Проблемы юридической ответственности за нарушение водного законодательства Республики Казахстан

Юридическая ответственность за водные правонарушения является актуальной проблемой юриди­ческой науки. С развитием правовой науки подходы к содержанию, эффективности и другим чертам юридической ответственности претерпели изменения. Традиционно юридическая ответственность за нарушение водного законодательства подразделяется по отраслевой принадлежности, то есть на уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную.

Юридическая ответственность - важное звено в системе правового обеспечения рацио­нального природопользования, специфическое средство воздействия на поведение людей, кол­лективов в процессе труда, быта, отдыха, когда они взаимодействуют с окружающей природной средой и вызывают (или могут вызвать) в ней изменения. Основная задача ответственности ­обеспечение законности, предупреждение и пресечение правонарушений, максимально воз­можное устранение ущерба, причиняемого ими природе и обществу [1, с.100].

Предусматривая развернутую правовую регламентацию отношений водопользования, государство добивается строгого соблюдения водного законодательства как самими водополь­зователями, так и другими предприятиями, орга­низациями, учреждениями, а также гражданами. Государство защищает установленные им права водопользователей от всяких посягательств и в то же время требует от самих водопользователей неуклонного выполнения возложенных на них обязательств. Тем самым осуществляется защи­та права водопользования в субъективном и объ­ективном смысле, т. е. как субъективного права предприятий, организаций, учреждений и граж­дан, так и института водного права.

В целях защиты права водопользования за­конодательство предусматривает систему мер, направленных на пресечение правонарушений в той области и восстановление нарушенных прав водопользователей. Применение всех этих мер происходит обычно путем приведения в дей­ствие механизма юридической ответственности за нарушение водного законодательства, которая наряду с системой государственного управления и контроля приобретает исключительно важное значение в деле защиты права водопользования [2, с.287].

Ответственность за нарушение права водо­пользования рассчитана на то, чтобы в необхо­димых случаях принуждать водопользователей к выполнению своих обязанностей перед государ­ством и другими субъектами права. Вместе с тем она имеет целью принуждать государственные органы, предприятия, учреждения, организации, отдельных должностных лиц и граждан к тако­му поведению, при котором обеспечивалась бы защита законных прав и интересов водопользо­вателей, законность всех действий, связанных с организацией использования и охраны вод в на­шей стране.

Ответственность выражается, прежде всего, в установлении и применении санкций к пред­приятиям, учреждениям, организациям и лицам за их действия или бездействие, нарушающие требования об обязанностях водопользователей или гарантированные законом права водопользо­вателей. Санкции применяются к предприятиям, учреждениям, организациям и лицам, виновным в нарушении права водопользования. Факт пра­вонарушения и вина правонарушителя лежат на основе ответственности в субъективном и объ­ективном смысле.

По мнению Мукашевой А.А., основными причинами водных правонарушений являются:

• желание получить сиюминутную прибыль. С этой целью возможен незаконный ввоз на тер­риторию Республики Казахстан загрязняющих веществ с целью их захоронения или, например, сброса в водные объекты;
• отсутствие экологического мышления. Не­умение оценить в перспективе последствия не­законного сброса загрязняющих веществ стало причиной совершения водных правонарушений со стороны руководителей промышленных пред­приятий;
• незнание норм водного законодательства Республики Казахстан. Незнание закона гражда­нами также является причиной совершения ими водных правонарушений;
• приоритет экономических интересов над экологическими. По этой причине совершает­ся большинство водных правонарушений про­мышленными предприятиями. Руководители предприятий, хотя и знают законы, но не могут следовать им, так как это негативно отразится на состоянии предприятия [3, с.217].

По субъекту различаются правонарушения, со­вершаемые самими водопользователями и совер­шаемые другими лицами и организациями, посто­ронними по отношению к водопользователю.

В теории различают следующие группы пра­вонарушении. К первой группе правонарушений следует отнести неисполнение водопользовате­лями своих обязанностей перед государством и другими субъектами права; нарушения субъек­тивных прав тех или иных водопользователей со стороны государственных органов, правомочных регулировать водопользование, решать вопросы предоставления или изъятия водных объектов и т. п., а также со стороны других государственных органов, либо других водопользователей или иных посторонних субъектов. Данная классифи­кация видов нарушений права водопользования имеет значение для определения конкретных субъектов, ответственности и характера и при­меняемых к ним санкций.

