Децентрализация власти как фактор повышения эффективности государственного управления в Республике Казахстан

Процесс децентрализации органов власти является закономерным, это результат демократизации общества, трансформации государственной власти, разделения властей, приобретения гражданами политических прав и свобод, введения частной собственности. На современном этапе существуют определенные предпосылки в политической, экономической, социальной и культурной сферах жизни казахстанского общества, которые могут послужить основой для децентрализации органов власти. В большинстве демократических государств именно местные органы управления непосредственно решают повседневные, наиболее важные общественные вопросы. Это обусловливает сравнительно высокую управленческую заинтересованность и активное участие граждан в деятельности местных органов власти. Большую роль в децентрализации власти играет и бюджетная децентрализация, т. к. именно от самостоятельности в финансовых вопросах зависит эффективность решения проблем.

На современном этапе развития страны в целях повышения эффективности государствен­ного управления представляется необходимым дальнейшая децентрализация власти. Приори­тетными становятся вопросы более четкого раз­граничения функций между всеми уровнями власти и создания системы реального местного управления.

Для сложившейся системы государственно­го управления в Казахстане характерна относи­тельно высокая степень централизации власти, а также концентрация ответственности за пла­нирование и управление государственными ре­сурсами на высших эшелонах исполнительной власти. Это является результатом того, что Ка­захстан, как и другие постсоветские государства, получил в наследство от бывшего Советского Союза централизованную систему управления государством, экономикой и обществом.

Конечно, после обретения независимости, в определенный момент развития страны центра­лизация власти была необходима и оправдана. Однако, по мере стабилизации экономического положения страны, динамичного роста госу­дарственных расходов, необходимо повышение эффективности деятельности государственных органов, следовательно, и поэтапная децен­трализация власти. Излишняя централизация ущемляет развитие инициативы представителей системы местного управления и ведет к сдержи­ванию развития страны в целом.

Следует отметить, что децентрализация управления позволяет:

во-первых, сократить затраты на содержание многочисленного и порой замедленно реаги­рующего на изменения центрального аппарата управления, а также повысить эффективность самого управления;

во-вторых, повысить социальную активность и включение широких слоев населения в управ­ленческий процесс.

Основополагающие принципы построения системы государственного управления, заложен­ные в Конституции страны, были конкретизи­рованы принятием ряда законов, а также целого пакета нормативно-правовых актов, регулирую­щих отдельные сферы государственного управ­ления. Принятие Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Ре­спублике Казахстан», новой редакции Закона Республики Казахстан «О бюджетной системе», а также внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс Республики Казахстан по­зволило частично урегулировать вопросы рас­пределения полномочий и ответственности по осуществлению государственных функций меж­ду уровнями власти.

Закон «О местном государственном управ­лении в Республике Казахстан» выстраивает четкую схему местного государственного управ­ления и определяет полномочия местных испол­нительных органов на всех уровнях, в том числе на областном, районном (городском) и поселко­вом, аульном (сельском) уровне.

Согласно этому Закону, в Казахстане мест­ное государственное управление осуществляют местные представительные органы (маслихаты), местные исполнительные органы (акиматы), аким как глава местного исполнительного орга­на, а также исполнительные органы, финансиру­емые из местных бюджетов, т.е. государственные учреждения, уполномоченные акимом на реали­зацию отдельных функций местного управления (т.н. отраслевые департаменты, управления, от­делы).

Одним из основных направлений децентра­лизации государственных функций является бюджетная децентрализация, т.е. закрепление за каждым уровнем управления собственных источ­ников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, право на компен­сацию расходов, возникающих в результате ре­шений, принятых вышестоящими органами.

Закон «О бюджетной системе», принятый в 1991 году впервые определил бюджетное устройство суверенного Казахстана. Разграни­чение бюджетных полномочий между центром и регионами и ряд других новшеств легли в осно­ву этого Закона. Этот Закон установил основные принципы формирования бюджетов Республики Казахстан, определил взаимоотношения меж­ду республиканским бюджетом и бюджетами местных органов власти. Основным принципом этого Закона являлась самостоятельность респу­бликанского бюджета и местных бюджетов. К местным бюджетам относились областные, го­родские, районные, районные в городах, посел­ковые, сельские и аульные бюджеты.

