Некоторые вопросы соотношения финансового и административного права

В современный период перехода к рыночной экономике и построения правового, социального, демократического государства возникает потребность в переосмыслении государственной деятельности в области финансов и кредита в четкой проработанности понятия «финансовая деятельность государства» и его соотношения с понятием «управления финансами». Наличие в условиях рыночной экономики товарного производства и действия закона стоимости объективно обуславливают потребность в продуктах финансово-кредитной системы - деньгах, финансах, кредитах и других экономических категориях. Все это делает необходимым сосредоточение в руках у государства денежных ресурсов направленных на различные цели и мероприятия в соответствии с задачами, стоящими перед ними в тот или иной период развития. В целях обеспечения себя необходимыми денежными средствами, своевременного и правильного их распределения, или, необходимости использования финансовой системы, [1] государство осуществляет финансовую деятельность.

Ученые единодушно относят к финансовой деятельности государства осуществление им функций по планомерному образованию (собиранию, мобилизации), распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для выполнения задач и функций государства. [2] Некоторые авторы называют эти задачи «задачами социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны» [3]. Эти задачи исходят из сущности финансовых отношений. По вопросу о сущности финансов высказываются ряд дискуссионных положений. Современная экономическая наука «Финансы» и наука «Финансового права» полностью восприняли включение вышеперечисленных трех функций в понятие финансовой деятельности. Хотя определенные разногласия по поводу невключения отдельных функций в понятие финансовой деятельности существуют. Так проф. А.И. Худяков высказывает мнение о том, что содержание финансовой деятельности ограничивается лишь функцией образования и распределения денежных фондов, исключая их использование [4]. Н.И. Химчева такое ограничение считает необоснованным, по ее мнению именно в использовании финансовых ресурсов соответственно стоящих перед государством задач и заключаются в конечном итоге смысл финансовой деятельности [5]. По нашему мнению функция использования финансовых ресурсов является непременной функцией финансовой деятельности. Как нам кажется, в функцию использования денежных фондов необходимо вкладывать не смысл его товарно-денежного использования как подчеркивает А.И. Худяков, а, прежде всего, организацию использования путем нормативного регулирования и контроля, при этом контроль является неотъемлемым элементом каждой функции финансовой деятельности и вытекает из его содержания. Думается, что исключение указанной функции из состава понятия «финансовая деятельность государства», внесло бы неразбериху, в терминологическом понимании не способствовало бы развитию теории финансово-кредитного регулирования. А что касается отношений, возникающих в процессе этой деятельности, то они могут регулироваться помимо финансового права и другими отраслями права, в частности, гражданским и административным правом.

В связи с тем, что финансовая деятельность государства - это разновидность государственной деятельности, а в более широком плане деятельности социальной, главной определяющей целью этой деятельности должно быть «обеспечение всем достойный уровень жизни, в соответствии со справедливым экономическим социальным порядком» [6]. Финансовая деятельность государства, выступая как важнейшая и необходимая составная часть механизма социального управления, выражается в том, что аккумулированные государством денежные средства направляются в отрасли народного хозяйства, социальную и другие сферы с учетом приоритетности финансируемых мероприятий на соответствующих этапах развития страны, ее внешних и внутренних условий [7]. В данном случае приоритетность финансовых мероприятий так же определяется со стороны государства. Таким образом, покрытие ежегодных государственных затрат, есть конечная цель финансовой деятельности государства.

Помимо конечной цели можно выделить так же ближайшие промежуточные цели. К их числу можно отнести, во-первых, сбор государственных денежных средств в свои фонды и второе планирование использования денежных средств для решения задач государства. Таким образом, на первый взгляд конечная цель финансовой деятельности государства зависит от решения первичных, промежуточных целей свидетельствуют о том, что она является, в известной мере, идеальным образом, тем, к чему стремится финансовая деятельность государств

Итак, одной из первых функций финансовой деятельности государства является мобилизация денежных средств. Для мобилизации денежных средств в централизованные государственные фонды, которыми являются; бюджет, внебюджетные целевые фонды, фонды государственного страхования, кредитные ресурсы, используются методы обязательных и добровольных платежей.

