Антитеррористические принципы Республики Казахстан:системный подход

В новом виде представлена система казахстанских антитеррористических принципов и дано их толкование. Предложены два новых принципа отечественной антитеррористической деятельности, требующие своего законодательного закрепления в ст.3 Закона Республики Казахстан о противодействии терроризму. Это принципы по запрету произвола и по использованию не сило­вых альтернатив в случаях захвата заложников.

Опасность международного терроризма ис­ключительна, если учесть, что наибольшую угрозу он представляет для международного правопорядка и межгосударственных отношений, международной безопасности, международных интересов государств, для жизни и здоровья на­селения всей планеты. Для Казахстана угрозы международного терроризма вполне реальны в силу влияния ряда внешних факторов, главный из которых - близость к очагам террористической и этнорелигиозной напряженности.

Сферой действия нормативного предписания, изложенного в статье 3 Закона Республики Казах­стан « О противодействии терроризму» от 13 июля 1999 года, является вся деятельность по противо­действию терроризму. Следовательно, законода­тельная интерпретация принципов противодей­ствия терроризму должна отражать современные потребности общества в этом вопросе.

Однако обращает на себя внимание, что зако­нодатель лишь частично и не в полной мере скор­ректировал свою позицию в данном вопросе.

Так, в название ст. 3 указанного выше анти­террористического закона вместо принципов борьбы с терроризмом, законодателем внесено понятие «принципы противодействия террориз­му». Это понятие указывает на то обстоятельство, что приоритетом выступает комплексный подход к антитеррористическому вопросу.

Борьба означала лишь выявление, пресече­ние, раскрытие и расследование фактов терро­ризма, что является непосредственной функцией лишь исключительно правоохранительных орга­нов (в первую очередь спецслужб), и не затраги­вала остальных субъектов государства, проти­водействующих терроризму. А противодействие включает в себя не только борьбу, но и вопросы профилактики и предупреждения терроризма. Та­ким образом, старый подход отодвигал профи­лактику как бы на второй план и лишь формально затрагивал других субъектов общегосударствен­ной системы противодействия терроризму.

К тому же сам термин «противодействие» (against - против) в международных соглаше­ниях универсального характера по отношению к преступности (например, в Конвенции ООН против транснациональной организованной пре­ступности; UN Convention Against Transnational Organized Crim 2000 г. означает: действие, пре­пятствующее другому действию (меры, со сторо­ны законодателя, правоприменительных органов, а также населения, направленные на понижение риска преступной деятельности); сопротивляться действию чего-нибудь, сохраняя устойчивое по­ложение, противопоставление [1].

Что касается термина «борьба», то в его со­держание входит: стремление уничтожить, иско­ренить что-нибудь; сражаться, стремясь победить; нападая, стараться осилить в единоборстве [2].

Таким образом, законодатель решил остано­виться на понятии «противодействие» при обо­значении основных антитеррористических прин­ципов. И это правильный подход, полностью разделяемый нами.

Приведенные выше аргументы были, по всей видимости, и положены в основу переимено­вания и самого закона. Однако следует обратить внимание на то, что хотя название закона изме­нилось, однако иерархия расположения самих основных принципов в ст.3 Закона о противо­действии терроризму осталась прежней и к тому же бессистемной. С таким подходом законода­теля, мы, разумеется, не можем согласиться. На наш взгляд, было бы целесообразно расположить основные антитеррористические принципы в за­висимости от их предметно-функциональных ос­нований. Тогда их расположение в иерархии прин­ципов будет более - менее последовательным.

Так, в первую группу основных принципов войдут те из них, которые касаются правового решения всех без исключения целей антитерро­ристической деятельности, включая вопросы профилактики и предупреждения террора. Этими принципами, по своему предметно-функциональ­ному основанию являются: соблюдение закон­ности; приоритет предупреждения терроризма; комплексное использование профилактических, политических, социально-экономических мер; приоритет защиты жизни и здоровья, прав лиц, подвергающихся опасности в результате соверше­ния террористических преступлений;

Вторую группу составят правовые принципы, относящиеся к вопросам антитеррористической борьбы исключительно правоохранительных ор­ганов (спецслужб): принцип приоритета защи­ты жизни и здоровья, прав лиц, подвергающихся опасности в результате совершения террористи­ческих преступлений; принцип единоначалия в оперативном руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении антитеррористиче­ской операции; принцип соразмерности мер про­тиводействия терроризму степени террористиче­ской опасности.

Как бы самостоятельным правовым принци­пом, не входящим в две вышеназванные группы принципов является принцип неотвратимости наказания за осуществление террористиче­ской деятельности, который замыкает предло­женную нами иерархию основных принципов.

