Институт государственной службы является одним из основных составляющих механизма государственного управления. Эффективность государственного управления зависит от многих факторов, например своевременности и правильности принятых решений, информатизированности, аналитики и пр. Однако, все они строятся на правильном подборе и расстановки кадров - государственных служащих.
В стратегии развития Казахстана до 2030 года Президент Н.А.Назарбаев определил основные направления развития совершенствования системы государственной службы «Становление Казахстана как суверенного, унитарного, светского государства в сложный период перехода от административной к рыночной экономике, а также перехода казахстанского общества к новым приоритетам и социальным ценностям обусловило обновление функций и задач государства, проблему обеспечения государственного аппарата служащими новой формации, нового типа мышления, профессионально и психологически адаптированных к рыночным отношениям, имеющими навыки творческого подхода к выполнению управленческих функций»./!/
Одним из важных этапов развития института государственной службы Казахстана было принятие Закона РК « О государственной службе » от 23 июля 1999 г. Этот закон составляет основу кадровой политики Республики Казахстан на ближайшую перспективу.
В настоящее время после принятия Закона РК « О государственной службе » центр реформ стал заметно смещаться в сторону реформирования системы государственного управления. Очевидно, это вызвано не только пониманием необходимости реформирования государственной службы, но и значимости самой государственной службы в жизнедеятельности нашей страны.
В соответствии с этим законом под понятие государственной службы понимается «профессиональная деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на осуществление государственного управления и реализацию задач и функций государственной власти» (ст.1 Закона). Государственная служба есть основная форма осуществления государственного управления - сфера профессиональной деятельности государственных служащих, которая является трудовой деятельностью граждан и есть целесообразная, социально -полезная, объективно необходимая и организационная деятельность управленческого персонала.
Политика подбора, обучения, расстановки, социального и правового обеспечения кадров является кадровой политикой государственной службы от правильности которой во многом зависит само государственное управление.
В Казахстане, как и в любом государстве, действует своя модель государственной службы, которая хотя и основывается на мировом уровне, но обусловлена и национальными, историческими традициями, правовой системой, действующей в государстве.л/
Особого внимания заслуживает вопрос прохождения государственной службы и карьеры государственного служащего, от которого в большой степени зависит эффективность государственного управления (субъективный фактор).
После приобретения независимости нашей республикой сделан осознанный выбор в пользу общецивилизованных путей развития, приоритета демократических ценностей и рыночной экономики, значительную роль в обеспечении этих приоритетов будет зависеть, от эффективности работы всего государственного аппарата, а также каждого отдельно взятого служащего.
Деятельность органов государственного управления в целом направлена на осуществление государственных функций по исполнению законов выражающих волю народа. Деятельность государственных служащих реализуется через государственное управление. Законодательством дается понятие и раскрывается содержание государственной службы.
Государственная служба - профессиональная деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на осуществление государственного управления и реализацию задач и функций государственной власти./З/
Государственная служба является разновидностью трудовой деятельности граждан и есть целесообразная, социально-полезная, объективно необходимая и организационно оформленная деятельность управленческого персонала./4/
По мнению Ю. А Тихомирова понятие государственной службы следует рассматривать как организацию профессиональной деятельности по осуществлению полномочий как органов государственной власти, так и иных образуемых ими государственных органов и учреждений публичного характера./5/
Деятельность органов государственного управления зависит от персонала, подбора и расстановки кадров, т.е. от государственных служащих.
Государственные служащие есть официальные представители государственных органов, в которых они служат. В соответствии с Законом «О государственной службе» от 23 июля 1999 года № 453-I государственными служащими являются граждане Республики Казахстан, занимающие в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов либо из средств Национального Банка Республики Казахстан должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства./б/
При этом к государственным служащим не относятся лица, осуществляющие техническое обслуживание и обеспечивающие функционирование государственных органов. Перечень таких лиц устанавливается Правительством Республики Казахстан.
В узком понимании, сущности государственного служащего можно дать такое определение: государственный служащий ~ это лицо, занимающее государственную должность государственной службы и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (властные, управленческие, правоохранительные, судебные).
