Принцип разделения власти - как конституционная основа построения и функционирования государственного механизма в воззрениях Г.С.Сапаргалиева

В данной статье автор излагает взгляды Г.С. Сапаргалиева о принципе разделения власти на ветви -как конституционной основы построения и функционирования государственного механизма. 

Беря в основу классический вариант теории разделения власти, учеными раскрываются исходные, отправные положения данной концепции, и применительно к изменяющимся отношениям в социуме предлагаются ее различные интерпретации, понимание и толкование. Эта теория занимает особое место в современной юридической и политической литературе. Следует отметить, что при рассмотрении процесса формирования теории разделения власти, учеными отмечаются три стадиальных уровня.

Первая стадия - это создание такого мировоззренческого фона и такой обстановки, в которых стало возможным оформление составляющих ее элементов.

Вторая стадия - это создание собственно концепции, оформление ее отдельных частей и гармоничное соединение их воедино.

Третья стадия - это внесение первых корректировок, появившихся в результате накопления практического опыта по претворению основных положений теории разделения властей. Идея Дж. Локка о разделении властей изначально рассматривалась в качестве предпочтительной для внедрения в практику, но не как универсальный принцип построения системы государственных органов [1, С. 356].

Г.С. Сапаргалиевым, при попытке проведения сравнительного анализа, отражена мысль, что в отношении законодательной власти применяются сдержки и противовесы президентским правом вето, Конституционным Советом, а внутри нее ограничителем является двухпалатное построение Парламента. Исполнительная власть ограничена подотчетностью перед Парламентом, только в случаях, предусмотренных Конституцией.

Несмотря на общность многих положений, высказанных Дж. Локком и Ш. Монтескье в отношении рассматриваемой теории, учение Монтескье о разделении власти «обладало значительной новизной по сравнению с предшествующими концепциями» [2, С. 233]. Новизна его идей просматривалась в том, что он объединил либеральное понимание свободы с идеей конституционного закрепления механизма разделения власти. Другим не менее важным моментом было включение в состав власти, подлежащих разграничению, судебных органов [3, С. 9-21].

Говоря о внимании к теории разделения власти в России, на западе и в других странах, Г.С. Сапаргалиевым отмечено, что учеными широко использовались не только ее традиционная «триада», но предлагались и другие ее варианты.

Так, М.М. Сперанский предлагал дополнить традиционную классификацию двумя видами власти - физической и материальной [4, С. 17-21]. М. Ориу в своей работе «Основы публичного права» выделял и проанализировал с точки зрения взаимосвязи и взаимного «равновесия» политическую и экономическую, военную и гражданскую, религиозную власти[5, С. 416-462]. О существовании четвертой - учредительной власти говорили французские специалисты по сравнительному конституционному праву Ж. Блан, Ж.М. Вирье, Ф. Ваге. В Китае на рубеже 19-20 вв. Сунь Ятсен выделил законодательную, исполнительную, судебную, контрольную и экзаменационную ветви власти [6, С. 435]. Наличие экзаменационной ветви власти представляет особый интерес, так как система органов в рамках данной ветви государственной власти, согласно взглядам Сунь Ятсена, предназначена исключительно для формирования иных органов государства. Обращая внимание на экзаменационную власть, Г.С. Сапаргалиев заметил, что система экзаменов в Китае использовалась при назначении государственных служащих на различные должности в рамках государственного аппарата, который относится к сфере исполнительной власти.

В Казахстане сформирована и развивается система законодательных и практических механизмов, максимально приближенная к общепризнанным мировым стандартам свободных, конкурентных и справедливых выборов, обеспечивающих открытость и справедливость избирательного процесса. Созданы все необходимые организационные, финансовые и материально-технические условия для успешной деятельности избирательных комиссий всех уровней. Мнение российских ученых в отношении возможности выделения самостоятельной избирательной ветви власти не отличается единством.   Так,   Ю.А.   Веденеев   полагает,   что   «Конституция   РФ,   определяя   в качестве структурообразующего принципа организации государственной власти, свободные выборы и референдум, а в качестве носителя и единственного источника власти в РФ - народ, по существу ввела в юридический оборот новую для отечественной политико-правовой теории и практики категорию -избирательную власть»[7, С. 82]. А.В. Иванченко же имеет диаметрально противоположные взгляды. Он считает, что определение комиссии как ветви власти весьма условно, поскольку все ветви власти, равно как и ее источник - народ, четко закреплены Конституцией [8, С. 52-54].