Если правонарушение заключается в неис­полнении обязанностей водопользователем, то последний должен нести имущественную от­ветственность перед государством или другими субъектами, а в установленных законом случа­ях он может быть лишен права пользования тем или иным водным объектом. Кроме этого, в этих случаях могут быть привлечены к уголовной, административной или дисциплинарной ответ­ственности должностные лица, по вине которых водопользователь не исполнил лежащих на нем обязанностей. При условии, если правонаруше­ние повлекло убытки для самого водопользова­теля - правонарушителя, может быть поставлен вопрос о их возмещении виновными лицами в установленном порядке и в пределах допустимо­го по закону размера материальной ответствен­ности этих лиц.

Если в результате правонарушения нарушены субъективные права водопользователей посто­ронними организациями и лицами, то последние должны нести материальную ответственность перед потерпевшим водопользователем, наряду с этим виновные должны привлекаться к уголов­ной, административной и дисциплинарной от­ветственности.

В зависимости от объектов, на которые по­сягают нарушители права водопользования, раз­личаются правонарушения, связанные с наруше­нием права государственной собственности на воды, правонарушения, связанные с нарушением порядка рационального использования и охраны вод, а также самовольный захват водных объек­тов, самовольное водопользование и самоволь­ное производство гидротехнических работ.

Вторая группа правонарушений выражается непосредственно в изменении качества вод, их загрязнении, засорении, истощении: сброс сточ­ных вод с превышением установленных норм; иные случаи загрязнения и засорения вод; ввод в эксплуатацию предприятий, коммунальных и других объектов без сооружений и устройств, предотвращающих загрязнение и засорение вод или их вредное воздействие, непринятие мер по предотвращению вредного воздействия вод, в частности, мер по защите от наводнений.

К третей группе относятся нарушения по­рядка водопользования, уничтожение или по­вреждение водохозяйственных сооружений или устройств, строительство новых либо рекон­струкция существующих объектов, могущих вы­звать изменения водного режима, без разреше­ния водохозяйственных органов и т.п.

Каждый из перечисленных видов нарушений права водопользования характеризуется прису­щими ему специфическими признаками, кото­рые лежат в основе юридической квалификации правонарушений, выбора видов и мер ответ­ственности, применяемых к правонарушителям.

Все виды нарушений права водопользования перечислены в Водном кодексе Республики Ка­захстан от 9 июля 2003 года [4], где указывает­ся на то, что лица, виновные в их совершении, несут уголовную или административную ответ­ственность. Это последнее обстоятельство имеет очень важное значение для действия всего меха­низма ответственности в области водного зако­нодательства.

Применительно к видам ответственности нарушения права водопользования подразделя­ются на преступления, административные и дис­циплинарные проступки и гражданско-правовые деликты. Такая классификация видов водных правонарушений тесно переплетается с преды­дущими классификациями и дополняет их.

Одной из основных задач органов по регу­лированию использования и охране вод при вы­полнении возложенных на них функций являет­ся проведение мероприятий, предупреждающих нарушения установленных условий водополь­зования, выявление причин и последствий на­рушения водного законодательства, оформление документов для привлечения виновных лиц к от­ветственности.

Выявляются нарушения в водопользовании в результате плановых проверок рационального использования вод, выполнения мероприятий по охране водных объектов от загрязнений. За­сорения и истощения, а также проверки работы очистных сооружений и условий сброса сточных вод; внеплановых проверок по заданию выше­стоящих организаций и сигналам органов сани­тарного надзора, рыбоохраны, гидрометслужбы, а также в случаях резкого ухудшения качествен­ного состава воды водного объекта.

Определение понятия юридической ответ­ственности, применяемой в борьбе с наруше­ниями водного законодательства, предполагает выявление: во-первых, сущности юридической ответственности как правовой категории - при­влекать лиц, виновных в нарушении водного за­конодательства, к административной, уголовной ответственности; во-вторых, ее роли и значения в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства в обеспеченности законности в сфере водопользования - предъявлять иски к государственным объединениям, предприятиям, организациям, учреждениям, колхозам, коопера­тивам и общественным организациям и к граж­данам о взыскании в доход государства средств в возмещение убытков, причиненных государству нарушением водного законодательства об охране вод.

Также направлять материалы в органы про­куратуры или внутренних дел для привлечения лиц за нарушение законодательства об охране вод к уголовной ответственности.

Органы охраны вод могут вынести решение о прекращении права водопользования или о приостановлении производственной деятельно­сти водопользователя. Указанные органы также должны разъяснить соответствующим предпри­ятиям, учреждениям. Организациям и гражда­нам их право возбуждать ходатайство о возме­щении убытков, причиненных им в результате нарушения водного законодательства.