Понятие «государственный служащий» можно анализировать в трех аспектах:
- государственно-правовой - государственный служащий является «слугой» государства, которое наделило его полномочиями различного характера и значения и является продуктом развития общества и государства, призванный осуществлять государственные функции;
- административно-правовой - государственный служащий имеет особые властные, организационно-распорядительные полномочия и является представителем власти, реализующий правоохранительные меры и полномочия, применяющий административно-правовые санкции;
- уголовно-правовой - государственный служащий - особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные служащие несут ответственность за должностные преступления).
Каждый государственный служащий должен заниматься выполнением определенных задач, обусловленных занимаемой должностью и каждая государственная должность включена в штат, который является одним из основных элементов государственной службы. Штатное расписание состоит из созданных в каждом государственном органе должностей. Служащий может занимать конкретную должность столько времени, сколько ему необходимо и может делать карьеру внутри этой организации, поднимаясь вверх с ростом профессионального стажа.
Итак, признаки понятия «государственный служащий» можно определить следующим образом:
- Государственный служащий - это физическое лицо, гражданин Республики Казахстан, не моложе 18 лет, владеющий государственным и официальным языками, имеющий профессиональное образование.
- Государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе.
- Государственный служащий занимает оплачиваемую государственную должность государственной службы в установленном законодательством порядке. Закон « О государственной службе » определяет содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления деятельности, права, обязанности, ограничения, запреты, ответственности, гарантии и т.д.
- Государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов по решению государственных задач в экономической, социальной, административно-политической сфере.
- Деятельность государственных служащих носит непроизводственный характер, направленный на оказание услуг населению и воздействует на экономическую жизнь, на процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.
Исходя из вышеуказанного сформулируем следующее определение: государственным служащим является гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством порядке должность в структуре государственного управления, осуществляющий от имени государства представленные ему функции и полномочия, получающий денежное содержание и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.
Государственный служащий имеет определенное правовое положение. Для него определены особые условия поступления на государственную службу, прохождение и прекращение службы.
Классификация должностей государственных служащих осуществляется в соответствии с определенными критериям. Основными критериями классификации государственных служащих являются:
а) организационно-правовой уровень органа, в котором государственные служащий осуществляют государственную службу;
б) объем и характер компетенции на конкретной должности;
в) роль и место должности в структуре государственного органа.
Переход государственной службы Казахстана на карьерную систему привел к разделению государственных служащих на политических и административных. Согласно перечню все государственные служащие делятся на категории: A,B,C,D,E. Где А - это сотрудники Администрации Президента, В - аппараты органов ветвей власти на республиканском уровне, С - аппараты государственных органов, D - аппарат органов ветвей власти на местном уровне иЕ - аппарат местных исполнительных органов власти. Статус и соответственно круг полномочий определяется ролью этих служащих в структуре государственного управления.
Несмотря на определенные новации, которые были привнесены из зарубежного опыта, сам закон не претерпел каких-либо существенных изменений.
Как и ранее, деятельность государственных служащих связана с исполнением должностных полномочий, направлена на реализацию задач и функций государственной власти. Деятельность в качестве государственного служащего возможна в государственном органе при наличии вакантной должности, на которую возложен установленный нормативными правовыми актами круг должностных полномочий и обязанностей.
Несмотря на некоторые заимствования из опыта государственной службы зарубежных стран (Франции и других) можно выделить ряд принципиальных моментов, которые требуют критического восприятия. Например, государственные служащие Франции подразделяются на две категории. Но если правовой статус первой категории служащих регулируется Общим уставом служащих государства и местных сообществ и иными актами, то лица иной категории имеют каждый свой устав./7/
В Казахстане каждая категория государственных служащих, наряду с положениями закона РК «О Государственной службе», имеет собственный правовой статус. Поскольку деятельность государственных служащих связана с обеспечением задач и функций государственной власти, а каждый орган имеет собственный статус, он и предопределяет статус государственных служащих. Политические и административные государственные служащие не равноценны по правовому статусу.
К политическим относятся государственные служащие, деятельность которых носит политико-определяющий характер и которые несут ответственность за реализацию политических целей и задач. К политическим относятся должности, которые занимаются политическими государственными служащими:
- назначаемыми Президентом РК, а также их заместители;
- назначаемыми и избираемыми палатами Парламента РК и Председателями палат Парламента, а также их заместители;
- являющимися представителями Президента и Правительства в соответствии с Конституцией;
- возглавляющими (руководители) центральные исполнительные органы и ведомства, а также их заместители.