Таким образом, система основных принципов должна выглядеть таким образом:

1. принцип соблюдения законности;
2. принцип приоритета предупреждения тер­роризма;
3. принцип комплексного использования про­филактических, политических, социально-эко­номических мер;
4. принцип приоритета защиты жизни и здо­ровья, прав лиц, подвергающихся опасности в результате совершения террористических престу­плений;
5. принцип единоначалия в оперативном руко­водстве привлекаемыми силами и средствами при проведении антитеррористической операции; 
6. принцип соразмерности мер противодей­ствия терроризму степени террористической опасности;
7. принцип неотвратимости наказания за осу­ществление террористической деятельности.

Такая иерархическая система расположения основных принципов, предложенная нами, будет оптимальной и наиболее полно отражающей су­щественные свойства отечественного антитерро­ристического законодательства.

К тому же предложенная система основных принципов позволяет четче обозначить три ос­новных направления антитеррористической де­ятельности всех без исключения государственных органов Республики Казахстан, осуществляющих противодействие международному терроризму, а именно:

• -     профилактику (предупреждение) террориз­ма;
• -     выявление, пресечение, раскрытие и рассле­дование терроризма (борьба с терроризмом);
• -     минимизацию и (или) ликвидацию послед­ствий проявлений терроризма.

Следует заметить, что принципы антитерро­ристической деятельности реальны и существуют вне зависимости от того, нашли ли они отражение в нормах отечественного законодательства или нет, хотя, конечно же, нормативное правовое закрепле­ние повышает их роль для практических целей. В связи с чем, нами предлагаются два новых прин­ципа отечественной антитеррористической де­ятельности, требующие своего законодательного закрепления в ст.3 Закона о противодействии тер­роризму. Это принципы по запрету произвола и по использованию несиловых альтернатив в случаях захвата заложников. Рассмотрим их.

Запрет произвола. Принцип закладывает ос­новы к принимаемым государством мерам борь­бы с современным международным терроризмом. Следует иметь в виду, что данный принцип ука­зан в перечне руководящих принципов в области прав человека и борьбы с терроризмом Комитета министров Совета Европы (11 июля 2002 г.). Дан­ный принцип означает, что меры, принимаемые государством в целях борьбы с терроризмом, должны осуществляться с соблюдением прав че­ловека и принципа верховенства права, исключая любой произвол, а также дискриминационное или расистское отношение, и должны подлежать соот­ветствующему контролю.

Принцип использования несиловых аль­тернатив в случаях захвата заложников. Этот принцип означает, что в ходе проведения анти­террористической операции руководитель опера­тивного штаба должен использовать несиловые альтернативы пресечения акта терроризма при захватах заложников. Организация Объединен­ных Наций предписывает представителям офи­циальных силовых структур использовать при выполнении приказа «штурма» ненасильствен­ные способы, перед тем как открывать огонь. Го­сударство обязано опробовать все имеющиеся не­насильственные альтернативы, включая мирное урегулирование, убеждение, переговоры, посред­ничество, а также технические средства, для того чтобы лимитировать применение силы. В ситуа­ции захвата заложников у властей есть обязатель­ство вести переговоры до полного исчерпания и применять другие тактические решения, для того чтобы добиться максимальной безопасности для заложников и их безопасного освобождения. Если же государству не удалось принять адекватные шаги по нахождению мирного решения, государ­ство тем самым нарушает право на жизнь.

В меморандуме Международной комиссии юристов и организации «Интерайтс», - влиятель­ных экспертных организаций, аккредитованных при ООН и Совете Европы, подробно, на приме­рах из международной практики, анализируется: когда, при каких условиях, и каким образом пра­вительство может применять силовой вариант в случаях с захватом заложников. На странице 7 меморандума написано: «Силовой метод при ос­вобождении заложников должен быть последним из всех испробованных для разрешения ситуации методов. Все возможные несиловые альтернативы должны быть использованы, и если этого сделано не было, это трактуется как нарушение права на жизнь» [3].

Сами переговоры должны вестись специально подготовленными людьми и обязательно с полно­мочиями, которыми переговорщиков наделяет власть. В примере с терактом в октябре 2002 г. на Дубровке наделенного полномочиями перего­ворщика на «Норд-Осте» не было. На контакт с террористами выходили: врач Рошаль, политики Явлинский, Хакамада, Аслаханов, певец Кобзон, журналист Анна Политковская и другие. Жало­бой жертв по «Норд-Осту» в Европейский суд явились действия российских властей по пресе­чению акта терроризма в плане реализации прин­ципа, озвученного Владимиром Путиным «мы с террористами переговоров не ведем» [4].

