Вопросы экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования в Республике Казахстан

Современный период социально-экономического развития Республики Казахстан характеризуется как период перехода к «зеленой» экономике, которую можно определить как «успеш­ную экономику с высоким уровнем жизни населения, бережным и рациональным использованием природных ресурсов в интере­сах будущих поколений» [1]. В таких условиях важную роль на­чинают играть методы экономического регулирования охраны окружающей природной среды и природопользования. Однако сложившийся к настоящему времени механизм экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования не представляет собой единой картины, состоит из отдельных и не всегда взаимосвязанных элементов.

Для успешного функционирования данного механизма не­обходимо исследование основных причин его неэффективности, разработка рекомендаций и предложений по созданию оптималь­ной системы экономических методов. Как видим, проблемы эко­номического регулирования охраны окружающей среды и приро­допользования в Республике Казахстан являются актуальными и требуют пристального внимания со стороны науки.

В Экологическом кодексе Республики Казахстан от 9 января 2007 года [2] есть Глава 10 «Механизмы экономического регули­рования охраны окружающей среды и природопользования». В ст.95 Экологического кодекса Республики Казахстан указано, что видами механизмов экономического регулирования охраны окру­жающей среды и природопользования являются:

• планирование и финансирование мероприятий по охране окружающей среды;
• плата за эмиссии в окружающую среду;
• плата за пользование отдельными видами природных ре­сурсов;
• экономическое стимулирование охраны окружающей сре­ды;
• рыночные механизмы управления эмиссиями в окружаю­щую среду;
• рыночные механизмы сокращения выбросов и поглоще­ния парниковых газов;
• экологическое страхование;
• экономическая оценка ущерба, нанесенного окружающейсреде [2].

Перечисленное относится, скорее всего, не к видам механиз­мов экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования, а к направлениям деятельности. Конечно же, теоретически реализация каждого направления деятельности осу­ществляется посредством определенного механизма, тогда сле­дует указать «механизм финансирования мероприятий по охране окружающей среды»; «механизм экологического страхования» и т. д. По нашему мнению, нет необходимости в такой детализации механизмов экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования, достаточно оперировать одним по­нятием «механизм экономического регулирования охраны окру­жающей среды и природопользования» или «экономический меха­низм охраны окружающей среды и природопользования».

Также неправильным, на наш взгляд, является указание в ка­честве механизмов экономического регулирования охраны окру­жающей среды и природопользования планирования мероприятий по охране окружающей среды. Планирование - это функция управ­ления, следовательно, планирование относится не к экономиче­ским методам регулирования, а к административно-правовым или организационным методам.

По мнению С.Д. Бекишевой «Экономический механизм охра­ны окружающей природной среды и природопользования можно определить как совокупность факторов, обеспечивающих регули­рование охраны, воспроизводства и рационального природополь­зования посредством экономических методов» [3, с.138]. Данное определение было бы поле полным, если бы автор расшифровал, что понимается под экономическими методами.

О. С. Шимова под экономическим механизмом охраны окру­жающей природной среды и природопользования понимает эконо­мический механизм, который охватывает все виды экономическо­го стимулирования рационального природопользования методами позитивной и негативной мотивации, инвестирование природоох­ранных мероприятий, ценообразование в природоохранной дея­тельности, финансовое и налоговое регулирование и т.п. [4, с.29]. В этом определении есть два маленьких недостатка: во-первых, нет необходимости перечислять все виды экономического сти­мулирования - инвестирование природоохранных мероприятий, ценообразование в природоохранной деятельности, финансовое и налоговое регулирование; во-вторых, в экономическом механизме экономическое стимулирование направлено не только на рацио­нальное природопользование, но и на воспроизводство и охрану окружающей природной среды.

Таким образом, механизм экономического регулирования ох­раны окружающей среды и природопользования можно предста­вить как совокупность методов экономического стимулирования природопользователей, направленных на соблюдение ими рацио­нального природопользования, осуществления воспроизводства и охраны окружающей природной среды.

С этим согласны некоторые ученые-экономисты. Так, Ю.Митина, отмечает, что «В новых хозяйственных условиях со­вершенно особую роль стали играть системы экономических ме­тодов воздействия на потребителей - экономические механизмы, в рамках которых реализуется основной принцип рационального природопользования - загрязнитель и пользователь природных ресурсов платят» [5, с. 34].

По мнению, О.С. Шимовой, к методам экономического сти­мулирования можно отнести две группы методов - методы пози­тивной мотивации и методы негативной мотивации [4, с.30]. Неко­торые ученые относят к экономическим методам экологическую сертификацию, установление квот и лимитов, лицензирование природопользования [6], что мы считаем неправильным, так как это административные методы.

