Основные направления миграционно-правовой политики Республики Казахстан в контексте формирования миграционного права

В статье рассматриваются вопросы формирования миграционно-правовой политики Республики Ка­захстан. С теоретико-правовых позиций проведен сравнительный анализ существующих определе­ний миграционно-правовой политики, предложено авторское определение. Доказано, что регулярное обновление миграционного законодательства отвечает реалиям современного государственно-пра­вового развития Республики Казахстан. Определено, что основные направления миграционно-правовой политики Республики Казахстан реализуются в следующих направлениях: формирование на­родонаселения, репатриация, индустриально-инновационное развитие Казахстана и регулирование потоков внутренней миграции.

В любой стране мира социально-экономи­ческая и политическая обстановка в огром­ной степени зависит от интенсивности и направленности миграционных процессов, значение имеет также эффективность мигра­ционной политики. В Казахстане, наряду со многими странами СНГ, сложилась такая ситуация, что без продуманной, взвешенной и научно-обоснованной миграционной полити­ки становится все сложнее сохранить полит­ическую, экономическую и социальную ста­бильность.

Формирование и управление миграцион­ными процессами призвано обеспечить реа­лизацию Стратегии Казахстан-2030, предот­вратить проблему демографического креста, решить задачи по устойчивому социально-демографическому развитию государства.

Согласованная и целенаправленная деятель­ность органов государственной власти и местного самоуправления по созданию системы стимулов и запретов, определяющих направление и интенсивность миграционных потоков, называется некоторыми авторами управлением миграционными процессами [1]. По-нашему мнению, это определение нуждается в корректировке, так как в нем не учтен ряд существенных моментов.

В целях обеспечения национальной безопасности огромное значение в современном мире приобретает геополитическое планиро­вание в регулировании миграционных процес­сов. Геополитическое планирование - состав­ная часть геополитики, научной дисциплины, изучающей физико-географические зависи­мости этнических, конфессиональных и некоторых других социальных процессов [2]. Современные источники рассматривают геополитику как науку, предметом исследования которой является «взаимодействие и взаимное соотношение географических пространств», а основным методом - «системный анализ пространственного положения географических факторов» [3].

С формальной точки зрения геополити­ческая наука изучает физико-географическую, экономико-географическую, расово-антрополо-гическую, культурно-конфессиональную, семан­тическую и, наконец, цивилизационную обус­ловленности динамики международных отноше­ний, мировой торговли и мировых онто­логических систем.

Современная геополитика трактуется более широко - как способ «упаковки» разнообразной научной, трансцендентной (религиозной), социальной, культурной, технологической и иной информации, связывающей социальные движения с региональной и глобальной физической географией [4].

То есть, как мы видим из определения,регулирование миграционных процессов невозможно без применения методов геополитической науки. Геополитическое планирование необходимо для учета географической составляющей расселения мигрантов в зависимости от страны исхода, места прибытия, исторической родины, а также учёт всех возможных аспектов межгосударственных
отношений Казахстана с соседними странами.

Регулярное обновление миграционного законодательства свидетельствует о желании государства как можно скорее разрешить проблемы в миграционной сфере. И здесь наблюдаются два направления. Во-первых, казахстанская правовая система активно адаптирует международные стандарты по вопросам свободы передвижения и выбора места пребывания и, соответственно, всей миграционной составляющей. Во-вторых, появляется большое количество оригинальных нормативно-правовых актов, свойственных только национальному законодательству. К таковым относится, например, законодательство в сфере регулирования репатриации лиц коренной национальности, вернувшихся на историческую родину.

В условиях формирующейся рыночной экономики возникают новые представления о сущности миграции, миграционных процессов и миграционно-правовой политики.

Вообще, истоки теоретических основ миграционно-правовой политики относятся к 70-80-м годам XX столетия. По мнению Б. С. Хорева, миграционная политика представ­ляет собой систему условий, способов и мер управления миграционной подвижностью населения [5].

Достаточно близкую позицию занимал в 70-е годы А.У. Хомра, утверждающий, что «миграционная политика - это комплекс разработок и мероприятий, направленных на формирование необходимых потоков и требуемой интенсивности миграции населения» [6].