В этой связи, в плане совершенствования ан­титеррористического законодательства, учиты­вающего российский практический опыт, было бы целесообразно внести соответствующие до­полнения в п.2 ст.12 Закона о противодействии терроризму, где после слов «ведение перегово­ров поручается» включить дополнение из слов «специально подготовленным». А после слова «лицам» слово «специально» заменить словами «с необходимыми полномочиями от государ­ства».

Предлагаемые нами правовые принципы сле­дует рассматривать в качестве основных и под­лежащих обязательному включению во вторую группу принципов антитеррористической борь­бы отечественных правоохранительных органов (спецслужб).

Дадим толкование основным отечественным принципам противодействия международному терроризму в той системе, которая была пред­ложена нами выше.

Принцип законности. Это принцип означа­ет, что все субъекты обеспечения безопасности от террористических посягательств: Президент Рес­публики Казахстан, Правительство Республики Казахстан, государственные органы Республи­ки Казахстан, осуществляющие противодействие терроризму и их должностные лица, субъекты, привлекаемые для проведения антитеррористи­ческой операции, и др. обязаны неукоснительно соблюдать требования Конституции Республики Казахстан, исполнять предписания антитеррори­стического закона и других нормативных право­вых актов.

Обеспечение законности при противодействии терроризму предполагает соблюдение порядка осуществления антитеррористической деятельно­сти. Такой порядок включает в себя:

• - осуществление антитеррористической дея­тельности исключительно государственными ор­ганами, уполномоченными на то законом: Комите­том национальной безопасности; Министерством внутренних дел; Службой охраны Президента Республики Казахстан; Министерством обороны Республики Казахстан; уполномоченным органом по финансовому мониторингу Республики Казах­стан;
• -     соответствие практической антитеррори­стической деятельности основным принципам и правовым нормам, предусмотренным законом о противодействии терроризму;
• -    наличие установленных законом о противо­действии терроризму оснований для проведения антитеррористической операции;
• -    соблюдение предусмотренных законом о противодействии терроризму условий осущест­вления антитеррористической операции, и др.

На наш взгляд, было бы правильным изменить редакцию данного основного правового принципа и привести ее в соответствие с формулировкой, данной Комитетом министров Совета Европы 11 июля 2002 г. Тогда название принципа будет та­ким: «законность антитеррористических мер». Он означает, что любая мера, принимаемая госу­дарством в целях противодействия терроризму, должна иметь свое юридическое основание. Если же какая-либо мера ограничивает права человека, то ограничения эти должны быть максимально четко определены и быть необходимыми и про­порциональными преследуемой цели [5].

Такое название основного принципа будет в полной мере соответствовать характеру и сущно­сти именно антитеррористического отечествен­ного законодательства.

Принцип приоритета предупреждения тер­роризма. Этот принцип заключается в пресече­нии уже начатого террористом преступления и предполагает принятие мер, в том числе и сило­вых. Таким образом, решения и действия субъ­ектов обеспечения безопасности от посягательств террористов (в первую очередь спецслужб) долж­ны носить опережающий характер. Современным примером может служить деятельность служб безопасности перехвативших посылки с замаски­рованными бомбами в аэропортах эмирата Дубай и Великобритании, где их должны были вместе с другим багажом перегрузить на рейсы в США [6].

В этой связи было бы правильным переимено­вать указанный принцип, назвав его принципом упреждения террористических актов за счет правильно поставленной заблаговременной опе­ративной деятельности, распознанию их на ста­дии замысла, планирования и подготовки и срыву намеченных террористических действий.

Принцип комплексного использования про­филактических, политических, социально-экономических мер. Данный принцип проявля­ется в том, что те или иные меры противодействия терроризму должны использоваться не в отдель­ности, а во взаимосвязи друг с другом. Наряду со специальными мерами, имеющимися в арсена­ле спецслужб, в обязательном порядке должны быть в комплексе задействованы и другие госу­дарственные меры (информационные, карантин­ные и т. п.).

В литературе отмечается, что многие террори­сты действуют, исходя из политических, идеоло­гических или религиозных убеждений [7]. Поэто­му проницательная политика должна принимать во внимание все причины, по которым люди обра­щаются к террору, и, где приемлемо и возможно, адресоваться им [8].

Что касается непосредственно социально-эко­номических мер, то под ними понимаются меры, предпринимаемые государством по улучшению социальных условий жизни людей, повышению уровня их образования, культуры, стабилизации и развития экономики и т.д. Следует помнить, что некоторые лица становятся террористами из-за экономических лишений.