Методы позитивной мотивации - это меры, которые могут заинтересовать природопользователей, меры поощрения приро-допользователей, осуществляющих политику сохранения окружа­ющей природной среды. К ним можно отнести финансирование мероприятий по охране окружающей среды, освобождение от пла­тежей в бюджет, льготное кредитование, премирование по резуль­татам экологической деятельности, оставление в распоряжении предприятий и зачисление в фонды экономического стимулиро­вания части прибыли от реализации продукции, изготовленной из отходов производства.

Из всего перечисленного в Экологическом кодексе Республи­ки Казахстан указаны только финансирование мероприятий по охране окружающей среды и экономическое стимулирование ох­раны окружающей среды. При этом позитивными методами будут считаться финансирование мероприятий по охране окружающей среды, осуществляемое не из собственных средств природополь-зователей, а экономическое стимулирование охраны окружающей среды будет относиться к позитивным методам только, если оно несет имущественные и иные выгоды для природопользователей.

Методы негативной мотивации - это методы, направленные на регулирование поведения природопользователей в интересах охраны окружающей природной среды и рационального природо­пользования путем лишения имущественных благ. К ним можно отнести плату за эмиссии в окружающую среду; плату за пользо­вание отдельными видами природных ресурсов; штрафные санк­ции, возмещение ущерба.

В Экологическом кодексе Республики Казахстан указаны пла­та за эмиссии в окружающую среду; плата за пользование отдель­ными видами природных ресурсов, рыночные механизмы управ­ления эмиссиями в окружающую среду, рыночные механизмы сокращения выбросов и поглощения парниковых газов, экологи­ческое страхование, экономическая оценка ущерба, нанесенного окружающей среде.

В экономической литературе выделяют три типа экономиче­ских механизмов природопользования.

Первый тип - компенсирующий (мягкий, пассивный) меха­низм, либеральный в экологическом отношении... Данный тип на­правлен главным образом на компенсацию негативных экологиче­ских последствий и слабо влияет на темпы и масштабы развития.

Второй тип - стимулирующий развитие экологосбалансиро-ванных и природоохранных производств и видов деятельности. Ведущее место в функционировании такого механизма природо­пользования играют рыночные инструменты. Он способствует увеличению производства на базе новых технологий, позволяет улучшить использование и охрану природных ресурсов.

Третий тип экономического механизма природопользования можно охарактеризовать как жесткий, «подавляющий». Этот ме­ханизм использует административные и рыночные инструменты и посредством жесткой правовой, налоговой, кредитной, штраф­ной политики практически подавляет, прессингует развитие опре­деленных отраслей и комплексов в области расширения их при­родного базиса, в целом способствуя экономии использования природных ресурсов. Этот тип механизма характерен для сильной устойчивости [7, с.315].

При этом некоторые авторы считают, что «в реальной дейст­вительности эти типы механизмов природопользования не суще­ствуют в чистом виде. Неизбежно их сочетание. Многое зависит от конкретных технологий, производств, видов деятельности. Например, в ближайшем будущем с позиции экологизации эконо­мического развития целесообразно сочетание стимулирующего и жесткого механизмов. Для аграрного сектора это будет . стиму­лирование развития биологического сельского хозяйства в сочета­нии с экономическими инструментами, свойственными жесткому механизму природопользования и направленными на «подавле­ние» техногенного типа сельского хозяйства (минимизация ис­пользования пестицидов, тяжелой техники, сокращение обрабаты­ваемых площадей и пр.)» [8, с. 254].

Для нашего государства характерен первый тип экономиче­ского механизма. Хотя в последнее время и используется жестокая штрафная политика, однако она не может повлиять на развитие, например, нефтегазового сектора, большинство методов эконо­мического стимулирования направлены на компенсацию утрачен­ного качества окружающей среды, хотя при этом большая часть компенсаций идет на иные нужды государства. То есть можно ска­зать, что механизм экономического регулирования охраны окру­жающей среды и природопользования в Казахстане выполняет фискальную функцию.

К сожалению, действие этого механизма в Республике Ка­захстан является недостаточно эффективным, в отличие от ряда зарубежных государств. Так, например, в Швеции широко приме­няются экологические налоги, пошлины и другие экономические инструменты, используемые в экологических целях. Правительст­во Швеции подчеркнуло, что Швеция со своими почти 70 рыноч­ными инструментами «возможно, имеет больше экономических инструментов экологической политики, чем любая другая страна. Общий доход от экологических налогов и сборов составил около 68 млрд. шведских крон (7 млрд. евро) в год» [9, с.89].

Практика экономического регулирования охраны окружа­ющей среды и природопользования Республики Казахстан по­казывает, что в ней из методов экономического регулирования представлены преимущественно методы негативной мотивации. Поэтому нашим предложением будет дополнение механизма эко­номического регулирования охраны окружающей среды и приро­допользования методами экономического регулирования, осно­ванными на позитивной мотивации.