Затем Закон «О бюджетной системе», кото­рый был принят в 1999 году. Этим Законом уста­новлены принципы единства, полноты, реально­сти, гласности и самостоятельности бюджетов, введены такие понятия, как «республиканская бюджетная программа», «местная бюджетная программа», «администратор республиканских, администратор местных бюджетных программ» и др.

Законом определены направления расходов отдельно для республиканского и местных бюд­жетов. Местным исполнительным органам дано право вводить местные бюджетные программы, не затрагивающие республиканские бюджетные программы. Не допускается содержание одного государственного учреждения из разных уров­ней бюджетов. Бюджетная система Республики Казахстан представлена на рисунке 1 [1].

Как отмечалось выше, основной целью де­централизации в Казахстане на настоящем эта­пе является создание условий для эффективного осуществления государством его функций на со­ответствующих уровнях управления при реше­нии, как текущих вопросов, так и перспектив­ных задач социально-экономического развития страны, расширение общественного самоуправ­ления.

Совершенствование налогово-бюджетной системы и развитие управленческого потенциа­ла на всех уровнях государственной власти при помощи децентрализации являются чрезвычай­но важными задачами для создания климата, благоприятного для развития рынка и достиже­ния экономического роста.

Передача больших полномочий на местные власти сама по себе не означает преобразование сектора услуг. Важно определить, чем вызвана децентрализация - политическими либо чисто фискальными целями или интересами реформы сферы обслуживания.

1) Децентрализация часто рассматривается в первую очередь как политический акт, имеющей своей целью предоставление большей самостоятельности регионам. При этом децентрализация услуг становится побочным продуктом.

2)   Децентрализация может быть обусловлена фискальными критериями - передачей от­ветственности за предоставление услуг на тот уровень власти, который наиболее способен за­ниматься управлением и привлекать необходи­мые ресурсы. Одна из опасностей такого подхо­да состоит в том, что правительство использует этот момент как предлог для освобождения себя от обязательств. В этом случае децентрализация, вызывает особое беспокойство в тех регионах, где центральная власть должна способствовать ликвидации отсталости или поддерживать соци­альные фонды для бедных.

3) Децентрализация также может быть об­условлена стремлением приблизить услуги к людям с административной точки зрения, т. е. наиболее близкими к населению органами вла­сти. Но если это просто замена функций цен­тральных органов на функции местных уровней управления и при этом качество услуг остается неизменным, то особых позитивных изменений ожидать не приходится. Можно допустить, что децентрализация укрепляет механизмы гласно­сти, направленные на улучшение обслуживания. Если местные органы власти не так зависимы от центральных органов, децентрализация вполне может позитивно изменить показатели и эффек­тивности, и справедливости. Повышение каче­ства услуг при децентрализации может ослож­ниться, если, как часто бывает, политические, финансовые и административные реформы ре­ализуются нескоординированно или непоследо­вательно.

Система местного управления в Республике Казахстан, компетенция местных представи­тельных и исполнительных органов, порядок их организации и деятельности до 2003 года опре­делялись Законом Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», который был утвержден в декабре 1993 года. Данный Закон не только не разграничивал функции и полно­мочия между областным и районным уровнями власти, но и не устанавливал четкой грани меж­ду полномочиями центра и регионов. Ко всему прочему, этот Закон практически устарел после принятия Конституции и других законодатель­ных актов. Согласно Конституции Республики Казахстан, в 1995 году, в нашей стране призна­ется местное государственное управление и са­моуправление [2].

Главными условиями для эффективной рабо­ты любого уровня власти являются:

• подотчетность и подконтрольность населе­нию;
• обладание четко определенными полномо­чиями и функциями;
• наличие собственного бюджета со стабиль­ными доходными источниками;
• владение собственностью [3].

Процесс децентрализации в Республики Ка­захстан, на наш взгляд можно поделить на четы­ре этапа:

1  этап - 1996 - 2004 гг. - данный этап по­зволяет говорить о начале процесса децентра­лизации в Казахстане. 17 декабря 1991 года был подписан первый закон «О бюджетной системе», который определил бюджетное устройство Ка­захстана. Основной его идеей явилось придание самостоятельности частям бюджетной системы: республиканского и местных бюджетов. Затем 23 января 2001 года был принят Закон «О мест­ном государственном управлении в Республике Казахстан».