Важной функцией финансовой деятельности государства является распределение финансовых ресурсов. При этом применяются два основных метода: финансовый, то есть безвозвратный и безвозмездный их отпуск, и кредитование, означающее выделение денежных средств на началах, срочности, возвратности и платности. Эти методы так же могут распределятся на несколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, организационно правовой характеристики, субъектов, участвующих в этих отношениях, и других фактов. Государственные организации получают средства от государства, как путем финансирования, так и кредитования. Негосударственные организации могут получать денежные средства главным образом путем кредитования (речь идет о предоставлении льготных государственных кредитов).

Денежные средства поступают в распоряжение и использование государства, юридических и физических лиц, в процессе финансовой деятельности посредством безналичных денежных расчетов, используя ее различные формы, а также наличными денежными средствами. Как правило, расчеты предприятий, учреждений, организации, государственных органов производится в основном в безналичном порядке, а расчеты с населением в наличном порядке. Что касается использования денежных средств, то, как уже отмечалось, эта функция финансовой деятельности является спорной. Несмотря на это к функции использования денежных средств можно отнести следующее. В первую очередь, хотелось бы отметить, что данный термин было бы правильно употреблять в таком сочетании, как организация управления использования денежными средствами. К этой деятельности можно было бы отнести следующее:

1. Установление государством порядка использования этих фондов путем издания соответствующих нормативных актов.

2. Установление государством нормативов использования денежных средств.

3. Осуществление путем издания финансово-правовых актов планирования использования конкретных денежных фондов.

4. Осуществление контроля за законным и целесообразным использованием государственными субъектами своих денежных фондов.

Таким образом, в контексте финансовой деятельности банковское регулирование затрагивается в двух аспектах. В аспекте распределения денежных средств путем кредитования и их использования. Как нам кажется, обе эти функции взаимосвязаны общим контрольным механизмом, который может осуществляться со стороны государственных финансовых органов.

Рассмотрев функции финансовой деятельности можно выделить следующие его особенности. Эти особенности можно назвать организационно правовыми. Прежде всего, от других сфер деятельности государства она отличается межотраслевым содержанием, поскольку аккумуляция, распределение финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Второй, как нам кажется, очень важной особенностью является то, что в процессе финансовой деятельности государство контролирует работу государственных органов, а также предприятий, организаций, учреждений, по реализации их задач. В-третьих, осуществление государством финансовых функций, в зависимости от их содержания, роли, масштабов действия, протекает в виде деятельности представительных и исполнительных органов власти. В-четвертых, сфера финансовой деятельности относится к ведению, как централизованных органов управления, так и органов местного самоуправления. В-пятых, финансовая деятельность охватывает одновременно комплекс вопросов связанных с бюджетным, налоговым и банковским регулированием и наглядно показывает их взаимосвязь. Эти особенности имеют значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей страны, а не соответствующих территориальных уровней.

Говоря об особенностях финансовой деятельности государства, так же хотелось бы отметить, что отношения составляющие содержание этой деятельности, неоднородны по своему содержанию. Часть этих отношений опосредуют движение денежных средств, имеют распределительный характер и другие признаки, характерные для финансов.

Все остальные отношения (действия, операции), составляющие содержание финансовой деятельности государства, не являются с экономической точки зрения финансовыми, ибо в рамках этих отношений не осуществляются движения денежных средств, что является главным признаком финансов [8]. Анализ содержания финансовой деятельности государства показывает, что действия и операции, которые не проявляются как финансовые отношения, направлены на то, чтобы «создать» таковые, упорядочить их, обеспечить их развитие для достижения целей финансовой деятельности государства.

