Задачами нашего доклада являются освещение кратких характеристик права на судебное обжалование действий государственных органов, основных признаков судопроизводства по оспариванию решений и действий должностных лиц и государственных органов. Целью доклада выступает выработка рекомендаций, возможных для внесения в действующее законодательство по вопросам гражданского процессуального права.
Современное казахстанское общество развивается в направлении осознания ценности каждой личности, признания и защиты ее достоинства, утверждения идеи неотъемлемых и неотчуждаемых прав и свобод человека. Конституция Республики содержит систему гарантий реализации этой сложной, но важной задачи.
Так, Конституция Республики Казахстан в ч. 2 ст. 13 гласит: «Каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод». Право на судебную защиту является одной из гарантии правового статуса личности и закрепляется как одно из основных прав человека и гражданина, причем защите подлежат любые права и свободы, установленные как Конституцией, отраслевыми законами, так и другими нормативными правовыми актами, поскольку именно суд способен разрешить спорные вопросы.
В этой связи, особенно важно рассмотрение спора в суде, когда в роли ответчика выступает представитель власти или государственный орган.
В п. 2.2 Концепции правовой политики Республики Казахстан
на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года, определено, что развитие системы государственного управления в Казахстане неразрывно связано с правовым обеспечением административной реформы, направленной на создание эффективного и компактного государственного аппарата. А это – уже сфера регулирования такой отрасли права, как административное, важнейшая задача которого - обеспечение эффективного функционирования государственного аппарата на всех уровнях власти.
Законность в деятельности органов власти имеет особое значение в жизни общества, так как государственное регулирование практически охватывает все сферы общественных отношений. Конституция Республики Казахстан предоставляет право гражданам выразить свое мнение о законности действий государственной власти и реализовать свои права посредством использования судебной формы защиты.
Исходя из значимости государственного управления в общественной жизни, защита прав граждан путем обжалования действий и решений государственных органов осуществляется в установленной законом процессуальной форме, и соответственно, является разновидностью судебной формы защиты.
Предмет судебной деятельности представляет собой публично-правовые отношения, которым в отличие от частноправовых отношений присущи императивный и властный характер, суд разрешает спор не о гражданском, а об административном, избирательном, налоговом либо ином праве.
Судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, именуемый в различных источниках как административная юстиция, характеризуется, в первую очередь, тем, что это решение спора между гражданином и субъектом власти о законности действий последнего.
Субъектами же правоотношений, действия и решения которых подлежат оспариванию в суде, являются: государственные органы, должностные лица и государственные служащие.
В ч. 2 ст. 2 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» под государственными органами понимаются государственные учреждения, уполномоченные Конституцией, законами, иными нормативными правовыми актами на осуществление от имени государства функций по:
1) изданию актов, определяющих общеобязательные правила поведения;
2) управлению и регулированию социально значимых общественных отношений;
3) контролю за соблюдением установленных государством общеобязательных правил поведения.
В соответствии со ст. 1 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» государственными служащими признаются граждане Республики Казахстан, занимающие в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местного бюджетов либо из средств Национального банка Республики Казахстан должность в государственном органе и осуществляющие должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства.
Должностным лицом является лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах.
Объектом при обжаловании в суд являются действия и бездействия должностного лица или государственного органа, связанные с волевым осуществлением властных полномочий, и решения, представляющие собой результаты властных правоприменительных действий, которые могут оформляться в виде специальных юридических документов либо фиксироваться иным способом [1, с.193].
Под «бездействием» следует понимать случаи, когда при конкретных обстоятельствах органы или должностные лица в силу возложенных на них законом или должностными инструкциями обязанностей должны были совершить определенные действия, но не сделали этого. В случаях, когда бездействие повлекло за собой нарушение прав и свобод граждан, оно также может быть обжаловано в судебном порядке.
Предметом непосредственного судебного исследования служат официальные документы должностных лиц и управленческих органов.