Государственная власть в любой стране осуществляется государственными органами, образующими единую систему. В совокупности они составляют единую систему реализации власти государственными органами. Так, М.С. Шалумов справедливо обращает внимание на то, что «прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов» - главная, основная функция, из существа которой вытекают все ее другие, дополнительные функции», а для целого ряда органов, входящих в структуру исполнительной власти, «контроль - не единственная и не основная функция» [9, С. 85]. Однако автор не выделяет прокуратуру в самостоятельную ветвь, а считает ее важным атрибутом системы «сдержек и противовесов». По мнению академика Г.С. Сапаргалиева, с таким утверждением трудно согласиться. Хотя прокуратура и выполняет функцию «сдержек и противовесов», свести ее только к этой системе было бы несправедливо. Прокуратура - организационно самостоятельный орган, имеющий свои особые надзорные функции, не подчиняющийся никакому другому органу. Основанием для выделения ветви власти как раз и служит тот факт, что существуют организационно самостоятельные государственные органы, которые выполняют специфические функции. Поэтому, организационная самостоятельность и функциональная обособленность государственных органов, составляющих единую систему, представляют собой институциональную основу для выделения той или иной ветви власти.

В изучении теории разделения властей прослеживается определенный прогресс. Начиная с работ Дж. Локка и Ш. Монтескье с именами, которых связывают разработку данной теории, и, заканчивая современными учеными-юристами в данной области, выработаны конкретные, универсальные положения, составляющие основу рассматриваемой теории. Создан некий фундамент концепции разделения власти, который можно рассматривать в качестве «общего» для всех ее разновидностей и вариантов, независимо от того, где, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется и как интерпретируется [10, С. 242]. Вслед за профессором Г.С. Сапаргалиевым, мы солидаризируемся с мнением А.Д. Керимова о том, что в теории права необходимо отразить «фактическое наличие не только трех: законодательной, исполнительной и судебной ветви, но и других ветвей государственной власти, четко зафиксировать компетенцию каждой из них, закрепить принципы их взаимодействия с целью достижения гармонического равновесия составляющих государственного механизма» [11, С. 11].

Предваряя анализ теории разделения властей, Г.С. Сапаргалиев предлагает определить методологические константы, четкий понятийный аппарат, охватывающий понятия: «государственная власть», «ветви власти», «система сдержек и противовесов», «принцип разделения власти» и другие. Только в этом случае будет решена проблема о соотношении содержания научных юридических понятий с тем, что имеется в виду при их употреблении в законодательстве.

Автор приводит научную дефиницию «разделение власти» из Большой Российской энциклопедии, в которой оно толкуется, как принцип конституционализма, согласно которому: единая государственная власть подразделяется на самостоятельные и независимые друг от друга законодательную, исполнительную, судебную власти; причем законодательная, исполнительная и судебная власти должны осуществляться различными и взаимно уравновешивающими друг друга органами.

Энциклопедический словарь «Конституции Российской Федерации» определяет «разделение властей» как принцип организации и осуществления государственной власти.

Давая этим определениям оценку, а также, интерпретируя их, академик исходил из дуального подхода с точки зрения «узкого» и «широкого» смыслов проблемы. Если первый смысл толкования исследуемой проблемы рассматривается в соответствии с конституционным законодательством и современными научными представлениями, то во втором случае им дается видение проблемы в соответствии с конституцией и реальной структурой механизма государства, а также вырабатываются рабочие определения данных дефиниций. Так, помимо законодательной, исполнительной и судебной ветвей, можно выделить президентскую власть (представленную Президентом, его Администрацией), конституционную власть (представленную Конституционным Советом), избирательную власть (представленную системой избирательной комиссии), прокурорскую власть (представленную органами прокуратуры). Именно такой подход, как утверждает Г.С. Сапаргалиев, позволяет теоретически и практически объяснить особенности положения Президента, Парламента, Правительства, судов, Конституционного Совета, прокуратуры и других органов в Республике Казахстан. Поскольку, если оставаться в рамках привычных представлений о классической триаде, возникает объективная потребность в детерминации реально существующих видов властей, не вошедших в устоявшиеся представления о природе властей. Закономерно перед ученым возник вопрос об отнесении того или иного государственного органа к ветви власти, что, собственно, вызвало к жизни необходимость научного обоснования этих понятий. Исходя из Конституции Республики Казахстан основным признаком ветви государственной власти в «узком» смысле можно обозначить следующее:

1. Заключение в конституции республики как ветви государственной власти и особого порядка их формирования.
2. Установление в Конституции Республики самостоятельных полномочий ветвей государственной власти.
3. Указание в Конституции, что ветви государственной власти выступают от имени государства. В статье 3 Конституции Республики Казахстан указывается, что от имени народа и государства выступает Парламент, а от имени государства в пределах делегированных полномочий Правительство. В п. 1. ст. 76 Конституции записано, что судебная власть осуществляется от имени Республики.
4. Каждая ветвь государственной власти осуществляет свои полномочия самостоятельно без незаконного вмешательства других властей.
5. Ветви государственной власти, осуществляя свои полномочия, в установленных законом случаях взаимодействуют и согласовывают свои функции друг с другом.
6. В процессе взаимодействия ветви государственной власти используют систему сдержек и противовесов, предусмотренную в Конституции.
7. В Конституции указывается, что ветви государственной власти за свою деятельность несут предусмотренную Конституцией, законами юридическую, политическую и моральную ответственность.