Через содержание финансовой деятельности государства реализуются взаимосвязь субъекта и объекта этой деятельности. Государство как субъект финансовой деятельности в лице компетентных органов через действия, операции, реализуемые в рамках нефинансовых отношений, воздействует на объект, в качестве которого выступают определенного рода экономические отношения. Из всей массы экономических отношений государство выводит в сферу финансово-правового регулирования те доходы, накопления различных субъектов, которые могут служить достижению государственных целей.

Государство устанавливает правовой режим этих доходов, упорядочивает их движение в направлении, обеспечивающем достижение целей финансовой деятельности государства, т.е. трансформирует финансовые отношения, являющиеся составной частью его финансовой деятельности. В качестве свидетельства можно привести Налоговый Кодекс Азербайджанской Республики в котором, в частности, определяется правовой режим такого дохода предприятия, как выручка от реализации продукции, работ, услуг. Таким образом, на лицо управляющее воздействие субъекта государства на ее объект и соответственно определенного рода подчинение объекта субъекту этой деятельности. Отсюда между субъектом и объектом финансовой деятельности государства существуют отношения управления, а сама финансовая деятельность государства является государственно-управленческой [9].

Однако надо иметь в виду, что эта деятельность является государственной управленческой деятельностью не в узком, а в широком понимании, т.е. осуществляется органами не только исполнительной, но и представительной власти.

Сказанное нами выше в значительной мере проясняет вопросы о соотношении понятий «финансовая деятельность государства» и «государственное управление финансами и кредитом». Мы уже определили финансовую деятельность государства как деятельность государственных органов по планомерному собиранию и использованию денежных фондов. Общепринято, что общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления этой деятельности, считаются предметом финансового права, так же то, что финансовую деятельность осуществляют органы государственной власти и управления.

Понятия «управления финансами» свойственно административному праву и различными авторами формулируются по-разному. Так, В.М. Манохин под «управлением финансами» понимает: «Деятельность государственных органов по организации создания государственных денежных фондов, их распределения и использования в целях осуществления задач и функций государства» [10].

По мнению В.С. Прониной, В.В. Бесчеревных, А.П. Корнева: «Управление финансами представляет собой государственное управление, в процессе которого решаются задачи планового собирания, распределения и перераспределения в денежной форме совокупного общественного продукта и осуществляется финансовый контроль за использованием денежных, материальных ресурсов» [11].

Из вышеуказанных определений можно заметить, что содержание терминов «управление финансами» и «финансовой деятельности» раскрывается с помощью одних и тех же элементов. Данная проблема уже была затронута в научной литературе проф. А.И. Худяковым [12]. Руководствуясь вышеуказанным тезисом, автор раскрывает содержание понятия «управления финансами» и «финансовой деятельности» через предмет финансового и административного права.

Определяя предмет финансового права как общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, автор подчеркивает, что финансовая деятельность осуществляется, в частности, органами государственного управления. Финансовая деятельность, осуществляемая исполнительными органами, есть часть государственного управления. Автор отмечает, что общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов государственного управления, являются административно-правовыми. А.И. Худяков предлагает либо признать финансовое право частью административного права, что позволит финансовые правоотношения считать одновременно административными (соотношение частного и общего), либо признавая эти отрасли права самостоятельными, более четко размежевать их. Чтобы ликвидировать принадлежность к другим отраслям права, автор предлагает, вывести из административного права институт управления финансами [13].

Исключение из учебника по административному праву под редакцией Ю.М. Козлова раздела «управление в области финансов», затем включение этого параграфа в учебник административного права вышедший позже под редакцией того же автора, а также наличие главы «управление финансами и кредитом» в учебнике по «административному праву» 1997 года издания, свидетельствуют о дискуссионности данной проблемы [14].

По сути дела наличие в учебниках по финансовому праву раздела, «правовое положение и функция органов осуществляющих финансовую деятельность, финансовый контроль», и наличие аналогичных параграфов в учебниках по административному праву, наталкивают нас на мысль о том, что один и тот же материал излагается в учебниках, различных самостоятельных правовых дисциплин. Таким образом, мнения авторов по данному вопросу разветвляются на две позиции.

