К вопросу о понятии муниципального нормотворчества

В статье дана характеристика муниципальному нормотворчеству. Рассмотрены проблемы в сфере организации и регламентации местного самоуправления в Российской Федерации. Акцентировано внимание на существовании индивидуальных особенностей вопросов местного значения отдельно взятого муниципального образования.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, форму осу­ществления народовластия. Однако реализация любой формы власти возможна только через приня­тие компетентными органами и исполнение всем обществом в целом нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения.

Муниципальное нормотворчество — одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению мест­ным сообществом. В результате правотворчества создаются общеобязательные правила поведения — нормы, воплощаемые в принимаемых местным самоуправлением актах, которые в силу этого приоб­ретают нормативно-правовой характер [1].

Нормотворческая деятельность проявляется на первой стадии правового регулирования. Она является одной из важнейших составляющих механизма правового регулирования в различных его трактовках [2].

Для того чтобы разобраться в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления и дать определение понятию муниципального нормотворчества, необходимо понять суть создания и реализации местного самоуправления в Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компе­тенции и не отнесен к компетенции другого органа власти [3].

Положения Европейской хартии отражены и дополнены в Конституции РФ. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоя­тельное решение населением вопросов местного значения, а также согласно ч. 2 ст. 132 Конституции органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полно­мочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Однако несмотря на то, что органы местного самоуправления свободны в решении вопросов ме­стного значения, будучи исключенными из системы государственных органов, муниципальные орга­ны не могут сами присваивать себе функцию нормотворчества, так как это важнейшая государствен­ная функция. Государство или отдельные его органы могут санкционировать создание органами ме­стного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности. При этом возможны три способа санкционирования нормотворческой деятельности:

а) органы самоуправления по своей инициативе разрабатывают нормы, которые приобретают
юридический характер по предварительной санкции государства;

б) органы государства утверждают разработанные органами самоуправления нормативные акты;

в)  государство создает общие (типовые) нормы (в форме рекомендаций); органы самоуправления
их детализируют применительно к конкретным условиям и представляют на утверждение (или реги-
страцию) соответствующему государственному органу [4].

В каждом из этих случаев государство определяет круг вопросов, решения по которым становят­ся нормативно-правовыми, а также возможный характер таких юридических решений [5].

В соответствии с Конституцией РФ и законами Российской Федерации органы местного само­управления получили право создавать юридические нормы по вопросам местного значения. Необхо­димо уяснить, что относится к вопросам местного значения и что представляют собой вопросы мест­ного значения.

Согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения — вопросы не­посредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществ­ляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Определение вопросов местного значения, закрепленное на законодательном уровне, необходи­мо, на наш взгляд, дополнить, посредством чего население и органы местного самоуправления орга­низуют свою власть на местах — посредством издания юридических норм, общеобязательных на всей территории муниципального образования.

Перечень вопросов местного значения закреплен в ст. 14 ФЗ № 131 [6], однако он не является исчерпывающим, так как в каждом отдельном муниципальном образовании существуют индивиду­альные особенности. Поэтому законодатель определил, что субъекты Российской Федерации в пре­делах своей компетенции могут дополнить этот перечень в соответствии с конкретными условиями жизнедеятельности региона [7].

Нормотворчество по этим вопросам носит характер предварительно санкционированного. Госу­дарство может передавать в ведение муниципальных образований и иные государственные полномо­чия. В этих случаях санкционирование нормотворчества должно осуществляться, как правило, в форме последующего утверждения или регистрации принятых органами местного самоуправления актов. В то же время возможны и иные формы государственного контроля за муниципальным нормо­творчеством по дополнительно переданным вопросам [8].

Таким образом, развитое местное самоуправление освобождает государственную власть от по­вседневной текучки, позволяя сконцентрироваться на решении проблем, которые иначе как на на­циональном или, соответственно, региональном уровне решены быть не могут, способствует оптими­зации государственного управления.

Осуществление органами местного самоуправления нормотворческой деятельности и участие в этой деятельности населения, проживающего на территории муниципального образования, является важнейшим условием проявления демократизации государства и его децентрализации, в положи­тельном смысле этого слова [9]. Закрепленное в ст. 3 Конституции РФ положение о том, что много­национальный народ России является единственным источником власти, наиболее характерно выра­жено именно на местном уровне.

На муниципальном уровне в известной степени проявляется сочетание публичных и частных на­чал, так как самоуправленческие отношения представляют собой своего рода интегральное поле, обеспечивающее это единство. Ведь для реального осуществления самоуправления населения важное значение имеет и реализация публичных интересов муниципальной власти, как власти местного со­общества, и защита каждой конкретной личности, обеспечение ее автономии и неприкосновенности, чести и достоинства и т.д., как члена местного сообщества, ассоциированного участника местной власти.