В п. 2.7 Концепции правовой политики, закреплено, что гражданско-процессуальное право призвано обеспечивать доступность правосудия, при этом, меры по совершенствованию гражданского процессуального законодательства должны быть ориентированы, прежде всего, на определение путей и способов обеспечения доступности правосудия, позволяющего гражданам более полно осуществить реализацию своего права на судебную защиту.
Таким образом, главной целью производства по обжалованию действий и решений государственных органов выступает защита и восстановление гражданских прав, которая устанавливается путем признания прав; восстановления положения, существовавшего до нарушения права; пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признания недействительным или не подлежащим применению не соответствующего законодательству акта органа государственного управления или местного представительного либо исполнительного органа [ 2, с.413].
Решением суда отменяются не соответствующие Конституции и законодательству Республики Казахстан решения и действия государственных органов, суд признает их неправомерными, и выносит решение об обязанности соответствующего государственного органа и должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина.
Основным судебным производством по обжалованию решений и действий государственных органов, вытекающих из публично-правовых отношений, является особое исковое производство, которое содержит специфические положения по рассмотрению гражданских дел, где действия и решения государственного органа подвергаются проверке судом.
Сущность данного производства по гражданским делам состоит в его самостоятельной процессуальной форме, имеющим определенные различия с исковым и особым производствами. Это разновидность гражданской процессуальной формы, обусловленная правовой природой рассматриваемых дел, представляет собой специфическую форму судебного контроля за деятельностью органов государственного управления [1, с.190].
Вместе с тем, исходя из юридической природы дел, связанных с обжалованием действий государственных органов, законодатель закрепляет некоторую общую специфику их рассмотрения и разрешения.
Среди них, как указывается в научной литературе, существенным являются следующие особенности:
1) в суд подается заявление, а не иск, т.е. закон устанавливает специфическое средство возбуждения этих дел;
2) указываются определенные сроки на подачу заявлений в суд и для рассмотрения и разрешения дела, в том числе по каждому виду особого искового производства;
3) существуют особенности родовой и территориальной подсудности;
4) предметом судебного исследования служат официальные документы и оспариваемые действия должностных лиц и управленческих органов;
5) в силу неравноправного положения объектов в административных и иных публичных правоотношениях не применимы некоторые категории искового производства, а именно: мировое соглашение, признание иска, увеличение или уменьшение исковых требований; исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречной жалобы, аналогичной встречному иску;
6) при рассмотрении и разрешении этих дел, как правило, не применяются положения о заочном производстве [3, с.256].
В теории и судебной практике возникает достаточно спорным остается вопрос относительно некоторых субъектов исследуемых правоотношений – общественных объединений, организаций, действия и решения которых обжалуются в порядке главы 27 Гражданского процессуального Кодекса Республики Казахстан.
Необходимо законодательно внести существенное различие между органами государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, государственных служащих с одной стороны и предприятиями, организациями и общественными объединениями с другой стороны.
Полагаю правильным, что гражданские дела об оспаривании решений и действий (бездействия) предприятий, организаций, общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, и не входить в группу правоотношений, которые возникают вследствие производства по делам об обжаловании решений и действий государственных органов и должностных лиц.
В соответствии с ч.1 ст. 278 ГПК РК, предварительное обращение в вышестоящие органы и организации, должностному лицу о нарушении государственным органом, закрепленным законом прав и свобод, не является обязательным условием для предъявления заявления в суд и его принятия судом к рассмотрению и разрешению по существу. Данное положение ГПК РК закрепляет приоритет судебной подведомственности перед административной формой защиты прав либо иногда данное положение называют смешанной подведомственностью.
Гражданское дело возбуждается судом на основании поданного заявления. Заявление об оспаривании действий и решений государственных органов подается в суд по правилам подсудности, установленным главой 3 ГПК РК.
Если дело подсудно районному суду, то заявление может быть подано по месту жительства гражданина либо месту нахождения государственного органа, должностного лица, государственного служащего, действия которого оспариваются. Установление данной альтернативной подсудности предоставляет право выбора суда для подачи заявления. Законодатель в п. 8 ст. 32 ГПК РК, дополнительно закрепил, что иски об оспаривании постановлений о наложении административных взысканий могут предъявляться также по месту жительства истца.