Первая позиция сводится к тому, что «финансовая деятельность» и «управление финансами» необходимо изучать в системе финансового права [15]. В то же время наличие в учебниках административного права главы «управление финансами и кредитом» свидетельствует о противоположном мнении авторов [16]. По нашему мнению, суть данной проблемы исходит из дискуссионных вопросов относительно рассмотрения финансового права как части административного права, либо как комплексной отрасли права [17], либо самостоятельной отрасли права тяготеющей к типовому методу административно-правового регулирования [18].

Подводя итог вышесказанному, можно прийти к следующему заключению. Анализ понятий «управление финансами» и «финансовая деятельность» дает основание полагать, что действительно при раскрытии содержания этих двух понятий используются одни и те же элементы. Выходит так, что понятие «управление финансами» поглощает понятие «финансовая деятельность». Однако такой подход не дает основания, ставить знак равенства между двумя этими понятиями и представляется неверным. По нашему мнению, хотя «управление финансами» и «финансовая деятельность» раскрывается одними и теми же элементами это не одно и тоже. В этих двух понятиях существуют как схожие, так и отличительные элементы. В связи с тем, что эти элементы находят свое отражение, прежде всего, в определениях подвергнем анализу эти два определения.

Выражая свою солидарность с определением финансовой деятельности как осуществляемой государством функции по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов, единственным недостатком данного определения считаем не отражение ею финансовой деятельности местных органов самоуправления, которое в соответствии с определением предмета финансового права изучается именно этой наукой. Таким образом, финансовая деятельность - это деятельность не только государства в лице его органов, но и деятельность органов местного самоуправления. При этом определение управления финансами предлагается нами в следующей интерпретации. «Управление финансами и кредитом» - это деятельность государства по организации государственных финансов и кредита, руководство финансовой деятельностью, осуществление финансового контроля и применения в рамках этой деятельности приемов и методов целенаправленного воздействия на государственные финансы для достижения результатов определенной финансовой политикой. Руководствуясь данным определением, можно выделить следующие элементы, отличающие и объединяющие понятия «управление финансами» и «финансовая деятельность».

Первым отличительным элементом является организация государственных финансов. Под этим элементом следует понимать структурную организацию финансово-кредитных органов, определение правовых основ их функционирования и компетенции. Данный элемент не входит в содержание «финансовой деятельности». Ко второму отличительному элементу можно отнести финансовую деятельность местных органов самоуправления, которые относятся к содержанию финансовой деятельности, в качестве как мы уже отмечали, исключения и не входит в понятие «управление финансами», в виду не отнесённости местных органов самоуправления к государственным органам.

Третьим отличительным элементом «управления финансами» является то, что в его содержание входит не только осуществление самой финансовой деятельности, но и, прежде всего, осуществление руководства и контроля над этой деятельностью. В свою очередь назначение финансового контроля - содействие успешной реализации финансовой политики, эффективному использованию финансовых ресурсов государства.

Финансовый контроль, будучи одним из звеньев (функцией) управления, также имеет определенную специфику практики применения и целевую направленность, которые отличают его от других видов контроля. Институт финансового контроля представляет собой составной элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейший составной элемент финансовой системы [19]. Применение определенных приемов и методов целенаправленного воздействия на государственные финансы осуществляются только в рамках финансовой деятельности. Искусство управления состоит в выборе наиболее эффективного метода из числа имеющихся или создания условий для рационального использования применяемых методов с целью быстрейшего решения поставленной задачи [20]. Спецификой данного отличительного элемента является то, что он одновременно объединяет понятие финансовой деятельности и управления финансами. Ведь финансовая деятельность государства представляет собой целое, необходимые элементы которого субъект и объект, находятся в определенной взаимосвязи.