2  этап - 2004 - 2006 гг. - на данном этапе происходит передача функций, выполняемых центральным аппаратом на уровень областей и районов с соответствующим пересмотром фи­нансовых условий. В 2004 году был принят За­кон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномо­чий между уровнями государственного управле­ния и бюджетных отношений».

3  этап - 2006 - 2013 гг. - этот этап предпола­гает децентрализацию на уровне областей, райо­нов и сел - создание условий для последующего развития этого уровня управления на самостоя­тельной основе. В первую очередь это предпо­лагает разработку системы формирования орга­нов управления на районном уровне. В 2006 году был принят Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграниче­ния полномочий между уровнями государствен­ного управления».

4  этап - с 2013 г. - началом его можно счи­тать поправки, внесенные в законодательство по вопросам развития местного самоуправления и по вопросам разграничения полномочий меж­ду органами государственного управления, т.е. дальнейшие меры по разграничению ответствен­ности и полномочий между центром и региона­ми, усиление местных исполнительных органов.

Правительство Республики Казахстан в апре­ле 2013 года утвердило эти законопроекты. С особой оценкой их важности и приоритетности -поскольку разработаны они во исполнение посла­ния президента «Стратегия «Казахстан-2050», где Президент поручил до конца года провести выборы сельских акимов, при этом местной вла­сти необходимо расширить полномочия, с тем, чтобы избранные акимы были не номинальными фигурами, а реально способными принимать ка­кие-либо решения [4].

Для развития местного самоуправления за­конодательно предлагается регламентировать порядок проведения сходов населения села. На сходах должны решаться наиболее важные во­просы местного значения. Сход может созывать­ся соответствующим акимом аула (села), посел­ка, города районного значения самостоятельно либо по инициативе не менее десяти процентов членов местного сообщества.

Также предлагается законодательно закре­пить обязательность обсуждения собранием или сходом вопросов финансирования мероприятий местного значения.

Местному населению планируется предо­ставить право участия в мониторинге за ис­пользованием бюджетных средств, выделенных на решение проблем местного значения. Чтобы граждане более активно участвовали в управле­нии страной. Для этого планируется наделить маслихаты городов областного значения, города республиканского значения и столицы полномо­чиями создания общественных структур для вза­имодействия акима города с населением.

Роль маслихатов предполагается повысить через выборы акимов - введя в законодательство норму о выборности акимов городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульного (сель­ского) округа депутатами маслихатов. Выдвигать кандидатов на посты выбираемых акимов будут акимы районов - на альтернативной основе (не менее двух кандидатов на должность акима) по­сле консультаций с местным сообществом.

Для расширения финансовой и экономиче­ской самостоятельности акимов нижнего уровня управления в решении вопросов местного зна­чения будут внесены поправки, предоставляю­щие акимам право формирования собственных доходных источников, включающих: доходы от аренды имущества, находящегося в ведении аки­мов; благотворительные и спонсорские взносы; отдельные виды штрафов; плату за размещение наружной рекламы.

Что же касается полномочий, то поправками в законодательство по вопросам разграничения полномочий между органами государственного управления предлагается целый комплекс нов­шеств среди которых:

1)       предполагается передать от Министер­ства транспорта и коммуникаций в Министер­ство внутренних дел отдельные функции на линиях (при проверках на дорогах), и от Мини­стерства индустрии и новых технологий в Ми­нистерство здравоохранения функции в области безопасности игрушек;

2)       на областной уровень планируется пере­дать функции территориальных подразделений Агентства по делам религий; функции по лицен­зированию медицинской и фармацевтической деятельности от Комитета контроля медицин­ской и фармацевтической деятельности мини­стерства здравоохранения;

3)       на городской уровень из областей пере­йдут функции по координации деятельности спортивных организаций на территории соответ­ствующей административно - территориальной единицы, а также по утверждению государствен­ного образовательного заказа на дошкольное воспитание и обучение;

4)       из района в село планируется передать функции по организации молодежной практики; организации помощи инвалидам; организации совместно с уполномоченным органом в области физической культуры и спорта и общественны­ми объединениями инвалидов проведение оздо­ровительных и спортивных мероприятий среди инвалидов и др. [5].

