Развитие законодательной базы института наблюдателей в Республике Казахстан

Законодательство о выборах, к которому относятся Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года, Конституционный Закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года З{ 2464 "О выборах в Республике Казахстан", а также иные законодательные и подзаконные акты, является юридической основой деятельности наблюдателей [1]. Соблюдение законодательства о выборах, избирательных и других прав человека и гражданина, а также правильное применение законов и других нормативных правовых актов составляют предмет наблюдения на выборах. Кроме того, нормативные правовые акты очерчивают права и обязанности наблюдателей, обуславливают методы их работы, устанавливают границы их деятельности, определяют содержание деятельности наблюдателей. Обращаясь к законодательству, к соответствующим статьям и пунктам закона, наблюдатель в состоянии доказать факт нарушения закона, а зачастую и найти способы устранить нарушение. В этой ипостаси законодательство является инструментом в деятельности наблюдателей. Статус и полномочия наблюдателей в Казахстане впервые были определены Конституционным Законом Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года Х 2464 "0 выборах в Республике Казахстан". В указанный Конституционный Закон о выборах изменения вносились 9 раз: дважды в 1998 году, дважды в 1999 году, последовательно в 2004, 2005, 2006, 2007 годах, и, последние - в 2009 году [2]. Из вышеуказанных изменений непосредственно институт наблюдателей затрагивали лишь изменения, внесенные 6 мая 1999 года, 14 апреля 2004 года и 19 июня 2007 года.

Ниже мы проследим развитие института наблюдателей через анализ законодательных актов, внесших соответствующие изменения в конституционный Закон о выборах Республики Казахстан. Уже первоначальный текст Закона в редакции 1995 года (ст.39, ст.40, ст.41, ст.42) предусматривал, что по одному наблюдателю от общественных объединений Республики, наблюдатели иностранных государств и международных организаций, аккредитованные при соответствующей избирательной комиссии вправе присутствовать:

• при открытии участков и пунктов для голосования (п.3 ст.40);
• при проведении голосования на каждом участке, пункте для голосования (п.5 ст.42);
• при проведении голосования вне помещения для голосования (п.6 ст.41) [3]. В Законе о выборах в редакции 1995 года отмечалось, что: 

• полномочия наблюдателей должны быть удостоверены в установленном Центральной избирательной комиссией порядке (п.3 ст.40, п.5 ст.42);
• вмешательство наблюдателей в работу избирательных комиссий не допускается (п.3 ст.40);
• в помещениях для голосования наблюдателям должна быть обеспечена возможность наблюдать за избирательными урнами (п. 1 ст.39);
• наблюдателям запрещается оказывать помощь избирателю в заполнении избирательного бюллетеня (п/п 5 п. 1 ст.42) [4].

Конституционным Законом от 6 мая 1999г. статья 43 Конституционного Закона о выборах была дополнена важным положением о том, что наблюдатели вправе присутствовать при вскрытии урн и подсчете голосов [5].

Изменениями от 14 апреля 2004г. (ст.20-1) впервые было предусмотрено, что:

• наблюдатели вправе присутствовать на всех стадиях избирательного процесса, а также на заседаниях избирательной комиссии.
• наблюдатели вправе получать в избирательных комиссиях любую информацию об избирательном процессе.
• никто не может ограничить предоставленные Конституционным законом о выборах права наблюдателей [6].

Редакция 2004 года расширила круг наблюдателей, изменив формулировку наблюдатель от "общественного объединения" на «наблюдатель от политической партии, общественного объединения, некоммерческой организации Республики Казахстан» [7].