Вместе с тем, правила о договорной и исключительной подсудности, исходя из смысла ст. ст. 33, 34 ГПК РК, к делам анализируемой категорий не могут быть применимы.
Законом Республики Казахстан от 10 декабря 2009 года, в ст. 27 ГПК РК внесены изменения, согласно которым гражданские дела рассматриваются и разрешаются районными (городскими) и приравненными к ним судами, за исключением дел, предусмотренных п.8 ст. 59 и п.3 ст. 66 Конституционного закона Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан», а так же п.5 ст.13 Конституционного закона Республики Казахстан «О республиканском референдуме».
Следует отметить, что гражданские дела об оспаривании гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическими лицами решений и действий государственных органов, подсудны специализированным межрайонным экономическим судам.
С 2005 года гражданские дела по заявлениям на постановления органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, рассматривались специализированными административными судами. Однако законом Республики Казахстан от 10 декабря 2009 года, в ст. 30 ГПК РК внесены изменения, согласно которым официально закреплено, что специализированные районные и приравненные к ним административные суда рассматривают дела об оспаривании постановлений органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Вышесказанное позволяет сделать следующие выводы.
Одной из практических проблем является попытка объединить в одном законодательном акте правил административного судопроизводства как механизма административной юстиции и правил производства по делам об административных правонарушениях.
В настоящее время в Республике Казахстан уполномоченными органами разработан проект Административного процессуального Кодекса, в который вошли положения, касающиеся производства по обжалованию действий и решений государственных органов, предусмотренных главой 27 ГПК РК.
Следует приветствовать выделение из гражданского судопроизводства правил рассмотрения споров между частными лицами и публичной администрацией, а также попытку сгруппировать их в новом самостоятельном кодексе. Важно осознавать, что подготовка нового кодекса создает благоприятные условия для внедрения более эффективных механизмов защиты прав частных лиц в их отношениях с органами власти. И эти условия целесообразно использовать, гражданское судопроизводство, основанное на классической состязательности, не учитывает неравные возможности частных лиц и органов власти в публично-правовых отношениях. В таких спорах частное лицо называется заявителем, а орган власти заинтересованным лицом.
Кроме того, при внесении данного существенного нововведения были выявлены некоторые противоречия, связанные с административным судопроизводством. Проект Административного процессуального кодекса не соответствует Кодексу Республики Казахстан об административных правонарушениях, так как проект АПК получается, по сфере регулирования правоотношений, достаточно шире действующего Кодекса об административных правонарушениях. Проект предусматривает нормы, касающиеся оспаривания всех решений и действий государственных органов и должностных лиц, однако в КРКоАП закреплены в основном составы административных правонарушений, кодекс является частью административно-деликтного права. В настоящее время отсутствует комплексный нормативный правовой акт, регулирующий позитивную (например, лицензионно-разрешительную) деятельность государственных органов, являющиеся предметом административного права и предпосылкой для создания Административного процессуального Кодекса.
На основании изложенного, хотелось бы подвести итоги.
Так, необходимо законодательно внести существенное различие между органами государственной власти и их должностных лиц, государственных служащих с одной стороны и предприятиями, организациями и общественными объединениями с другой стороны, с их отделением от главы 27 ГПК РК.
Закрепить нормы об оспаривании решений и действий государственных органов, должностных лиц и государственных служащих в проекте Административного процессуального Кодекса РК, с исключением из Гражданского процессуального Кодекса РК.
Соответственно, издание в официальном порядке Административного процессуального Кодекса РК поставит в дальнейшем вопрос о подсудности дел, относящихся к административной юстиции.
Список литературы:
- Мазурин С.Ф. Гражданский процесс, особенная часть. – Санкт-Петербург, издательский дом Питер, 2005, 288 с.
- Гражданский процесс/ под редакцией М.К. Треушникова. – Москва, ООО «Городец-издат, 2003, 720 с.
- Баймолдина З.Х. Гражданское процессуальное право Республики Казахстан, Т. 2 – Алматы , КазГюа, 2001, 465 с.