С этой целью необходимо использовать положительный опыт зарубежных государств по данному вопросу.

Так, в США одним из методов позитивного экономическо­го стимулирования является система специального банковско­го кредитования. Так, в США создана Национальная ассоциация экокомпенсационного депонирования (National mitigation banking association), действующая с 1998 г., в которую входят «экобан-киры» - те, кто покупает участки заброшенных водно-болотных угодий, восстанавливает их и обеспечивает их долгосрочное функ­ционирование и выдает (продает) экокредиты тем, кто собирается начать хозяйственную деятельность на территории другого водно-болотного угодья (и тем самым нарушить его экосистему). Выку­пив такой кредит, хозяйственник предъявляет его местному при­родоохранному органу для получения разрешения на хозяйствен­ную деятельность, причем ему не приходится проводить эколого-восстановительные работы [10, с.51]. Полагаем, что данный опыт можно внедрить в Республике Казахстан, и на первоначальном этапе государство должно оказать поддержку в создании кредит­ных организаций, целью которых будет предоставление кредитов на экологические мероприятия.

Также возможно введение рейтинга банковского процента в зависимости от экологической стабильности природопользовате­лей, как это предлагается О.С. Шимовой [4, с.31]. Примером дей­ственности такого рейтинга как средства вытеснения экологиче­ски опасных производств является случай аварии на химическом заводе компании «Union Carbide Corporation (UCC)» в Индии, по­сле которой все предприятия данной корпорациии в разных частях света были переведены банками на значительно более высокий процент как экологически ненадежные, что практически разорило фирму.

В отношении методов экономического регулирования, осно­ванных на негативной мотивации также можно произвести ряд улучшений.

В последние годы в Казахстане отлажена практика взымания с нарушителей экологических требований административных и налоговых штрафов, сумм возмещения экологического ущерба. Однако указанные денежные средства направляются в республи­канский или местный бюджет и не всегда возвращаются на ме­роприятия по охране окружающей среды. Безадресность направ­ления денежных средств приводит к нецелевому использованию финансов.

Уже на местном уровне начинается «распыление» денежных средств на цели, не связанные с охраной окружающей природной среды. Так, А. Брагин и А. Корчевский выяснили, что «местные бюджеты, куда поступают средства от платы за эмиссии, исполь­зуют их на экологические цели лишь частично. Ежегодно в мест­ные бюджеты от нормативной платы за эмиссии поступает около 70 миллиардов тенге. В 2004, 2005, 2006, 2007 и 2008 годах финан­сирование природоохранных мероприятий составило 21%, 15%, 37%, 76% и 30% от общего объема поступления платежей» [297].

Из республиканского бюджета также нет 100% возврата де­нежных средств. По сути, экологические платежи и возмещение экологического ущерба стали орудием для решения иных государ­ственных задач, в частности для пополнения бюджета за счет при-родопользователей, стали инструментом фискальной политики.

При этом природопользователей никто не освобождает от обя­занности за свой счет восстановить утраченное состояние окружа­ющей природной среды. Налицо нарушение принципа социальной справедливости. Природопользователи - субъекты крупного пред­принимательства - за одно экологическое правонарушение (сверх­нормативные эмиссии) наказывается четырежды в виде админи­стративного штрафа; возмещения экологического ущерба; платы за сверхнормативное загрязнение окружающей среды в порядке налоговой ответственности; восстановления за счет собственных средств утраченного состояния окружающей природной среды.

Решение задачи адресного направления денежных средств ставит проблему создания специальных «экологических» счетов для тех случаев, когда природопользователь не использует вари­ант добровольного возмещения экологического вреда путем непо­средственного восстановления экологического ущерба (очистка загрязненных участков земель, недр, вод, посадка зеленых наса­ждений, собственными силами предприятий). Из вышеперечи­сленных источников денежные средства должны попадать на эти счета и направляться только на экологические мероприятия, при­чем именно тому предприятию, которое перечислило денежные средства, на восстановительные мероприятия. При этом во избе­жание нецелевого расходования денежных средств, помимо уси­ленного контроля за их обращением необходимо ввести систему независимых наблюдателей, используя возможности обществен­ного экологического контроля.