Изменениями, внесенными в Конституционный закон о выборах 14 апреля 2004 года, впервые были четко выделены и закреплены права и обязанности наблюдателей. В соответствие с Законом о выборах в редакции 2004 года наблюдатели обладали следующими правами:

1. присутствовать на заседании избирательной комиссии;
2. знакомиться со списками избирателей, получать информацию о количестве избирателей, принявших участие в голосовании, в том числе в голосовании вне помещения для голосования;
3. находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка (включая избирательные участки, образованные в воинских частях, на судах, принадлежащих Республике Казахстан, в домах отдыха, на участках отгонного животноводства, в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания и др.) во время проведения голосования и подсчета голосов;
4. сопровождать переносные избирательные урны, в том числе находиться в транспортном средстве во время их перевозки;
5. наблюдать за ходом голосования, процедурой подсчета голосов и оформления результатов голосования на избирательном участке, в пункте для голосования в условиях, обеспечивающих возможность четкого обозрения всех перечисленных процедур;
6. обжаловать решения, действия (бездействие) соответствующей избирательной комиссии и (или) ее членов в вышестоящую избирательную комиссию или в суд;
7. присутствовать при проведении голосования избирателей вне помещения для голосования в случае невозможности их прибыть в помещение для голосования;
8. присутствовать при подсчете и погашении членами участковой избирательной комиссии неиспользованных избирательных бюллетеней;
9. делать фото-, аудио- и видеозаписи, не мешая ходу голосования и подведению его итогов;
10. после проведения голосования знакомиться с протоколами избирательной комиссии об итогах голосования, получать их заверенные копии;
11. обращать внимание членов избирательной комиссии на нарушения требований Конституционного закона, вручать им соответствующие письменные заявления, акты о нарушениях и получать отметки о вручении [8].

Согласно Закону о выборах в редакции 2004 года наблюдатели несли следующие обязанности:

1. иметь при себе документы, удостоверяющие их личность и полномочия;
2. не вмешиваться в избирательный процесс, в процедуру подсчета голосов и принятия решений избирательной комиссией;
3. не предпринимать действий, препятствующих работе избирательной комиссии;
4. выполнять требования членов избирательной комиссии по соблюдению правил поведения на избирательном участке, установленных соответствующей избирательной комиссией;
5. основывать свои замечания на документированных, действительных и поддающихся проверке фактах;
6. соблюдать требования Конституционного закона о выборах и иного законодательства Республики Казахстан;
7. сохранять непредвзятость, не выражать предпочтения конкретному кандидату, политической партии [9].

Пункт б ст.4 1 Закона о выборах, предусматривавший, что наблюдатели вправе присутствовать при проведении голосования вне помещения для голосования был изменен в 2004 году с указанием, что:

• члены участковой избирательной комиссии обязаны информировать наблюдателей о голосовании избирателей вне помещения для голосования;
• наблюдатели вправе сопровождать членов избирательной комиссии при выезде для организации голосования вне помещения для голосования [10].

Вместе с тем статья 43 Конституционного Закона о выборах была дополнена следующими важными положениями:

• в помещении для голосования столы, за которыми производится подсчет голосов, размещаются таким образом, чтобы обеспечивался обзор действий членов участковой избирательной комиссии со стороны всех присутствующих в помещении лиц; наблюдатели, присутствующие при подсчете голосов, наблюдают за подсчетом голосов на расстоянии и в условиях, обеспечивающих обозримость отметок в бюллетенях (п. 1);
• по желанию лица, присутствующего в соответствии с Конституционным законом при подсчете голосов (т.е. в том числе и наблюдателю), ему выдается копия протокола, заверенная подписями председателя и секретаря комиссии и печатью избирательной комиссии (п.8, п.8-1) [11].

В 2007 году в Конституционный Закон о выборах были внесены следующие изменения:

• статьи 20 и 20-1 были объединены в одну статью "Организация деятельности избирательных комиссий и обжалование их действий. Гласность в деятельности избирательных комиссий"; 

• в отдельные статьи 20-1 и 20-2 были выделены "Наблюдатели политических партий, общественных объединений, некоммерческих организаций Республики Казахстан" и "Наблюдатели иностранных государств и международных организаций, представители иностранных средств массовой информации" соответственно [12].

Таким образом, редакция Конституционного Закона о выборах 2007 года впервые четко разграничила категории и полномочия национальных и иностранных наблюдателей:

• национальные - от политических партий, общественных объединений, некоммерческих организаций Республики Казахстан;
• иностранные - от иностранных государств, международных организаций.