Частные начала роднят в этом плане муниципальное право с гражданским. Ведь гражданское право, как отмечал в свое время М.М. Агарков, ссылаясь на авторитетное мнение профессора И.А. Покровского и других известных российских и зарубежных теоретиков права, «испокон и по самой своей структуре было правом отдельной человеческой личности, сферой ее свободы и само­определения» [10]. Муниципальное нормотворчество становится в условиях развития местного само­управления важным фактором юридической децентрализации в механизмах обеспечения прав и свобод граждан.

Рассматривая муниципальное регулирование как особый режим регламентации общественных отношений, который позволяет соединить путем юридической децентрализации власть и свободу на местном уровне, следует критически отнестись, таким образом, к высказываниям, что, якобы, лишь гражданское право как право частное способно гарантировать экономическую свободу лично­сти [11].

В нынешних условиях, как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, «предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению государственных интере­сов. Это — общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений (политических, про­фессиональных и др.), это — объективированные условия нормального существования и деятельно­сти людей, их организаций, предприятий, общества в целом, это — коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление» [12]. Одновременно нуждаются в новых оценках так называе­мые классические публичные отрасли права, как-то: конституционное право, которое, по правильно­му замечанию О.Е. Кутафина, «сочетает в себе элементы как частного, так и публичного права с преобладанием характерных черт последнего» [13].

На местном уровне еще более органично, естественно публичные начала сливаются с частными, создавая качественно новые характеристики правового порядка, основанного на свободе человека и самоуправлении территориальных сообществ. Выражением именно такой организации власти, «построенной на началах общественного служения» [14], должна стать система муниципальной де­мократии, проявляющаяся в муниципальном нормотворчестве.

Положения, закрепленные в Конституции РФ, лишний раз свидетельствуют о роли местного са­моуправления в развитии демократических институтов в Российской Федерации, и важное значение на этом пути имеют переданные государством полномочия по принятию на муниципальном уровне нормативно-правовых актов. Необходимо также отметить, что именно в Российской Федерации кон­ституционное регулирование местного самоуправления наиболее детально проработано, в отличие от большинства других федеративных государств, которые исходят из того, что вопросы местного са­моуправления в федеративном государстве относятся к предметам ведения субъектов Федерации [15].

Однако реализация основополагающих норм Конституции РФ при организации, в частности, и нормотворческой деятельности на муниципальном уровне связана с рядом проблем, в связи с чем не­обходимо обратиться к недавнему прошлому.

Исторически сложилось, что начиная с конца 80-х — начала 90-х годов прошлого века главным конкурентом, а в определенной мере и противником местного самоуправления в России была регио­нальная власть. Свои претензии на некую «суверенность» она предъявляла во взаимоотношениях не только с федеральным Центром (на что чаще всего и обращалось справедливое внимание в связи с остротой проблемы дезинтеграционных процессов, необходимостью сохранения единства россий­ской государственности), но и, в неменьшей мере, с муниципальными образованиями, системой ме­стного самоуправления. В этих условиях федеральный законодатель и федеральная Конституция вы­ступили от имени государства в качестве противовеса региональной «суверенизации», гаранта само­стоятельности местного самоуправления [16].

Кроме того, в связи с новизной института и недостаточностью опыта возникли проблемы в сфе­ре не только организации и регламентации местного самоуправления, соответственно и нормотворческого процесса, но и проблемы теоретического осмысления учеными-юристами данного вида дея­тельности органов местного самоуправления.

Во-первых, актуальной проблемой теоретического и практического плана является разработка современной концепции муниципального нормотворчества как особой формы реализации публичной власти [17].

Во-вторых, в рамках реформы местного самоуправления приобретает особый смысл проблема нормативного урегулирования муниципального нормотворчества в качестве правообразующей дея­тельности. Практика муниципального нормотворчества в современных условиях нуждается в упоря­дочении, с целью обеспечения унифицированного подхода к принципам, видам, стадиям нормотвор­чества, обеспечения законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

В связи с изложенным выше необходимо, на наш взгляд, дать определение понятию муници­пального нормотворчества и муниципального правового акта, выделить функции, которыми обладает нормотворчество, и разобраться в юридической технике при разработке муниципально-правового акта.

Под муниципальным нормотворчеством следует понимать публичную деятельность уполномо­ченных органов местного самоуправления и их должностных лиц, наделенных государственными полномочиями и действующих в своей компетенции, а также решения, принимаемые на сходах граж­дан муниципального образования по разработке, рассмотрению, принятию, изменению и отмене нормативно-правовых актов по вопросам местного значения, имеющих юридическую силу на терри­тории муниципального образования и не противоречащих Конституции РФ, федеральному и регио­нальному законодательству [18].