Понятие государственного управления отражает характер связи субъекта и объекта финансовой деятельности, в связи, с чем управление финансами является неотделимой частью структуры финансовой деятельности государства, ее неотъемлемой характеристикой. В реальной жизни финансовая деятельность государства вне фактического управления финансами, то есть упорядочивающего воздействия государства на движение денежных средств в его фонды и из его фондов теряет всякий смысл, прекращает свое существование как вид государственной деятельности. Таким образом, выделяемые нами элементы с одной стороны убедительно доказывают, что «управление финансами» и «финансовая деятельность» - это не одно и тоже, с другой стороны, показывает, что эти два понятия неразрывно связаны с внутренним единством и не могут существовать друг без друга. Вместе с этим главное что объединяет эти два понятия является цель деятельности. Цель деятельности как управление финансами, так и финансовой деятельности является достижение результатов финансовой политики.

Литература

1. Химичева Н.И. Финансовое право.- М., 1996.- С. 7.
2. Гурвич М.А. Советское финансовое право.- М., 1961. С.7; Финансовое право.- М., 1971.- С. 10; Советское финансовое право.- М., 1978. С. 5; Советское финансовое право.- М., 1982. С. 4; Финансовое право.- М., 1995. С. 7; Финансовое право.- М., 1996.- С 11.
3. Химичева Н.И. Финансовое право.- М., 1996.- С. 7.
4. Худяков А.И. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права / Известия Академии наук Казахской ССР, серия общественных наук, 1986, № 3.- С. 78-79.
5. Химичева Н.И. Финансовое право.- М., 1996.- С. 12.
6. Преамбула Конституции Азербайджанской Республики.- Баку,
7. Финансовое право.- М., 1996.- С. 78.
8. Финансы.- М., 1993.- С. 8.
9. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации.- М., 1994.- С. 4. 
10. Советское административное право. Учебник под ред. В.М.Манохина.- М., 1977.- С. 51. (Автор главы Н.И.Химичева.)
11. Советское административное право. Под ред. П.Т.Васильева.- М., 1990.- С. 539.
12. Худяков А.И. К соотношению понятий «управление финансами» и «финансовая деятельность». Правоведение, № 1, 1985.- С. 63.
13. См. Там же, с. 63-64.
14. Козлов Ю.М. Советское административное право. М., 1973; Советское административное право. Учебник под ред. Ю.М.Козлова. М., 1985; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации.- М., 1997.
15. Худяков А.И. К соотношению понятий «управление финансами» и «финансовая деятельность». Правоведение, № 1, 1985. С. 63-64; Коросева М.М. Финансовая деятельность государства основополагающая категория финансово-правовой науки. Государство и право, №11, 1996.- С. 72.
16. Советское административное право. Учебник под ред. Ю.М.Козлова. М., 1985; Советское административное право. Под ред. А.П.Коренева.- М., 1986; Советское административное право. Под ред. П.Т.Васильева.- М., 1990; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации.- М., 1997.
17. Толстой Ю.К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства. Правоведение, 1987, № 1.- С. 41-53. Алексеев С.С. Структура советского права.- М. 1975. С. 184-205; Гахер В.К. Общественно-политические типы страхования.- М., 1947. С. 193; О системе права. Правоведение, 1975, № 3; Гуревич И.С. Очерки советского банковского права. Л., 1969. С. 25; Общая теория государства и права. Т. 2. Л., 1972.- С. 3-6; Общая теория государства и права. Т. 2. Л., 1974. С. 299; Петров Г.И. Советское административно-правовые отношения. Л., 1972.- С. 33.
18. Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права. В кн.: Вопросы советского административного права. М., 1952. С. 194; Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского права. Советское государство и право. 1967, № 9. С. 32-40; Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979; Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1.- М., 1981. С. 94-107; Т. 2.-М., 1982. С. 82-154.
19. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации М. 1999 г. с 26.
20. Финансы. Под ред. В.М. Родионовой.- М., 1995.- С. 75.