Понятие «административная ответствен­ность» тесно связано с категориями «юриди­ческая ответственность» и «административное взыскание». Другими словами, административ­ная ответственность является видом юридиче­ской ответственности и представлена системой административных взысканий.

Под административной ответственностью понимается «вид юридической ответственности, осуществляющий применение административ­ных взысканий за административные правонару­шения уполномоченным на то государственным органом или должностным лицом, в порядке, установленном административным законода­тельством, исполнение которого может быть обе­спечено принудительной силой государственной власти» [3, с.221].

Административная ответственность являет­ся наиболее распространенным и широко при­меняемым на практике видом ответственности за нарушение правил пользования и охраны вод.

Кодекс Республики Казахстан об админи­стративных правонарушениях [5] устанавливает перечень правонарушений в сфере водопользо­вания, совершение которых влечет администра­тивную ответственность.

В отличие от административных взысканий, которые применяются к правонарушителям, пра­вовая наука и практика выделяют администра­тивно-предупредительные меры, применяемые в тех случаях, когда нет административного право­нарушения, но когда интересы безопасности тре­буют их применения для того, чтобы предотвра­тить правонарушения и оградить моральные и имущественные интересы государства, граждан, общественных организаций. Основной админи­стративно-предупредительной мерой в области водного законодательства является приостанов­ление и прекращение эксплуатации предприятия загрязняющих воды.

Но, к сожалению, эти административно-предупредительные меры на практике исполь­зуются недостаточно. Во многих случаях, когда следовало бы приостановить или прекратить де­ятельность и дальнейшую эксплуатацию произ­водственных объектов, являющихся источником загрязнения водоемов, органы по регулирова­нию использования и охране вод этого, увы, не делают.

Согласно законодательства уголовная ответ­ственность в области окружающей природной среды устанавливается за экологические пре­ступления, т.е. общественно-опасные действия (бездействия), посягающие на экологический правопорядок и причиняющие вред природной среде, здоровью человека или создающие реаль­ную угрозу такого причинения.

Главной нормативной формой, регламенти­рующей уголовную ответственность за эколо­гические преступления, является Уголовный ко­декс Республики Казахстан [6].

Водный кодекс устанавливает материальную ответственность предприятий, организаций и граждан, т. е. возмещение вреда за ущерб, причи­ненный нарушением водного законодательства.

Основываясь на данных сравнительного анализа уголовного законодательства, можно сделать вывод о том, что в интересах более пра­вильного осуществления на практике борьбы с нарушениями водного законодательства следует усовершенствовать нормы Уголовного кодекса, по крайней мере унифицировать в отношении большей части деяний, признаваемых преступ­ными [7, с.76-77].

Для начала необходимо определить понятие "водное преступление". Мукашева А.А. дает следующее понятие: «Водное преступление сле­дует понимать как совершенное виновно обще­ственно опасное деяние (действие или бездей­ствие), посягающее на правопорядок в области использования и охраны вод, причиняющее либо создающее реальную угрозу причинения вреда водному объекту либо правам и интересам физи­ческих и юридических лиц в области использо­вания и охраны вод, и запрещенное Уголовным кодексом под угрозой наказания» [3, с.231].

В Уголовном кодексе Республики Казахстан от 16 июля 1997 г. предусмотрены две статьи за водные преступления: Статья 281 «Загрязнение, засорение и истощение вод» и Статья 283 «За­грязнение морской среды».

Уголовная ответственность является наи­более суровым видом юридической ответствен­ности. Уголовная ответственность применяет­ся только судом за совершение преступления и объявляется в тех случаях, когда другие, более мягкие меры наказания представляются недо­статочными, нерезультативными, а исправление и перевоспитание нарушителей природоохран­ного законодательства предполагает применение более строгих уголовных санкций [8, с.310].

Недостатком водного законодательства Ре­спублики Казахстан является практическое отсутствие в Водном кодексе Республики Ка­захстан статей о гражданско-правовой ответ­ственности за водные правонарушения. Так, в действующем Водном кодексе Республики Ка­захстан от 9 июля 2003 г. [4] имеется только об­щая отсылочная статья 140 «Ответственность за нарушение законодательства Республики Казах­стан в области использования и охраны водного фонда», в которой сказано, что лица, виновные в нарушении законодательства Республики Казах­стан в области использования и охраны водного фонда, несут ответственность в соответствии с законами Республики Казахстан. В таком случае приходится обращаться к Экологическому ко­дексу Республики Казахстан.