В 80-х годах Л.Л. Рыбаковский отмечал, что «миграционная политика представляет собой систему общепринятых на уровне управления идей и концептуально объединённых средств, с помощью которых, прежде всего, государство, а также его общественные институты, соблюдая определённые принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагает достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества» [7].

Во второй половине 90-х годов А.В. Пикулькин отмечал, что «всякие элементы государ­ственного управления приобретают полити­ческий характер, если затрагивают интересы социальных групп, классов, национальностей, широких народных масс» [8]. То есть, управ­ление процессами экономически обоснованного, рационального, кризисного расселения населе­ния на территории государства всегда имеет, в том числе, и политическую подоплёку. Политика расселения на территории государ­ства населения является соответственно разновидностью государственной политики в миграционной сфере. Государственная политика разрабатывается по многим аспектам, направлениям, но основу её составляет социально-экономическая политика, которая, в свою очередь, имеет такую разновидность, как социальная политика.

В современной теории права миграционная политика представляется как «совокупность правовых и организационных средств, направленных на регулирование перемещения населения по территории страны, контроля за въездом и выездом населения за пределы государства, а также направленных на под­держание демографической ситуации и пресе­чение нелегальной миграции» [9].

5 сентября 2000 года была одобрена Кон­цепция миграционной политики Республики Казахстан, согласно которой должна оказываться полная поддержка переселению и местному приему оралманов, их адаптации в местах проживании. Следует создать все условия для успешной адаптации оралманов в местную социальную окружающую сре­ду, проводить мероприятия по психологи­ческому восстановлению людей, выжив­ших в вооруженных конфликтах. Все выше­перечисленное в распоряжении было определено как наиболее обязательные приоритеты миграционной политики для решения проблем оралманов в Казахстане [10, с.40].

В 2005 году в выступлении на Третьем всемирном курултае казахов в Астане Президент страны Н. А. Назарбаев отметил, что среди стран Содружества Независимых Государств Казахстан - единственное государство, которое системно занимается репатриацией рассеянных по миру зарубежных соотечественников и выделяет для этого солидные бюджетные средства, а в масштабах всего планетарного сообщества оно - одно из трех [11].

В Послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 1 марта 2006 г. «Стратегия вхождения Казахстана в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира. Казахстан на пороге нового рывка вперед в своем развитии» необходимость выработки современной концепции миграционной политики была выдвинута в качестве основных приоритетов продвижения Казахстана в число наиболее конкурентоспособных и динамично развивающихся государств мира. В отношении мероприятий по адаптации оралманов отмечено: «Наше внимание должно быть в большей степени уделено созданию условий по предварительной подготовке в специальных центрах, адаптации и интеграции оралманов в наше общество. Если обучить их профессии, языку, как принято в других странах, они быстрее привыкнут к новым условиям» [12].

В соответствии с задачами, выдвинутыми в Послании Главы государства народу Казахстана 2006 г., и Планом мероприятий на 2006­2008 гг. по реализации отраслевой Программы миграционной политики Республики Казахстан на 2001-2010 гг., была разработана Концепция миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 гг. [13], в которой определены перспективные направления этнической миг­рационной политики на среднесрочный период.

Концепция направлена на совершенство­вание существующих и развитие качественно новых механизмов управления миграционными процессами в Республике Казахстан. Целью Концепции определено уменьшение негативных последствий миграционных потоков в рамках сохранения и развития национальной идентичности и безопасности страны путем максимального сокращения незаконной и формирования селективной миграции.

Концептуальной новеллой в управлении миграционными процессами в настоящий период можно назвать обозначенную в вышеуказанном документе необходимость проведения селективной миграционной политики.

В соответствии с Планом мероприятий на 2008-2010 гг. по реализации Концепции миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 гг. предусматривались разработка системы мер по адаптации и интеграции иммигрантов в казахстанское общество, раз­работка механизма рационального расселе­ния иммигрантов исходя из интересов демографического и социально-экономического развития регионов, регионального рынка труда, проведение на регулярной основе мониторинга и оценки миграционных процессов и другие мероприятия [14].

В 2009 году началась реализация программы «Нурлы кош», рассчитанной на 2009-2011 годы [15]. Она предполагает увеличение квот на прием. Прием оралманов и внутреннюю миграцию, помимо программы «Нурлы кош», регулируют следующие действующие документы: Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года [16], Государственная программа развития сельских территорий Республики Казахстан на 2004-2010 годы [17].