Децентрализацию как конкретный процесс, на наш взгляд, следует рассматривать с трех то­чек зрения:

• во-первых, децентрализация управления как передача больших полномочий и ответствен­ности органам власти естественных муници­пальных образований (города, поселки, аулы, деревни и пр.);
• во-вторых, децентрализация управления как предоставление большей самостоятельности региональным органам власти и управления (об­ластной уровень в Казахстане);
• в-третьих, совокупность мер по реструкту­ризации системы государственного управления в республике для передачи части функций от центральных органов управления нижестоящим уровням.

Децентрализация на уровне естественных муниципальных образований может происхо­дить по различным направлениям.

Первое направление - развитие бизнеса в сфере муниципальных услуг. Как правило, это делается на конкурсной основе с заключением договоров на определенный срок. У нас оно мо­жет получить широкое распространение в транс­портном обслуживании населения. Бизнес также может появиться и в сфере жилищно-комму­нального хозяйства, в медицине и образовании.

Второе направление - развитие сектора орга­низаций некоммерческой направленности с пе­редачей им отдельных муниципальных функций. Это относится, прежде всего, к сфере оказания социальных услуг (помощь старикам, инвали­дам, организация детского досуга и оздорови­тельных мероприятий и т. д.).

Третье направление - развитие обществен­ного самоуправления. Оно заключается в фор­мировании в микрорайонах и отдельных поселе­ниях органов территориального общественного самоуправления и передачи им функций по экс­плуатации жилищного фонда, благоустройству территории и т.д. Аналогичное самоуправление населения широко распространено, например, в деятельности существующих повсеместно КСК, МЖК и кондоминиумов, гаражных и дачных об­ществ и т.п. [6].

С проблемой децентрализации управления на местах тесно связана проблема организации самого муниципального управления. В насто­ящее время оно построено по территориально-отраслевому принципу. Однако, если проанали­зировать управленческую структуру городских районов, то видно, что она практически анало­гична городской. Хотя у территориальных ор­ганов муниципального управления сейчас чет­ко просматривается лишь несколько основных функций: охрана правопорядка, медицинское обслуживание, общее среднее образование, со­циальная помощь, коммунальные услуги и бла­гоустройство территории.

При этом в процессе децентрализации две последние функции могут фактически пере­йти в сферу территориального общественного самоуправления. Что касается первых трех, то невысокая эффективность их реализации в на­стоящее время во многом определяется нераци­ональностью внутригородского районирования, т. к. границы между районами носят явно искус­ственный характер, т. к. не обусловлены объек­тивными причинами. Часто получается так, что жителям одного района удобнее получить услугу в другом. Вероятно, мало что можно улучшить простым пересмотром границ между районами. Некоторые услуги должны носить общегород­ской характер, а структуру управления в районах необходимо упростить.

Используемые в практике территориаль­ного управления модели различаются по тому признаку, насколько территориальный уровень управления свободен от центральной власти в принятии политических решений и обладает для этого необходимыми ресурсами.

Идеальной моделью местного самоуправле­ния является система с горизонтальным управ­лением, при которой каждый территориальный уровень власти обладает собственной, исключи­тельной компетенцией, не пересекающейся по кругу полномочий и обязанностей с вышестоя­щими уровнями управления.

При такой системе управления контроль над деятельностью местной власти осуществляют не верхние уровни управления, а население - либо непосредственно путем референдумов, выборов и других форм прямой демократии, либо через избираемые прямым голосованием представи­тельные органы и должностных лиц. В этом слу­чае центральные органы исполнительной власти

• -    министерства, административные ведомства
• -   в основном выполняют функции методическо­го, прогнозного и аналитического свойства, а их решения носят для нижестоящих структур реко­мендательный характер [7].

В то же время нигде в мире не существует полностью горизонтального управления. И даже в максимально приближенных к такой схеме тер­риториального устройства США имеется неко­торое государственное регулирование деятель­ности органов власти штатов, графств и городов со стороны министерств и ведомств, которое осуществляется косвенным образом: путем фи­нансирования или со-финансирования различ­ных национальных программ.

