во-первых, в суверенном, независимом характере Конституционного Совета по отношению к другим ветвям власти и, во-вторых, в содержании полномочий Конституционного Совета, осуществляющего функции обеспечения верховного толкования Конституции, контроля «За соблюдением принципа разделения власти» [3] выполнения функций баланса по отношению к каждой из ветвей государственной власти в отдельности, а также функцию защиты конституционных прав и свобод индивида. Указанные функции реализуются через блок норм, устанавливающих компетенцию Конституционного Совета.
Она по своему содержанию является закрытой и состоит из нескольких групп полномочий.
К первой группе относятся полномочия по решению спорных вопросов о правильности проведении:
- - выборов Президента Республики;
- - выборов депутатов Парламента;
- - республиканского референдума.
Ко второй группе относятся полномочия Конституционного Совета связанные с рассмотрением:
- - законов до их подписания Президентом;
- - международных договоров на их соответствии с Конституцией до ратификации Парламентом.
С обретением независимости Республики Казахстан стремится утвердиться на международной арене. В связи с этим возникла проблема соотношения между внутренним законодательством и нормами международного права.
Конституционный Совет наделен правом рассматривать до ратификации Парламентом международные договоры на соответствие их Основному закону страны, что является обязательным элементом в соблюдении конституционной законности, обеспечении верховенства Конституции. В этом случае предварительный контроль приобретает важное значение, поскольку позволяет предотвратить коллизии законодательства республики и норм международного права.
Проверка международного договора до ратификации предотвращает ситуацию, при которой этот договор, став обязательным для государства, будет иметь верховенство перед внутренним законодательством что, в свою очередь, может создать ряд проблем. Денонсация международного договора в целом либо его отдельных положений должна быть результатом действия не только внутри государственных, но и международно-правовых механизмов.
К третьей группе относятся полномочия Конституционного Совета связанные с дачей:
- - официального толкования Конституции;
- - заключения в случаях досрочного прекращения полномочия государства.
Конституционный Совет в соответствии с Конституцией дает заключение о соблюдении установленных конституционных процедур до принятия Парламентом решения о досрочном освобождении или от решении Президента республики от должности, касающихся вопроса о порядке выдвижения обвинения, постановки вопроса о недееспособности главы государства, рассмотрения вопроса о сроках, в течение которых может быть осуществлена импичмента, о порядке формирования состава комиссии при решении вопроса о состоянии здоровья президента и некоторых других вопросах исключительно процедурного характера.
Помимо рассмотренных выше функций обеспечения верховенства Конституции и ее официального толкования, контроль за соблюдением принципа разделения власти, Конституционный Совет выполняет также функцию защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные в Конституции права и свободы гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным (ст.78 Конституции).
В компетенцию Конституционного Совета не входит проверка конституционных действий государственных органов, должностных лиц и правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права граждан, хотя это традиционная функция конституционных судов. Казахстанская модель конституционного контроля имеет несколько иные задачи. Это защита конституционного строя, обеспечение верховенства Конституции и поддержания режима конституционной законности на всей территории республики. Отсутствие у Конституционного Совета полномочий по проверке конституционности действий государственных органов и правоприменительной практики не допускает ни политизацию Конституционного Совета, ни возможное провоцирование с его стороны какого либо политического кризиса в республике.
Эффективность конституционного контроля во многом зависит от качества ведения конституционного производства, который представляет собой установленные законодательством порядок рассмотрения обращений и принятия по ним решений. Оно основано на определенных принципах, которые в совокупности определяет юридическую природу, сущность и содержание данного процесса. К их числу следует отнести независимость членов Конституционного Совета, их неприкосновенность, коллегиальность, гласность, устность разбирательства, язык конституционного производства, непрерывность заседания, состязательность, равноправие сторон, полноту и всесторонность разбирательства.
Сложились определенные стадии конституционного производства, от качества проведения которых во многом зависит его эффективность. Первая стадия «Внесение обращения», вторая стадия «Принятие или отказ в принятии обращения», третья стадия «Подготовка материалов для рассмотрения обращения», четвертая стадия «Проведение заседания по рассмотрению обращения», пятая стадия «Принятие итогового решения».
Решения Конституционного Совета принимаются в форме постановления, заключений, посланий, на которые могут быть внесены возражения Президента республики. Вносится не позднее, чем в десятидневный срок со дня получения Президентом текста решения, преодолеваются двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Совета.
Таковы основные параметры организации и проведения конституционного контроля в Республике Казахстан, эффективность которого во многом будет зависеть от согласованности всех ветвей государственной власти, профессионализма и компетентности состава Конституционного Совета. Практика показывает, что становление конституционализма в республике происходит весьма противоречиво с большой степенью непредсказуемости. Серьезно нарушен баланс полномочий в направлении усиления президентской и исполнительной ветвей власти за счет представительной. Повсеместно нарушаются конституционные права и свободы граждан. В этой связи возрастает роль Конституционного Совета как одного из важнейших гарантов обеспечения стабильности и реального действия Конституции на всей территории Республики.
Список литературы:
- См. Баишев Ж.Н., Судебная защита конституции. –Алматы, 1994 г., стр. 30-31; Зиманов С.З., Нужен ли такой Конституционный Суд?, Юридическая газета, 14 июля 1995 г.
- Вести Казахстана, 25 июля 1995 г.
- Караев А.А., Конституционный Совет в системе разделения властей, Фемида. – 1999.- №7.