Определение муниципального правового акта закреплено в ст. 2 ФЗ № 131 и, на наш взгляд, является исчерпывающим [19].

Под муниципальным правовым актом понимается решение, принятое непосредственно населе­нием муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам мест­ного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Феде­рации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на терри­тории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Таким образом, у муниципального нормотворчества можно выделить три основные функции:

а) обновление нормативно-правового материала;

б) восполнение пробелов в праве;

в) упорядочение действующих нормативно-правовых актов [20].

Наиболее важной из них является функция обновления, деятельность по реализации которой по­зволяет оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного со­общества в форме выработки новых или дополнительных нормативных предписаний либо коренной замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новым обстоятельствам [21]. Функция восполнения пробелов выполняет вспомогательную роль. Функция упорядочения дей­ствующих правовых актов является производной от первых двух. Она обусловлена необходимостью упростить и облегчить пользование нормативно-правовым материалом.

Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью обеспечения регламента­ции тех сторон экономической, политической и социальной сфер жизни муниципального образова­ния, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения [22].

Начальной стадией муниципального нормотворчества является его планирование, которое мо­жет быть представлено текущими программами нормотворческой деятельности, разрабатываемыми сроком на один-два года, либо перспективными программами деятельности на весь срок полномочий представительного органа местного самоуправления.

Планирование нормотворчества обусловлено следующими целями: во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразования основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования развитие демократических институтов, защиту прав населения муниципального образования. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потреб­ностям развития муниципального образования [23].

Работа над проектом муниципального правового акта начинается с постановки вопроса о его не­обходимости. Урегулировать конкретное правоотношение в сфере осуществления местного само­управления можно путем подготовки нового муниципального правового акта, либо внесения измене­ний и (или) дополнений в действующие муниципальные правовые акты, а также путем принятия но­вой редакции действующего муниципального правового акта.

Невозможно эффективно применять новый муниципальный правовой акт, если еще на стадии его разработки не определить возможные последствия действия муниципального правового акта:

экономические, социальные, политические, правовые и другие, а также возможные затраты, необхо­димые для его реализации. Необходимо при этом ответить на вопрос: соизмеримы ли предлагаемые затраты с ожидаемыми результатами? Для решения обозначенных задач на этапе планирования и разработки муниципального правового акта нужно собрать все материалы для уяснения необходимо­сти и актуальности принятия соответствующего муниципального правового акта, четкого обоснова­ния его цели и основного содержания.

Повсеместным и в муниципальном нормотворчестве стала неоправданная поспешность подго­товки проектов нормативных правовых актов [24]. Это приводит к наличию в принимаемых муници­пальных правовых актах таких грубых недостатков, как бессистемность и несогласованность между различными нормативными правовыми актами.

При организации работы над проектом муниципального правового акта необходимо: определить орган или должностное лицо местного самоуправления, ответственные за подготовку проекта муни­ципального правового акта; решить вопрос о том, каких специалистов необходимо привлечь к уча­стию в работе над проектом; провести необходимые расчёты, социологические исследования. Нема­ловажное значение имеет организация информационного и аналитического обеспечения процесса подготовки проекта [25].

Особо нужно отметить важность согласования подготовленного проекта муниципального право­вого акта с заинтересованными органами и проведения правовой экспертизы проекта для установле­ния соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов муниципальных правовых актов.

Для недопущения недоразумений уже в процессе разработки проекта муниципального правового акта необходимо проводить консультации с представителями заинтересованных органов, с соответ­ствующими специалистами, имеющими необходимый опыт работы в определённой области, которые могут помочь не допустить появления в муниципальном правовом акте каких-либо недостатков. Это также позволит устранить имеющиеся разногласия по проекту муниципального правового акта и найти приемлемое решение, которое способно удовлетворить все заинтересованные стороны еще до процедуры согласования проекта муниципального правового акта.

Проект любого муниципального правового акта должен быть подготовлен с соблюдением пра­вил юридической техники, что позволяет создать оптимальные условия для последующего правиль­ного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и лаконичности норм, содержащихся в муниципальном правовом акте [26].

Очень часто в правоприменительной практике нет однозначного понимания смысла правовых норм, содержащихся в муниципальных правовых актах. Чаще всего это связано не столько с профес­сионализмом правоприменителя, сколько с неясностью, некорректностью самой нормы муниципаль­ного правового акта. Многие положения муниципальных правовых актов не исключают различного их понимания, что приводит к произвольному их толкованию и, следовательно, к произвольному применению [27]. В результате допускается нарушение важнейшего конституционного принципа: равенства всех перед законом и судом.

Для недопущения произвольного применения норм, содержащихся в муниципальных правовых актах, необходимо соблюдать требования к применяемым выражениям и терминам, которые должны быть чёткими, понятными и однозначными. Немаловажна также и универсальность выражений и терминов, применяемых в муниципальных правовых актах, что означает применение во всех муни­ципальных правовых актах, регулирующих конкретный вид правоотношений, одинаковых выраже­ний и терминов, без неоправданных синонимов и вариаций.