Действующая редакция Закона о выборах (п.8 ст.20), как и предыдущие (п.4 ст.20- 1 Закона о выборах редакции 2004 года), предусматривает, что в день голосования с момента открытия избирательного участка для голосования и до установления результатов голосования при подсчете голосов избирателей на избирательном участке вправе одновременно присутствовать только по одному наблюдателю от каждой политической партии, иного общественного объединения, других некоммерческих организаций Республики Казахстан [13]. Количественные ограничения на аблюдателей иностранных государств и международных организаций, как и в предыдущих редакциях Закона, не распространяются. В перечень прав наблюдателей политических партий, иных общественных объединений, некоммерческих организаций Республики Казахстан добавлено право наблюдать процедуру передачи протоколов о результатах голосования вышестоящим избирательным комиссиям [14]. Действующим Законом о выборах (после изменений, внесенных в 2007 году) установлено, что наблюдатели иностранных государств и международных организаций имеют право:

1. присутствовать на всех стадиях избирательного процесса;
2. получать в избирательных комиссиях информацию о ходе избирательной кампании;
3. доступа на избирательные участки во время проведения голосования и подсчета голосов;
4. встречаться с участниками избирательного процесса;
5. информировать членов избирательных комиссий о своих наблюдениях, выявленных нарушениях, вносить рекомендации;
6. делать публичные заявления 
7. наблюдать процедуру передачи протоколов о результатах голосования вышестоящим избирательным комиссиям [15].

Таким образом, в отличие от редакции Конституционного Закона о выборах 2004 года (п. 1 .ст.20-1), согласно действующей редакции Закона только наблюдатели иностранных государств и международных организаций имеют право присутствовать на всех стадиях избирательного процесса (п/п 1 п.6 ст.20- 2) [16]. Право получать в избирательных комиссиях любую информацию об избирательном процессе, в отличие от редакции Закона о выборах 2004 года (п.1. ст.20-1), действующим Законом более не предусмотрено [17].

В то же время, в перечне прав иностранных наблюдателей четко не оговорены такие важные права, как: сопровождение переносных избирательных урн, присутствие при проведении голосования избирателей вне помещения для голосования, ознакомления с протоколами избирательной комиссии об итогах голосования и получение их заверенных копий, возможность произведения фото-, аудио- и видеозаписи. Вместо права обжалования иностранные наблюдатели могут информировать членов избирательных комиссий о своих наблюдениях, выявленных нарушениях, вносить рекомендации, а также делать публичные заявления. Обязанности национальных наблюдателей остались без изменений - такими же, как они были предусмотрены еще редакцией Закона от 2004 года. Касательно иностранных наблюдателей, по всей видимости, в связи с отсутствием у них права обжаловать решения, действия (бездействия) избирательной комиссии и ее членов в вышестоящую избирательную комиссии или в суд, также не предусмотрена обязанность основывать свои замечания на документированных, действительных и поддающихся проверке фактах. Сравнительный анализ действующего Конституционного Закона о выборах и международных документов показывает, что в целом законодательство о выборах Казахстана соответствует принятым на себя государством демократическим обязательствам, в том числе в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Конституционный Закон о выборах Казахстана предоставляет возможность наблюдателям, как национальным, так и иностранным, осуществлять наблюдение за выборами на всех стадиях избирательного процесса - не только непосредственно в день выборов, но и во время избирательной кампании, при регистрации кандидатов, подсчете голосов, т.е. как в предвыборный, так и в поствыборный периоды, знакомиться с основными документами, затрагивающими интересы участвующих в выборах сторон. Наблюдатели, как национальные, так и международные, имеют право доступа ко всем избирательным процедурам, обладая возможностью организовать свою деятельность в достаточные сроки до начала выборов. С этой целью иностранные наблюдатели заблаговременно начинают процедуру аккредитации, а национальные наблюдатели предъявляют в избирательные комиссии письменный документ, удостоверяющий личность наблюдателя и заверенный печатью организации, направившей его.