К административным государственным служащим относятся лица, которые не входят в состав политических государственных служащих и осуществляют должностные полномочия на постоянной профессиональной основе в государственном органе
Состав политических и административных служащих зависит от решения Президента, так как и порядок отнесения административных должностей по категориям утверждается главой государства по представлению уполномоченного органа, подведомственного Президенту.
Можно отметить, что классификационные критерии разграничения государственных служащих достаточно условны и зависят от воли субъекта, определяющего реестр должностей государственных служащих и порядка комплектования политических и административных государственных служащих.
Наряду с политическими и административными государственными служащими законодательство выделяет должностных лиц, к которым относит лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющих должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства, то есть осуществляющие функции представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственном органе.
Комплектование должностей государственной службы включает в себя подготовку, подбор и расстановку кадров государственных служаглих.
Так как государственная служба является профессиональной деятельностью, занятые в ней граждане должны быть профессионально подготовлены.
Уровень образования, квалификация государственного служащего должны отвечать требованиям конкретной должности в аппарате государственного управления.
Государственная кадровая политика в Казахстане определяется Президентом республики и разрабатывается специальным Агентством по дела государственной службы, которым разработаны и реализуются различные направления совершенствования данного института, так например, разработан и введен в действие новый Кодекс чести госслужащих, правила обучения госслужащих за рубежом по специальным программам, приняты более жесткие правила прохождения конкурса на поступление на госслужбу.
Порядок прохождения государственной службы определятся Законом РК «О государственной службе» и Указом Президента РК «О порядке прохождения государственной службы», а также целым рядом иных нормативно-правовых актов.
Поступление на государственную службу зависит от статуса госслужащего, так политические госслужащие на службу назначаются в порядке определенной конституцией РК, административные служащие на госслужбу принимаются посредством конкурса, который имеет свой целью подбор наиболее квалифицированных работников и обеспечение гражданам право равного доступа к госслужбе.
Кадровое обеспечение стратегической Программы «Казахстан 2030» должно осуществляться на основе строгого соответствия основных принципов государственного устройства с функциональными и организационными структурами государственного управления, с их реальным кадровым потенциалом.
В настоящее время, ожидается серьезное реформирование института прохождения государственной службы. Что вызвано ожиданием скорейших внесении изменений и дополнении в действующее законодательство о государственной службе, в частности в классификацию государственных служащих. Ожидаемые изменения имеют своей целью упрощение имеющейся довольно сложной системы классификации госслужащих.
В своем выступлении Президент Республики Казахстан Назарбаев Н.А. на Международной научно-практической конференции «Роль государственной службы в повышении конкурентоспособности страны» отметил, что он поручил Администрацию Президента и Правительству разработать концепцию новой модели государственной службы Казахстана. Для этого был изучен международный опыт таких стран, как США, Франции, Великобритании, Германии, государств Юго-Восточной Азии и других. В то же время, Казахстанская система госслужбы учитывая свою специфику, собственное видение, осознавая потенциал и слабые стороны не должна слепо копировать других. В связи с этим глава государства предлагал подходы, применимы к создаваемой новой модели, где вырисовывается такая система, при которой политические лидеры, которым оказал доверие народ Казахстана, формируют политику, а профессиональные государственные служащие - обеспечивают её исполнение.
А также, глава государства, поделился своим видением основных элементов новой модели государственной службы, которые представляются рациональными. Среди них особое внимание заслуживает то что административная государственная служба по новой модели будет состоять из двух основных корпусов. Первый - «корпус А» - это Корпус профессиональных кадровых государственных менеджеров, которые будут заниматься планированием и реализацией конкретных направлений государственной политики, сформированной правящей политической партией. То есть, данный «корпус А» будет являться активным звеном между принятием стратегических решений и их непосредственным исполнением. Все остальные административные государственные служащие войдут в состав «корпуса Б».
«Корпус А», тщательно отобранные и зарекомендовавшие себя профессионалы, будет служить своеобразным «костяком» государственного управления, его кадровым стержнем, который сможет обеспечить столь необходимую сегодня Казахстану последовательность и системность государственной политики.
Его основным - первым уровнем станут ответственные секретари, руководители государственных холдингов и национальных компаний, которые будут являться высшими административными служащими.