Принцип приоритета защиты жизни и здо­ровья, прав лиц, подвергающихся опасности в результате совершения террористических пре­ступлений, подразумевает, что среди всех субъек­тов и объектов, подлежащих защите в ходе анти­террористической деятельности, первоочередным правом на такую защиту пользуются те физиче­ские лица, которые находятся в так называемой террористической опасности. Речь идет о тех ли­цах, для которых террористическая опасность из отдаленной угрозы превратилась в наличие и ста­ла вполне реальной.

Принцип единоначалия в оперативном ру­ководстве привлекаемыми силами и средства­ми при проведении антитеррористической операции. Значение данного принципа при про­ведении антитеррористической операции чрез­вычайно велико. Ее успех во многом зависит от руководителя оперативного штаба, который само­стоятельно принимает решение (управленческое, оперативное и т. п.) по проведению операции и бе­рет на себя полную ответственность за ее исход. В этой связи в п.5 ст.13-1 Закона о противодей­ствии терроризму говорится, что в оперативное руководство антитеррористической операции не допускается неправомерное вмешательство дру­гого должностного лица, независимо от занимае­мой должности.

Единоначалие - один из основополагающих организационных принципов управления ходом антитеррористической операции, который отра­жает необходимость проявления ее руководителем единства сознательно-волевых усилий в решении стоящих перед ним сложных и ответственных за­дач по противодействию терроризму.

Принцип соразмерности мер противодей­ствия терроризму степени террористической опасности. Этот недавно включенный в казах­станский закон о противодействии терроризму в качестве основного принцип означает, что:

• противодействие терроризму - вынужденная мера государства, применяемая для защиты от терроризма исключительно согласно воле законо­дателя. Проведение антитеррористической опе­рации, принятие другой соответствующей меры целесообразно только тогда, когда иные законные меры исчерпаны или они не действенны для обе­спечения безопасности защищаемых лиц и (или) объектов;
• характер мер противодействия терроризму должен соответствовать характеру и степени об­щественной опасности деяния, по которому оно проводится (например, по ст. 233 или ст. 238 УК РК).

Принцип неотвратимости наказания за осу­ществление террористической деятельности.и

Этот принцип определяется в двух аспектах:

1) лицо, совершившее преступление террористи­ческого характера, подлежит наказанию или иным мерам воздействия, предусмотренным Уголовным кодексом Республики Казахстан;

2) освобождение от уголовной ответственности и уголовного на­казания за совершение преступления террористи­ческого характера возможно только при наличии оснований и условий, предусмотренных также Уголовным кодексом Республики Казахстан.

Необходимо отметить, что сущностному из­менению подверглись и цели противодействия международному терроризму в Республике Ка­захстан. Так, они дополнились указанием на ми­нимизацию и (или) ликвидацию последствий терроризма. Эта цель означает комплекс органи­зационно-технических мероприятий, направлен­ных на предотвращение угроз населению; ока­зание медицинской помощи пострадавшим; на социальную реабилитацию лиц, пострадавших в результате террористической акции; возмещение вреда, причиненного в результате акта терро­ризма; сохранение объектов жизнедеятельности, имущества; восстановление нормального режима работы (функционирования) всех лиц и предпри­ятий, после вынужденных временных ограниче­ний и запретов, введенных в соответствии со ста­тьей 15-1 Закона о противодействии терроризму.

Литература

1. Терроризм. Правовые аспекты противодей­ствия: нормативные и международные право­вые акты с комментариями, научные статьи / под ред. И. Л. Трунова и Ю.С. Горбунова. - Изд.2-е, перераб. и доп. - М.: Эксмо, 2007. С. 49-50.
2. Трунов И. Л. и Горбунов Ю.С. Указ. соч. С. 51.
3.  Милашина Е. «Норд-Ост» в Страсбургском суде: меморандум Москаленко // Новая газета.2010. 28.10. - 04.11.
4. Милашина Е. «Норд-Ост» в Страсбургском суде: меморандум Москаленко // Новая газета. 2010. 28.10. - 04.11.
5. Руководящие принципы в области прав чело­века и борьбы с терроризмом. Утверждены на 804-м заседании Комитета министров Совета Европы 11 июля 2002 г.
6. Newsru. com. У спецслужб Йемена снова нет подозреваемых // Экспресс-Казахстан. 2010. 2 ноября.
7. Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом: стандарты и практика. - М.: ООО Издательство «Юрлитинформ», 2002. С. 64.
8. Устинов В.В. Указ. соч. С. 64.