Наконец, в 2011 году в Республике Казахстан был принят новый закон «О миг­рации населения» [18]. Новым законом предус­мотрено, что этнические казахи, самостоятельно въехавшие на территорию Республики Казахстан и пребывающие на территории нашей страны, подают заявление о включении в квоту иммиграции оралманов в управление миграционной полиции территориального департамента внутренних дел. А проживающие за пределами Республики Казахстан с указа­нием предполагаемого места проживания в Казахстане - в загранучреждения. Загранучреж-дения после получения решения комиссии о согласии на включение в квоту, будут оказывать содействие этническим казахам в переселении. Однако в загранучреждениях МИД РК еще не предусмотрены для этого штатные сотрудники.

Это правовая норма, по мнению законодателя, исключит случаи получения пособий и компенсаций по поддельным документам. Как признают в миграционной службе, до 2011 года такие факты не были редкостью. По данным Комитета миграционной полиции МВД РК, в 2010 году в Алматинской, Атырауской, Павлодарской и Южно-Казахстанской областях выявлено 64 факта выделения пособий на сумму более 42 млн. тенге лицам, которые даже не въезжали в страну, либо получили пособия дважды в разных регионах. По подобным фактам в течение последних трех лет возбуждено 10 уголовных дел [19].

Таким образом, действия Закона направлены на всех лиц казахской национальности, независимости от наличия статуса оралмана, прибывших в Республику Казахстан в целях постоянного проживания на исторической Родине. Среди лиц, принявших за годы незави­симости Казахстана гражданство Республики Казахстан, 98% составляют оралманы.

Ученые-юристы, практики и сами мигранты единодушны во мнении, что актуальна разработка подзаконных нормативно-правовых актов. Так, на сегодняшний день Комитетом миграционной полиции разработаны и проходят процедуру согласования проекты постановлений Правительства об утверждении квоты иммиграции оралманов на 2012-2014 годы, Правила включения в квоту иммиграции оралманов, Правила выплаты единовременных пособий, дифференцированных в зависимости от регионов расселения и включающих затраты на первичную адаптацию, проезд к постоянному месту жительства и провоз имущества и выделение средств на приобретение жилья или получение льготного кредитного займа для строительства, восстановления или приобретения жилья.

Проведенный анализ показывает, что эволюция законодательства в области репатриации происходит с учетом приоритетов миграционной политики на том или ином этапе развития казахстанской государственности, а также в целях устранения проблемных зон, возникающих в ходе правоприменительной практики, дальнейшей оптимизации законода­тельства в сфере миграции и совершенствования содержания миграционных процессов.

Другим, не менее важным направлением миграционно-правовой политики Республики Казахстан является формирование народо­населения.

В настоящее время проблематика форми­рования народонаселения стала одной из основных тем научных исследований в Республике Казахстан: распад СССР и масшта­бное изменение экономики активно меняет существующую картину народонаселения, и рассмотрение практически всех аспектов развития современного казахстанского общества вне её контекста становится невозможным.

На сегодняшний день плотность населения Казахстана, граничащего с перенаселенным Китаем, странами Средней Азии и располо­женного недалеко от демографически избы­точных государств Среднего Востока и Южной Азии, остается самой низкой на территории СНГ и, по данным на 2012 год, составляет всего шесть человек на 1 кв. км [20]. Учитывая сравнительно невысокие по сравнению с другими азиатскими странами темпы прироста населения, Казахстан по-прежнему будет испытывать его нехватку. Поэтому проблемы формирования народонаселения остаются и будут являться одним из самых острых вопросов политического и экономического развития.

Казахстан, чтобы сохранить свою террито­риальную целостность и безопасность, должен по максимуму увеличить свое население как за счет внутреннего резерва (увеличение рождаемости и уменьшение смертности), так и за счет иммиграции. Так сложилась судьба, что в ХХ веке казахский народ не умножал свое население, как многие соседи, а терял его в большом количестве. Была утрачена элита и цвет нации. Известно, что в начале ХХ века казахи по своей численности превосходили турков в Малой Азии и персов в Иране [21]. Сейчас население Турции и Ирана более 70 млн. [21], и у этих стран нет тех проблем с развитием и   употреблением    государственного языка (символом государства), самоидентификацией и единством, которые существуют в нашей стране.