Примером вертикального управления явля­ется так называемая интегрированная советская система местного самоуправления, при которой важнейшие политические решения принимались на верхнем уровне власти, а затем передавались по «одноканальной» схеме по всей вертикали территориального управления.

Матричная схема управления предполагает взаимодействие властей как по вертикали, так и по горизонтали, давая звеньям управления воз­можность «многоканального» взаимодействия. При этом большое значение приобретает гори­зонтальное взаимодействие: между подразде­лениями внутри одной структуры управления, между различными автономными уровнями управления (межмуниципальная кооперация).

В силу этого выделяют четыре системы мест­ного управления:

• -  англосаксонская модель;
• -  французская или наполеоновская модель;
• -  германская или смешанная модель;
• -  советская интегрированная модель [8].

В Казахстане сформирована система госу­дарственного управления, адаптированная к требованиям современной рыночной экономи­ки, при этом сохранившая централизованные ос­новы. Частично осуществлен процесс передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. В целях обеспечения более эффективной реализации государственных функций были распределены полномочия между центральным и областным уровнями власти, но, к сожалению, как показал опыт, недостаточно четко.

Основными на сегодняшний день являются следующие проблемы:

В целом в сфере государственного управ­ления не завершены систематизация и опти­мизация государственных функций. Система распределения государственных функций и компетенция каждого уровня государственного управления исчерпывающим образом не закре­плены в соответствующих законодательных ак­тах. В результате происходит неконтролируемое расширение функций государственных органов.

1. Четко не разграничены функции и полно­мочия между центральным и местными уровня­ми государственного управления, сохраняется дублирование функций. В отдельных секторах государственного управления отмечается «ие­рархическая пирамида компетенции» - совпа­дение предметов ведения и ответственности. Совпадение предметов ведения, пересечение функций в целом приводят к размытости и не­упорядоченности в вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осу­ществляемых государством функций и предо­ставляемых им услуг.
2. Действующая система межбюджетных от­ношений отличается отсутствием стабильности в среднесрочном периоде, четких и понятных принципов распределения доходов, расходов и межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетов. Неравномерность распределения до­ходной базы между регионами вследствие силь­ной дифференциации экономического разви­тия территорий предопределяет необходимость проведения активной политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов для до­стижения равной доступности населению услуг государственного сектора.

Таким образом, исходя из обозначенных выше проблем в предстоящем среднесрочном периоде меры по дальнейшему совершенство­ванию системы государственного управления в стране должны быть направлены на оптими­зацию государственных функций и их эффек­тивное распределение между всеми уровнями государственного управления. Суть децентра­лизации должна быть не в наличие формальных юридических признаках, а в практической ее ре­ализации и воплощении в жизни.

Литература

1     Эльгер П. Этапы формирования межбюджетных отношений в РК // elger.ru/archives/517.

2     Нурмагамбетов А. А., Ахметов С.К. Развитие местного государственного управления и самоу­правления в процессе обеспечения конкурентоспособности современного Казахстана // Государствен­ная политика в сфере обеспечения конкурентоспособности Республики Казахстан: пути достижения и перспективы: материалы международной научно-практической конференции, в рамках седьмых Муста-финских политологических чтений. - Алматы: КазНУ им. аль-Фараби, 2006. - С.15.

3     Реформа разграничения полномочий между уровнями государственного управления //minplan.kz/economyabout/324/1168/?phrase_id=43697.

4     Послание Президента Республики Казахстан - Лидера нации Нурсултана Назарбаева народу Ка­захстана «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» // http:// www.akorda.kz.

5     Пашкова С. В Казахстане грядет очередная волна децентрализации власти // Власть. - 2013, 27 марта / vlast.kz/?art=1472.

6     Кубаев К.Е. Местное самоуправление. - Алматы: Казак Университеті, 2003. - С.67.

7     Местное самоуправление в зарубежных странах: информационный обзор. - М.: Наука, 1994. -С.7.

8     Таужанов С. Децентрализация - ответственный выбор пути // iimp.kz/bullets/bullet3/005. htm.