Необходимость ведения такой меры целесообразно еще по одно причине. Проведение экологических мероприятий представ­ляет собой огромные затраты, на которое предприятия идут нео­хотно. Им выгоднее отделаться штрафами, так как, даже, несмо­тря на существенное увеличение размеров штрафов в последние годы, они намного меньше, чем установка очистных сооружений, дымоуловителей и т.д. Так, стоимость установки нового электро­фильтра на ТЭЦ-2 «АрселорМиттал Темиртау» составила порядка 600 миллионов тенге. «Реконструкция газоочистки конвертерного цеха - это очень дорогостоящее мероприятие, и оно связано с тем, чтобы приспособить газоочистку к имеющемуся оборудованию. Проще было бы построить новый конвертерный цех под эту газо­очистку, чем приспосабливаться. При этом на данный проект по конвертерному цеху уже было затрачено 1 миллиард 500 миллио­нов тенге. Текущий и капитальный ремонт экологических объек­тов в цехах будет стоить «АрселорМиттал Темиртау» более 2 мил­лионов долларов. При этом 700 тысяч долларов будет направлено на ремонт и повышение эффективности очистки фекально-сточ-ных вод в цехе очистных сооружений [12, с.1]. Как отмечает Е.В. Рюмина, «переход к нормативному уровню обезвреживания отхо­дов требует затрат, которые не только не окупаются экономией на платежах за загрязнение, но практически полностью составляют чистый убыток. Поэтому в современных условиях предприятиям выгоднее платить за загрязнение, а не проводить очистные меро­приятия» [13, с.219].

Возмещение экологического ущерба должно осуществлять­ся двумя способами. Приоритет должен отдаваться натуральной форме возмещения экологического ущерба. Второй способ пред­ставляет собой денежную компенсацию, адресно направляемую на «экологические» спецсчета.

Выводы:

1. Механизм экономического регулирования охраны окру­жающей среды и природопользования можно представить как совокупность методов экономического стимулирования природо-пользователей, направленных на соблюдение ими рационального природопользования, осуществления воспроизводства и охраны окружающей природной среды.
2. Необходимо подготовить условия для перевода механиз­ма экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования от первого типа ко второму типу, который предусматривает преобладающее количество методов позитивной мотивации, экономически стимулирующих развитие экологиче­ски чистых производств и видов деятельности. Ведущее место в функционировании такого механизма должны играть рыночные инструменты.
3. Было бы целесообразно обеспечить постепенное внедре­ние в практику Казахстана следующих мероприятий: создание кредитных организаций, целью которых будет предоставление кредитов на экологические мероприятия; введение рейтинга бан­ковского процента в зависимости от экологической стабильности природопользователей; создания специальных «экологических» счетов, с которых денежные средства должны направляться толь­ко на экологические мероприятия, причем именно тому пред­приятию, которое перечислило денежные средства, на восста­новительные мероприятия. При этом во избежание нецелевого расходования денежных средств, помимо усиленного контроля за их обращением необходимо ввести систему независимых наблю­дателей, используя возможности общественного экологического контроля.

Литература:

1. Указ Президента Республики Казахстан «О Концепции по пере­ходу Республики Казахстан к «зеленой экономике» от 30 мая 2013 года / Справочная система ЮРИСТ.
2. Экологический кодекс РК от 9 января 2007 года /Информационная система ПАРАГРАФ
3. Бекишева С. Д. Экологическое право Республики Казахстан. - Ка­раганда; Арко, 2009.
4. Шимова О.С. Экология и экономика природопользования: Часть 2. Курс лекций.2-е стер. изд. - Минск: Академия управления при Прези­денте Республики Беларусь, 2005.
5. Митина Ю. Экологический аудит как инструмент управления природопользованием // Саясат-Policy. - 2004. - №7. - С. 34-35.
6. Экономика природопользования. Аналитические и нормативно-методические материалы / Сост. А. А. Аверченков, А.В. Шевчук, В. Л. Грошев. - М., 1994.
7. Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования:Учебник. - М.: Инфра-М, 2008.
8. Гирусов Э.В. и др. Экология и экономика природопользования: Учебник для вузов. - М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998.
9. Фукэ Д. Экологическое налогообложение, сборы и штрафы за загрязнение окружающей среды. База и опыт ЕС в сфере применения экономически инструментов экологического менеджмента /Программа сотрудничества ЕС - Россия. Гармонизация Экологических Стандартов(ГЭС) II. Заключительный отчет - Блок 9. Платежи за загрязнение окру­жающей среды. - М., 2008. С.76-132.
10. Перелет Р.А. Платежи за негативное воздействие промышлен­ности на окружающую среду: современное состояние и тенденции /Про­грамма сотрудничества ЕС - Россия. Гармонизация Экологических Стан­дартов (ГЭС)II. Заключительный отчет - Блок 9. Платежи за загрязнение окружающей среды. - М., 2008. С.43-55.
11. Корчевский А., Брагин А. Экологические налоги: изменение эко­номической парадигмы /chp.kz/RU/4.PDF
12. Бондарь А. На экологию комбинат выделит 2 миллиона долла-ров_// Вечерняя газета. - 2009, декабрь - 23. - № 51 (609).
13. Рюмина Е. В. Анализ затрат на охрану окружающей среды / Ак­туальные проблемы экологии Ярославской области // Материалы четвёр­той науч.-практич. конференции. - Ярославль: Издание ВВО РЭА, 2008.- Т.2, вып. 4. - 276 с.