С момента обретения независимости одной из самых сложных проблем стало возвращение соотечественников, по той или иной причине в разное время покинувших родину. Одной из причин заинтересованности государства в этом вопросе является улучшение демографической ситуации в стране. Согласно данным переписи населения 1999 года, в Казахстане проживало 14 млн человек, а в 1989 году их было 16 млн, то есть за 10-летний период население страны уменьшилось на 7,7 процента [22].

По специальной программе репатриации в страну ежегодно прибывает более 100 тысяч казахов, всего в сопредельных странах проживает более 5 млн казахов, каждый третий казах остался за пределами казахстанской границы. В целом, по некоторым прогнозам, за 30 лет по программе репатриации в страну должны прибыть как минимум 3 млн. казахов [23].

По итогам переписи населения 2009 года, обнародованным в феврале 2010-го, общая численность населения Казахстана составила 16004,8 тысячи человек, а доля казахов во всем населении составила 10,1 млн человек. Перепись зафиксировала тенденцию к росту числа жителей Казахстана, сменившую вышеуказанный период падения. Это объясняется сокращением эмиграции европейских этносов, увеличением темпов роста численности казахов и сокращением темпов убыли других этносов [24].

Но эти показатели недостаточны для сохранения территориальной целостности и национальной безопасности государства. Для того, чтобы изменить количественный и качественный состав населения в необходимом для государства направлении, компетентные органы должны разрабатывать и реализовывать эффективную демографическую и миграционно-правовую политику.

Актуальность новелл в миграционном зако­нодательстве была подчеркнута Президентом страны не случайно. Миграция меняет картину государства, поэтому необходимо контролировать и регулировать скорость и географию потоков, стимулировать желатель­ный для государства качественный состав миграции. Миграция напрямую влияет на количественные и качественные характеристики населения, то есть демографический состав. От демографической ситуации зависит экономика и политика как внутри, так и за пределами страны. Демографически сильные государства всегда и во все времена влияли на судьбы соседних стран, континентов и мира.

Стабильный развивающийся Казахстан становится все более привлекательным для иммигрантов, а курс на форсированное индустриально-инновационное развитие привел в движение и внутренние миграционные пото­ки. Во избежание потенциальных угроз эти процессы нуждаются в повышенном внимании со стороны государства [25].

В 2010 году Указом Президента Республики Казахстан утверждена Государственная про­грамма форсированного индустриально-иннова­ционного развития на 2010-2014 гг. [26].

Форсированная индустриализация - объек­тивная необходимость для Казахстана сегодня. За счет рациональной территориальной организа­ции экономического потенциала - Карты индустриализации - программа позволит соз­дать новые центры экономического роста в стране, сбалансировано развивать приоритетные отрасли.

Еще одной актуальной проблемой является своевременное решение проблем внутренней миграции. Стремление приобщиться к высоким стандартам городской жизни - естественное желание любого человека, особенно молодого. Но оказавшись в городе неподготовленным, не имеющим городской профессии, невостре­бованная молодежь нередко пополняет ряды маргиналов, оказывается втянутой в преступную среду.

В этом легко убедиться, почитав хронику криминальных происшествий в любом круп­ном городе - как правило, задержанными за уличные преступления, к примеру, грабеж, оказываются приезжие из сельской местности. Трудности адаптации к новой среде обитания ведут к возникновению социальной розни - от «понаехали тут, колхозники» до «зажрались здесь, городские».

Поэтому необходимо на государственном уровне планировать потоки внутренней трудовой миграции, направляя их, в первую очередь, в центры экономической активности страны. Казахстанцы должны стать куда более мобильными, готовыми переехать в другую часть страны для получения хорошей работы.

Между тем, открывающиеся новые пред­приятия по Программе форсированного индустриально-инновационного развития Казах­стана будут испытывать нехватку кадров, в первую очередь высококвалифицированных рабочих. А юридическая наука должна исследовать правовые проблемы формирования народонаселения в условиях ускоренного индустриально-инновационного развития Республики Казахстан и предложить меры по их эффективному разрешению.

Таким образом, основные направления проводимой на сегодняшний день миграционно-правовой политики касаются следующих аспек­тов: формирование народонаселения, репатриа­ция, индустриально-инновационное развитие Казахстана и регулирование потоков внутренней миграции.