Наблюдатели могут беспрепятственно контактировать с кандидатами, политическими партиями, их доверенными лицами, избирательными комиссиями всех уровней, политическими партиями, СМИ, избирателями, другими субъектами избирательного процесса для формирования собственного мнения, а затем - выражать его, основываясь на действительных и документированных фактах.

Конституционный Закон Республики Казахстан о выборах не ограничивает прав ни национальных, ни иностранных наблюдателей в передвижении по всем регионам страны на протяжении всего избирательного процесса, включая день выборов. Иностранные наблюдатели обладают правом доступа на избирательные участки во время проведения голосования и подсчета голосов, правом присутствовать на всех стадиях избирательного процесса, а также делать публичные заявления. Национальные наблюдатели вправе находиться в помещении для голосования во время проведения голосования и подсчета голосов, наблюдать за ходом голосования, процедурой подсчета голосов и оформления результатов голосования, наблюдать процедуру передачи протоколов о результатах голосования вышестоящим избирательным комиссиям, знакомиться с протоколами избирательной комиссии об итогах голосования, получать их заверенные копии. Как мы видим из анализа, законодательство Казахстана о выборах предоставляет наблюдателям возможность эффективно осуществлять свою деятельность в соответствии с лучшими международными практиками по наблюдению за проведением выборов. Закон предусматривает участие наблюдателей, включая национальных и иностранных для обеспечения прозрачности избирательных процессов.

В то же время, несмотря на значительные позитивные изменения, имевшие место за последние годы и внесшие свой вклад в развитие института наблюдателей, законодательство о выборах все еще может быть значительно улучшено. На наш взгляд, необходимо расширить и уточнить права как национальных, так и международных наблюдателей. Действующий Конституционный Закон Республики Казахстан о выборах (п.2. ст.20- 1) предусматривает право национальных наблюдателей получать лишь информацию о количестве избирателей, принявших участие в голосовании, в том числе в голосовании вне помещения, а также, после проведения голосования, знакомиться с протоколами избирательной комиссии об итогах голосования, получать их заверенные копии. [18] Наблюдатели иностранных государств и международных организаций вправе, согласно Конституционного Закона Республики Казахстан о выборах (п.б. с.20-2), получать в избирательных комиссиях информацию о ходе избирательной кампании, встречаться с участниками избирательного процесса, обладают правом доступа на избирательные участки во время проведения голосования и подсчета голосов [19].

Пункт 2 ст.20-1 Конституционного Закона Республики Казахстан о выборах не предусматривает прав национальных наблюдателей встречаться с участниками избирательного процесса, но и никакого законодательного запрета или ограничения Конституционный закон о выборах не содержит. Очевидно, что национальные наблюдатели, осуществляя наблюдение за выборами, периодически вступают в контакты и взаимодействие с различными субъектами избирательного процесса, соответственно, полагаем необходимым перевести такое полномочие из статуса "де-факто" в "де-юре", включив его в п.2 ст.20-1 Конституционного Закона Республики Казахстан о выборах.

Полагаем, что расширение полномочий как национальных, так и международных наблюдателей, в части получения всей необходимой информации по поводу избирательного процесса от представителей властей на всех уровнях, права знакомиться со всеми избирательными документами (документами, регулирующими избирательный процесс), указанными в законодательстве о выборах, кроме затрагивающих интересы национальной безопасности, будет способствовать большей открытости и прозрачности избирательного процесса, приблизив Казахстан к международным стандартам проведения демократических выборов. Необходимо отметить, что включение данного пункта приблизило бы Конституционный Закон о выборах Казахстана к стандартам, предусмотренным Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств.

Таким образом, Конституционный закон Республики Казахстан о выборах в целом поддерживает баланс между соблюдением прав наблюдателей и обеспечением порядка в организации избирательного процесса, а также не содержит дополнительных юридических требований, являющихся обременительными для наблюдателей и направленных на создание препятствий для наблюдателей.

Литература

1. zakon.kz./market/jurist
2. Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года № 2464 «0 выборах в Республике Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 09.02.2009 г.).