Далее, академик Г.С. Сапарагалиев в целом, не отвергая категории «широкого» смысла относит к ветвям государственной власти самостоятельные органы, которые по Конституции Республики Казахстан не входят ни в одну из ветвей. Таковыми являются Президент Республики Казахстан, его Администрация, Конституционный Совет Республики, Прокуратура Республики, Центральная избирательная комиссия и местные избирательные комиссии. Указанные органы, Конституцией Республики не отнесены к ветвям государственной власти, но являются конституционными органами.

На данном этапе концепция Г.С. Сапаргалиева сопряжена восприятием того, что все перечисленные конституционные органы, не могут однозначно трактоваться и иметь всеобщего значения, что обусловлено рядом факторов, которые он дифференцирует следующим образом:

• Указанные органы названы в Конституции Республики Казахстан.
• В Конституции в общих чертах указаны их полномочия.
• В Конституции обозначены их связи с ветвями государственной власти.
• В Конституции указывается, что вышеназванные органы, кроме Президента и Конституционного Совета, составляют своеобразную систему органов.
• В Конституции и конституционных законах указывается, что они выступают от имени государства в ст. 3 Конституции записано, что от имени государства выступают иные органы.
• В Конституции обозначены формы связи взаимоотношений органов, не входящих в систему ветвей государственной власти, с использованием в отношении ветвей средств сдержек и противовесов.
• В Конституции указывается на их ответственность перед народом, в частности в п. 3 ст. 40 Конституции.

Данные утверждения позволили Г.С. Сапрагалиеву, с учетом выделенных признаков, предположить, что под «ветвью государственной власти» следует понимать самостоятельное направление деятельности органов государственной власти, реализуемой от имени народа, ответственной перед ним, осуществляемое в рамках полномочий, взаимного сотрудничества с использованием «системы сдержек и противовесов» с целью выполнения функций, предусмотренных для них Конституцией государства. В соответствии с положениями выдвинутого политико-правового концепта Г.С. Сапаргалиева можно резюмировать, что теория разделения власти нашла свое признание в мировой науке и практике. Однако осуществима она, прежде всего, в плане общего принципа, которым следует руководствоваться при создании структуры государственных органов и определении пределов их полномочий. Им также обосновано, что данная теория имеет не только юридический, но и политический, идеологический характер. Совершенно логично выступает процесс ее реализации в той или иной стране с учетом множества факторов, в чем мы единодушны с автором. Это, прежде всего разные формы правления государства, форма государственного устройства, государственный политический режим, а также наличие исторических, национальных, политических традиций. Так, в странах с президентской формой правления принцип разделения власти будет реализовываться в большей степени, нежели в странах с конституционной монархией. В федеративном государстве, в отличие от унитарного, акцент делается на разделение власти не только по «горизонтали», но и по «вертикали». В странах с демократическим политическим режимом принцип разделения власти действует на конституционном уровне, а в странах с тоталитарным либо автократическим режимом имеет место лишь формализованное разделение властных полномочий.

Все вышеперечисленные принципы применимы и к отдельно взятому государству. В логико-структурном анализе представлена попытка сконцентрировать указанные признаки по Г.С. Сапаргалиеву, применительно к государственным органам Республики Казахстан. В соответствии с п. 4 ст. 3 Конституции Республики Казахстан «государственная власть в республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов». Сама формулировка допускает возможности расширительного толкования.

Государственная власть в стране реализуется через функционирование единой системы государственных органов, в которую входят, помимо Парламента, Верховный Суд и Правительство. Все эти органы относятся к различным ветвям государственной власти, которые вместе реализуют важнейшие функции государства. Вместе с тем, государственную власть в стране осуществляют и местные судебные и исполнительные государственные органы, являющиеся частью единой системы государственной власти.

Конституция не дает прямого толкования понятия системы сдержек и противовесов, она лишь закрепляет положение о том, что с ее помощью ветви государственной власти могут взаимодействовать между собой. Несмотря на это, понятие вышеуказанной системы все же встречается в некоторых источниках. Так, энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» под «системой сдержек и противовесов» понимает разделение компетенции между органами государственной власти, которое позволяет им взаимно контролировать друг друга. Такое определение представляется не совсем полным и точным, т.к. разделение компетенции между государственными органами обусловлено структурой государственного механизма, каждая часть которого выполняет объективно необходимые функции. Кроме того, не все ветви власти наделены контрольными полномочиями в отношении друг друга. Правительство Республики Казахстан не имеет полномочий контроля за деятельностью Парламента или Верховного Суда.