Исходя из вышеизложенного, нам представ­ляется наиболее полным следующее опреде­ление миграционно-правовой политики -согласованная и целенаправленная деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и местного государственного управления, а также организаций по управлению миграционными процессами, по созданию стимулов и запретов, определяющих направление и интенсивность миграционных потоков, основанная на принципах демократизма, прио­ритета прав человека, учитывающая геополи­тическое планирование, развитие законода­тельства, и потребности рыночной экономики.

Литература

1. Горшколепова И.В. Политико-правовые аспекты регионального управления миграционными процессами. / И. В. Горшколепова, Г. Е. Алексеев // Миграционная политика вXXI веке. - Ростов н/Д.,- С. 143.
2. Геополитика / Семантический спектр понятия /archipelag.ru/glossary/geopolitics/ Дергачев В.А. Геополитика. Русская геополитическая энциклопедия. 2010 / dergachev.ru/Russian-encyclopaedia/10/03.html
3. Дугин А.Г. Основы геополитики. - М.: Арктогея, 1997.
4. Хорев Б.С. Миграционная подвижность населения в СССР. - М., 1974. - С. 122.
5. Хомра А.У. Миграция населения: вопросы теории, методики исследования. - Киев, 1979. - С. 15.
6. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: стадии миграционного процесса // Приложение к журналу «Миграция в России». - М., 2001. - Вып. 5.
7. Пикулькин А.В. Система государственного управления: учебник. - М., 1997. - С. 107.
8. Харламов С.О. Иммиграционный контроль в системе функций органов внутренних дел России.: дис... канд. юрид. наук. - М., 2002. - С. 93. 
9. Правительство Республики Казахстан. Концепция миграционной политики Республики Казахстан: Постановление от 5 сентября 2000 г. // Казахстанская правда. - 2000. - 10 сентября.
10. Назарбаев Н.А. Выступление Президента Республики Казахстан наIII Всемирном курултае казахов. Астана, 29 сентября 2005 года // Правовой справочник «Законодательство». - Алматы: Юрист,2007.
11. Назарбаев Н.А. Стратегия вхождения Казахстана в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира. Казахстан на пороге нового рывка вперед в своем развитии. - Казахстанская правда. -1 марта 2006 г.
12. Концепция миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 годы. // Указ Президента Республики Казахстан от 28 августа 2007 года № 399.
13. План мероприятий на 2008-2010 гг. по реализации Концепции миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 гг.
14. Программа «Нурлы кош» утверждена постановлением Правительства Республики Казахстан от 2 декабря 2008 года № 1126.
15. Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 28 августа 2006 года № 167.
16. Государственная программа развития сельских территорий Республики Казахстан на 2004-2010 годы, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 10 июля 2003 года № 1149.
17. Республика Казахстан. Закон №№ 477-IV ЗРК от 22 июля 2011 года «О миграции населения» // Информационная система «Параграф». - Алматы: Юрист, 2012.
18. В Алматы обсудили новый Закон о миграции и проблемы реализации программы «Нұрлы көш» // zakon.kz . - 7 сентября 2011
19. Население Казахстана. Демографический справочник. - Агентство Республики Казахстан по статистике. - 2012. - Вып.1. - С. 12.
20. Салапагаров А. Численность населения тюркских государств и народов (комментарий). - март 2011 г. -real-alania.narod.ru/turkalan/1san/0bashi.htm
21. Итоги переписи населения Республики Казахстан 2009 года. - Источникyvision.kz/post/30773
22. Есетова С. Великое переселение народов. В Казахстане остается проблема обживания больших территорий. - Республиканская общественно-политическая газета «Литер». - 2010. - 7 сентября. -Режим доступа:centrasia.ru/newsA.php?st=1283845620
23. Итоги национальной переписи населения 2009 года. - Источник: сайт «Центральная Азия». -Режим доступа:centrasia.ru/newsA.php?st=1289624220
24. Шатерникова А. В 2011 году планируется запустить 71 проект ГПФИИР на сумму Т715 млрд. -Панорама. - 4 марта 2011 г. - № 8.
25. Государственная программа по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010-2014 годы. Утверждена Указом Президента Республики Казахстан 9 марта 2010 год № 958. - Источник: сайт Института экономических исследований. - Режим доступа: economy.kz/progr.php