Необходимо полностью исключить недомолвки и двусмысленности в муниципальных правовых актах, допускающие произвольное их понимание и — что самое негативное — произвольное их при­менение [28].

Эффективно регулировать правоотношения можно лишь с помощью тех правовых актов, кото­рые максимально полно и конкретно определяют права, обязанности субъектов правоотношения, чётко формулируют гарантии его обеспечения. Декларативностью грешат многие правовые акты, в том числе и муниципальные. Лаконичность в правотворчестве — это оптимально краткое и ясное изложение мысли инициатора проекта правового акта при сохранении полноты ее содержания. Тре­бование экономичности в муниципальных правовых актах имеет и другой аспект — минимум актов по одному вопросу для достижения более простого и эффективного пользования нормативным мате­риалом, а также его учёта и систематизации [29].

Таким образом, муниципальное нормотворчество — это сложный процесс по выработке, рас­смотрению, принятию, изменению или отмене нормативно-правового акта муниципального образо­вания, требующий эффективного участия уполномоченных органов местного самоуправления, их должностных лиц и непосредственно населения муниципального образования для реализации за­дач на муниципальном уровне и решения вопросов местного значения. 

Список литературы

1. Мешалкина А.В. Участие населения в муниципальном нормотворчестве // Бюллетень Министерства юстиции Рос­сийской Федерации. — 20 — № 8.
2. Алексеев С.С. Проблемы теории права. — Т. 1. — Свердловск, 1972.
3. Европейская хартия местного самоуправления, принята Конгрессом местных и региональных властей Совета Евро­пы 15.10.1985 г., Страсбург.
4. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. — М.: Маркет ДС, 2007.
5. Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С. А. Авакьян. — М.: Проспект, 2009.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2013 № 416-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
7. Савченко Д.А., Шугрина Е.С. Местное нормотворчество: проблемы и перспективы // Муниципальное право. — М., 2010. — № 3. — С. 47.
8. Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2011. — № 2.
9. Артамонов А.Н., Авитисов А.С. Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества // Российская юстиция. — 2010. — № 11. — С. 11-13.
10. Агарков М.М. Ценность частного права. Ч. 1 // Правоведение. — 1992. — № 1. — С. 27.
11. Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. — М.: Изд-во «БЕК», 1995. — С. 180-185.
12. ТихомировЮ.А. Публичное право. — М.: Изд-во «БЕК», 1995. — С. 25.
13. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. — М.: Юристъ, 2001. — С. 44.
14. Агарков М.М. Ценность частного права. — Ч. 2. — С. 42 // [ЭР]. Режим доступа:lawportal.ru/article/ article.asp?articleID= 178208
15. АнтоноваН.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Монография. — М., Юнити-Дана, 2010. — С. 79.
16. Гончаров В.И. К вопросу о причинах и основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ в конце 1990-х - начале 2000-х годов // Социология власти. — 2010. — № 4. — С. 18.
17. Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. — Новосибирск, 1997.
18. Щепачев В.А. Особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления // Право и политика. —— № 8.
19. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2013 № 416-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс»
20. Министерство по делам территориальных образований Московской области: Метод. рекомендации по подготовке и принятию муниципальных нормативных правовых актов // Муниципальное право. — 2011. — № 2.
21. Министерство по делам территориальных образований Московской области: Метод. рекомендации по подготовке и принятию муниципальных нормативных правовых актов // Муниципальное право. — 2011. — № 2. — С. 20.
22. Методические рекомендации для органов местного самоуправления по разработке проектов муниципальных право­вых актов // Муниципальное право. — 2011. — № 1. — С. 65-74.
23. Ефремова Т.А. Муниципальные правовые акты как неотъемлемый инструмент местного самоуправления // Гражда­нин и право. — 2011. — № 1. — С. 25.
24. Министерство по делам территориальных образований Московской области: Метод. рекомендации по подготовке и принятию муниципальных нормативных правовых актов // Муниципальное право. — 2011. — № 2. — С. 19.
25. Нарутто С. В. Основные правила техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения: Учеб.-практ. пособие. — Хабаровск, 2010.
26. Ефремова Т. А. Муниципальные правовые акты как неотъемлемый инструмент местного самоуправления // Гражда­нин и право, 2011. — № 1. — С. 24.
27. Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. — М.: Проспект, 2009. — С. 523.
28. Руденко А.Н. Надзор за законностью муниципальных правовых актов // Законность. — — № 12. — С. 21.
29. Петрова Л.М. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности на муниципальном уровне // Законность. — 2008. — № 11. — С. 15.