Комментарий к Конституции Республики Казахстан под «системой сдержек и противовесов» понимает совокупность установленных в Конституции организационных и правовых мер, обеспечивающих деятельность ветвей государственной власти в рамках их полномочий, предусматривающих ответственность за их превышение [12, С. 30]. Такое толкование, данное Г.С. Сапаргалиевым дает основание к пониманию, что система «сдержек и противовесов» порождена разделением государственной ветви на власти. Л.Б. Тиунова отмечает по этому поводу, что «разделение власти непременно предполагает целую систему конституционно закрепленных механизмов, рычагов, «довесков», обеспечивающих уравновешенное состояние механизма, его целостность не за счет того, что одна власть «подминает» под себя обе другие, а за счет именно их дополняемости и взаимного контроля» [13, С. 121]. Конституция и соответствующее законодательство любого государства, признавшего принцип разделения государственной власти на ветви, содержат все элементы системы сдержек и противовесов, начиная с момента формирования ветвей государственной власти, включая весь процесс их деятельности до завершения таковой досрочно или в предусмотренный срок. В этой связи Г.С. Сапаргалиевым выделены некоторые особенности системы сдержек и противовесов, опираясь на Конституцию и действующее национальное законодательство. Он дает классификацию по основным признакам:

1. Сдержки и противовесы закрепляются в основном в Конституции, поэтому являются конституционными средствами формирования и уравновешивания деятельности органов государственной власти.
2. Сдержки и противовесы не являются случайной, хаотичной совокупностью средств воздействия на ветви государственной   власти,   а   представляют   собой   логически   и   органически связанную, обусловленную сущностью государственного механизма систему средств.
3. Каждая из ветвей государственной власти наделяется специфическими видами сдержек и противовесов, которые она может использовать в случае необходимости.
4. Система сдержек и противовесов действует между ветвями и органами, не входящими в ветви.
5. Система сдержек и противовесов действует во всех органах сверху донизу.
6. Сдержки и противовесы служат для того, чтобы ни одна из ветвей государственной власти не могла узурпировать всю государственную власть.
7. Сдержки и противовесы должны обеспечивать самостоятельное функционирование всех ветвей государственной власти в соответствии с их компетенцией.
8. Они должны обеспечивать взаимодействие, согласованное функционирование всех ветвей государственной власти, а также органов, не входящих в ветви.
9. Г.С. Сапаргалиев делает вывод, что «система сдержек и противовесов» служит формированию и синхронному функционированию всего государственного механизма, преодолению трудностей, кризисных ситуаций, выполнению государством всех его функций. Позиция Г.С. Сапаргалиева актуализируется и подходом к «системе сдержек и противовесов», как к элементам системы. Под «Сдержками» он предлагает определять - такие организационные и правовые средства, которые направлены на обеспечение законности в процессе формирования органов государства, не допускать нарушения органами государственной власти своих полномочий или исправления допущенных нарушений. Так, строгое соблюдение избирательного законодательства позволяет обеспечить формирование Мажилиса и сената, а строгое соблюдение Конституции позволяет Парламенту осуществлять свою законодательную деятельность в ее рамках. «Противовесы» - по мнению Г.С. Сапаргалиева, это такие организационные и правовые средства, которые создают условия для нормального функционирования ветвей государственной власти в целостном механизме правового регулирования.

Список литературы:

1. Дж. Локк. Соч. Т. 3.- Москва, 1988.
2. История политических и правовых учений. / Под ред. О.Э. Лейста. - Москва: Зерцало,2006.
3. Проблемы согласованного функционирования органов государственной власти Республики Казахстан и системы сдержек и противовесов. / Под ред. Сапаргалиева Г.С. - Алматы. 2006.
4. План государственного преобразования графа М.М. Сперанского //ptpu.ru
5. Ориу М. Основы публичного права. - Москва, 1929.
6. Сунь Ятсен // Программа строительства страны // Избранные произведения. - Москва, 1964.
7. Веденеев Ю.А. Политическая реформа и избирательный процесс в России // Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы. - Москва, 1995.
8. Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика.-Москва, 1996.
9. Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право, 1999, №1.
10. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. - Москва:Юристъ. 2001.
11. Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России.- Москва, 2002.
12. Конституция РК. Научно-правовой комментарий / Под ред. Г.С. Сапаргалиева. Изд. 2 - е, испр. и доп.- Алматы. Жет Жаргы, 2004.
13. Тиунова Л.Б. Системные связи правовой действительности: методология и теория. - СПб, 1991.