Значение исполнительной власти состоит в том, что на нее возложено непосредственное управление государственными делами, для чего ей предоставлены широкие распорядительные функции. О значимости исполнительной власти в системе разделения властей писал С.З. Зиманов: «Без сильной исполнительной власти ни одна ветвь государственной власти не будет эффективной»[1,с.64].
По утверждению Б.А. Мухамеджанова, «исследуя организацию государственной власти Республики Казахстан, надо исходить из того, что она должна эффективно функционировать в условиях разделения властей», что, в свою очередь, вызывает необходимость рассмотрения теоретических аспектов организации исполнительной власти в теории разделения властей, практических вариантов воплощения данной доктрины в жизнь и выявления критериев эффективности исполнительной власти в условиях разделения властей»[2,с.16-17].
Анализ ряда научных работ, официальных позиций органов конституционного правосудия свидетельствует о сложности и многогранности понятия «исполнительная власть». Несмотря на расхождения в деталях, четко просматривается присутствие нескольких системообразующих идей.
Современная наука выделяет такие существенные признаки исполнительной власти, как её универсальный и предметный характер. Универсализм исполнительной власти проявляется в том, что её органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются от законодательной и от судебной власти. Предметный характер означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на человеческие, материальные, финансовые, иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений.
Исполнительная власть ныне приобрела (частью де-юре, частью де-факто) широкие полномочия для вынесения важнейших политических решений. Этот процесс предопределил появление у исполнительной ветви власти свойственных лишь ей одной новых функций, относящихся к политическому планированию, в том числе законодательно оформляемому парламентом. При этом не придаётся решающего значения формам, в которые облекается исполнительная власть (президент, правительство, премьер-министр и пр.). В зависимости от исторических традиций, политических тенденций, популярности тех или иных структур или отдельных деятелей, избираются определенные типы организации высших звеньев исполнительной власти (весьма многообразные, в чем-то типичные, а где-то смешанные - строго индивидуальные). Неизменен только лишь конечный эффект - возрастание ее политической роли и влияния.
Сама логика эволюции разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную привела к тому, что вне зависимости от соединения либо разъединения функций главы государства и главы правительства (в одном или двух институтах) обе эти функции являются по содержанию исполнительными. Сказанное относится к республиканским и монархическим формам правления с их различными разновидностями. При этом различие между главой государства и главой правительства проводится не по существу, а по объему обладания реальной исполнительной властью.
Академик Г.С. Сапаргалиев полагает, что существуют факторы, порождающие противоречия и противоборства в государственных органах. Взгляды ученого позволяют отметить недостатки, присущие статутным законам о высших органах государственной власти Республики Казахстан. За органом государственной власти могут быть предусмотрены завышенные полномочия. В этом случае, орган вторгается в сферу деятельности другого органа. Возможен параллелизм в полномочиях различных государственных органов, когда они сталкиваются. Также возможет пробел в компетенции, что может либо снизить эффективность работы уполномоченного государственного органа, либо послужить основанием для вмешательства в деятельность уполномоченного органа[3, с.209].
Причиной противоречий и противоборства государственных органов может быть непрофессионализм руководителей государственных органов, политических, административных государственных служащих, незнание ими статуса руководимых органов, нарушение законности, правил профессиональной этики, стремление к расширению своих полномочий, издание противозаконных актов. Конституцией предусмотрены меры для сбалансированного функционирования и взаимодействия ветвей государственной власти.
Наделение ветвей государственной власти и других органов конституционными полномочиями означает, по мнению Г.С. Сапаргалиева, что они в процессе функционирования не должны их нарушать, выходить за их пределы. Выход за пределы конституционных полномочий означает, с одной стороны, нарушение своего конституционного статуса, а с другой - вмешательство в конституционные полномочия другой ветви государственной власти, полномочия других государственных органов.
Конституцией также предусматривается ответственность, уровни которой уже отмечались выше, за нарушение конституционных полномочий ветвями государственной власти. И, наконец, Конституция Республики Казахстан предусматривает систему сдержек и противовесов между ветвями государственной власти и другими органами для того, чтобы сохранить баланс и воспрепятствовать его нарушению.
Понимая исполнительную власть как совокупность полномочий, компетенций, реализуемых специально создаваемой системой органов, мы можем говорить о существовании единой государственной власти вообще и единой исполнительной власти в частности. При этом следует иметь в виду, что законодательством закрепляются полномочия, компетенция и функции не самой исполнительной власти, а лишь субъектов, реализующих их на том или ином уровне государственной организации. «Так же, как органы государства не отождествляются с понятием государственной власти, система органов исполнительной власти не есть исполнительная власть. Она становится таковой и получает свое выражение в практической деятельности этих органов»[4,с. 31].
Государственное управление осуществляется через систему государственных органов управления, которые принято называть органами исполнительной власти. Исполнительно-распорядительная (управленческая) функция, являясь главной, отправляющей в деятельности органов исполнительной власти, предопределяет наличие не только правоприменительной, но и регулирующей, нормотворческой функции.