Согласно статье 321 Экологического кодек­са Республики Казахстан [9] «Обязательность возмещения ущерба, нанесенного нарушением экологического законодательства Республики Казахстан», лица, совершившие экологические правонарушения, обязаны возместить причи­ненный ими ущерб в соответствии с настоящим Кодексом и иными законодательными актами Республики Казахстан.

До настоящего времени в деле обеспечения рационального использования и охраны вод еще недостаточно применяется материальная граждан­ско-правовая ответственность - возмещение вреда.

О.С. Колбасов подразделяет две категории убытков, возникающих при нарушении водного законодательства:

• убытки, возникающие у государства-соб­ственника вод;
• убытки, которые возникают у предприя­тий, учреждений, организаций и граждан [10, с.216].

Устанавливаются два вида платы: за лимиты выбросов и превышение этих лимитов. В случае нарушения режима работы предприятий при не­благоприятных метеорологических условиях, аварийных выбросах в водоемы, при размеще­нии промышленных отходов в неустановленных местах взимается десятикратный тариф. Внесе­ние платы за загрязнение природной среды не ос­вобождает предприятия от выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды, со­блюдения природоохранного законодательства.

В состав убытков включаются:

• расходы по восстановлению нарушенных условий водопользования отдельных пред­приятий, организаций, учреждений и граждан;
• стоимость поврежденного имуще­ства (зданий, сооружений и посевов и т.д.);
• доходы, которые могли бы быть получе­ны соответствующими предприятиями, органи­зациями, учреждениями и гражданами при от­сутствии нарушения водного законодательства;
• расходы на восстановление прежнего благоприятного состояния водных объектов.

В случае, если убытки причинены в результа­те действия (бездействия) двух или более водо­пользователей, нанесенный ими ущерб возмеща­ется каждым из них в соответствующих долях.

Возмещение убытков, причиненных пред­приятиям, организациям, учреждениям и граж­данам, производится в порядке судебно-арби­тражного производства. А убытки, причиненные государству, взыскиваются в порядке арбитраж­ного производства на основании исковых заявле­ний органами по регулированию использования и охране вод, если нанесен ущерб водным объ­ектам.

Дисциплинарная ответственность - это от­ветственность рабочих и служащих за наруше­ние трудовой дисциплины. Она выражается в наложении администрацией организации или учреждения дисциплинарных взысканий на на­рушителей. Дисциплинарные взыскания налага­ются лицами, которым правонарушители подчи­нены по службе. Порядок и условия привлечения к дисциплинарной ответственности определя­ются трудовым законодательством. В случаях водных правонарушений дисциплинарная ответ­ственность применяется как система правового воздействия на лиц, совершивших дисципли­нарные проступки в связи со своей служебной деятельностью по обеспечению использования и охраны вод [10, с.212].

К сожалению, дисциплинарная ответствен­ность в настоящее время не предусмотрена Экологическим кодексом РК, что, безусловно, является пробелом в нашем экологическом зако­нодательстве.

В этих условиях наряду с мерами юридиче­ской ответственности в области охраны природы важное значение приобретают меры профилак­тического контроля и право прекращать эколо­гически вредную деятельность. Имеется в виду экологическая экспертиза проектов, планов и др. хозяйственно-технических решений, а также право государственных органов приостанавли­вать или прекращать работу предприятий, нару­шающих нормы водного законодательства. Но и эти меры могут оказаться действенными только при условии, если они будут проводиться откры­то, при широком участии и под контролем обще­ственности.

Подводя итог, отметим, что для совершен­ствования водного законодательства по юри­дической ответственности за водные правона­рушения необходимо, во-первых, применять весь спектр административных взысканий к нарушителям водного законодательства, а не только штраф и предупреждения. Необходимо практиковать лишение лицензии, специально­го разрешения, или приостановление ее (его) действия на определенный вид деятельности либо совершение определенных действий; приостановление или запрещение деятельно­сти или отдельных видов деятельности юри­дического лица. Во-вторых, в Водном кодексе Республики Казахстан отсутствует статья о гражданско-правовой ответственности за во­дные правонарушения. Это значительно ус­ложняет правоприменение норм о возмещении ущерба, причиненного водным ресурсам, а также водопользователям. Необходимо устра­нить данный пробел. В третьих, необходимо закрепить нормы о дисциплинарной ответ­ственности в Экологическом кодексе Респу­блики Казахстан, что позволит данному виду ответственности более широко применяться на практике.