Органы исполнительной власти наиболее разветвлены и многообразны. Именно они организуют исполнение законов и указов, издают большое количество организационно-распорядительных актов. Как правило, в президентских республиках органы исполнительной власти в меньшей мере, чем в полупрезидентских, подотчетны и подконтрольны органам законодательной власти, хотя и действуют в тесном сотрудничестве с ней. В таких республиках в органах исполнительной власти практически нет выборности, эти органы обычно учреждаются, а их руководители назначаются Президентом, Председателем Правительства (Премьер-министром), главами местной исполнительной власти. Органы исполнительной власти могут действовать как на началах коллегиальности (Правительство), так и единоначалия (министерства).
Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной прерогативой органов исполнительной власти, т.к. в этом процессе участвуют и другие субъекты государственной власти, но они не предназначены и, поэтому не в состоянии взять на себя управленческую функцию в полном объеме, особенно это относится к реализации принятого решения. Точно так же происходит и с органами исполнительной власти, которые, например, осуществляют юрисдикционные полномочия, но при этом не относятся к органам судебной власти.
Для понимания сущности государственного управления и определения субъектов, осуществляющих государственное управление, особое значение имеет проблема соотношения этой категории с термином «исполнительная власть», который закреплен в Конституции РК (ст. 64).
Вопрос о соотношении этих категорий в настоящее время является в известной мере дискуссионным в силу того обстоятельства, что, будучи сложным явлением, государственное управление исследуется под различным углом зрения в рамках различных концептуальных схем[5].
Анализ понятия государственного управления показывает, что в современных научных трудах управление подразделяется на различные виды по самым разнообразным основаниям. Однако особый интерес для настоящего исследования представляет именно государственное управление с присущими только ему свойствами. Так, прежде всего, определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект - государство. При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявлений, почти все единодушно выделяют заложенную в нем мощную властную силу.
С позиций юридической науки государственное управление рассматривается как один из видов государственной деятельности, направленный на исполнение, претворение в жизнь соответствующими государственными органами законов и иных нормативных правовых актов. С этой точки зрения, по мнению Г.В. Атаманчука, «государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»[6,с.38].
В данном аспекте позиция В.Н. Уварова заключается в том, что «.„государственное воздействие на общественные процессы по каналам прямой связи осуществляется в двух основных формах - правовой и неправовой. Правовая форма предполагает выполнение государственными органами таких воздействий, которые вызывают определенные юридические последствия. В этом проявляется государственно-властный характер полномочий государственных органов, связанных с изданием нормативно-правовых актов. Неправовая - это разнообразные формы организационной деятельности государственных органов, которые непосредственно не вызывают юридических последствий»[7,с.50].
По утверждению Э.Э. Дуйсенова, «поскольку государство является сложным системным общественным явлением и выступает в качестве субъекта государственного управления, то и последнему также присуще свойство системности. В отличие от других видов управления, государственное управление без этого свойства не может состояться. В нем задействовано большое количество людей, множество государственных органов. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий. Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность»[8, .314].
Таким образом, государственное управление является видом государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Все субъекты исполнительной власти являются органами государственного управления. Однако, государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента РК, а также определенные государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти, например исполнительные органы местного самоуправления, осуществляющие публичную деятельность.
Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них - имуществом и общественными процессами. Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности.
Природа исполнительной власти, как и любого проявления властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле. Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительную власть нельзя рассматривать как исполнительную деятельность. Власть - сущностное выражение такой деятельности. В силу этого исполнительная власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в значительной мере является политико-правовой категорией, в то время как государственное управление - организационно-правовой. Государственное управление, по своему назначению и природе можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Литература:
- Салык Зиманов: Полное собрание сочинений. 10 томов. - Алматы: «Медиа-Корпорация «ЗАҢ», VIII том. - 480 с.
- Мухамеджанов Б.А. Форма правления Республики Казахстан: конституционная модель и практика государственного управления. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва, 2007.
- См.: Дуйсенов Э. Э., Нурдинова Ж. Т. Из истории политико - правовой мысли Казахстана (вторая половинаXX - началоXXI вв.). - Алматы, 2010.
- Дубовицкий В.Н. Исполнительная власть в Республике Беларусь: понятие и система органов / В.Н. Дубовицкий. - Минск: Белорус. наука, 2006. - 175 с.
- См.: Козбаченко В.А. Правовые основы государственного управления. Общая часть. Учебное и научно-практическое пособие. - М.: ИКФ «ЭКМОС». 2003.С.95,96 ,106,177,178,176- 320с.
- Атаманчук Г.В. Теория государственного управления.- М., 1997.
- Уваров В. Н. Теория государственного управления: Учеб. пособие. Ч. 2: Система государственного управления. - Алматы, 2002.
- Дуйсенов Э.Э. Правовые проблемы реформирования государственного управления (Республика Казахстан и Кыргызская Республика). Автореферат дисс... .докт. юрид. наук. - Алматы-2003. - 56с.