Кстати, при такой структуре институт ответственных секретарей будет более эффективным и реальным фактором обеспечения стабильности и преемственности аппарата государственного органа.
Вторым уровнем данного корпуса будут директора ключевых департаментов исполнительных органов, председатели комитетов, акимы районов и городов.
Вновь отобранные кандидаты должны начать с третьего уровня, своей компетентностью, эффективностью и честностью заслужить дальнейшее продвижение.
Руководители государственных, частных компаний и неправительственных организаций, работники науки, культуры, образования также будут иметь возможность стать членами «элитного корпуса» через специальную систему отбора и обучения. Это создаст своеобразный легитимный и транспарентный «социальный лифт» для наиболее талантливых и успешных менеджеров из негосударственного сектора.
Для кандидатов данного корпуса будут установлены ясные и четкие правила отбора, жесткие требования по системному видению государственных проблем, принятию решений, управлению персоналом, и, самое главное, - высокие требования к репутации и моральным качествам кандидата,
Оцениваться будут не только прошлые заслуги и показатели эффективности, но также и потенциал дальнейшего роста. Так, у служащего, обладающего потенциалом в будущем занять должность министра, больше шансов попасть в «корпус А» и быть повышенным по карьерной лестнице.
Для того чтобы продвинуться по служебной лестнице, государственный служащий не должен просто «стоять в очереди», - нужно добиваться результата и показывать этот результат.
Ротация станет обязательным условием для этого корпуса. Перемещаясь из одного государственного органа в другой, а также внутри ведомства, государственные менеджеры будут в полной мере осознавать взаимосвязанность процесса государственного управления и обладать широким, системным видением работы исполнительной власти.
Исходя из этого, служащие «корпуса А» должны будут поддерживать друг друга и вникать во все проблемы, не ограничиваясь своей сферой. Таким образом, будет сформировано профессиональное кадровое звено - единая команда, ведущая за собой почти 100-тысячную армию административных государственных служащих.
Государство, в свою очередь будет всячески поддерживать и развивать данный корпус. Специально для служащих «корпуса А» будут разработаны новая система оплаты труда и мотивационный пакет. Служащие «корпуса А» и члены их семей будут взяты под особую государственную защиту.
Действующая система оплаты труда претерпит серьезные изменения, направленные на отказ от уравнительного подхода. Будет оцениваться работа каждого по конечным результатам, в зависимости от сложности, рыночной стоимости работы и личного вклада.
Служащие «корпуса А» будут испытывать очень большие нагрузки. Им придется пройти обязательное обучение за рубежом, постоянно \*читься в дальнейшем, разрабатывать инновационные методы работы, развивать системное мышление и находиться под конкурентным давлением наиболее талантливых и амбициозных служащих из нижестоящего «корпуса Б».
Основные подходы и требования к административным государственным служащим, находящимся в «корпусе Б», будут изменены.
Должна создаться система чётких и конкретных стимулов честной службы и продвижения по карьерной лестнице.
По большому счёту, исходя из принципа «плох солдат, который не хочет стать генералом», это план продвижения из «корпуса Б» в «корпус А- и далее в разряд политических служащих - от сдачи проходного тестирования - до творческого оперирования стратегическими приоритетами развития государства./А/
Важную роль в осуществлении контрольной ф\тпщии за государственной службой должна играть законодательная власть, т.е. парламентские структуры. В этой связи, на мой взгляд, в палатах Парламента необходимо организовать специальные комитеты по государственной службе. Парламент призван осуществлять за системой государственной службы такие виды контроля, как правовой, политический и финансовый.
Контроль за системой государственной службы должен осуществляться и со стороны Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета.
Общественный контроль за государственной службой должен осуществляться в форме формирования общественного мнения о конкретно: государственных служащих. Он может складываться через канал жалоб и заявлений и их объединений, а также на основе специальных опросов общественного мнения. Свою лепту в организацию социального контроля за государственной службой должны внести и средства массовой информации.
Особенностью реформирования системы государственного управления и государственной службы является то, что провести ее в нашем государстве необходимо в очень сжатые сроки. При этом на новых принципах, отвечающим потребностям казахстанского общества и международным стандартам. При этом нужно проводить ее комплексно наряду с экономической и социальной реформами. Эту исторически важную и очень сложную в организационном плане работу надо провести, сохраняя темпы экономических преобразований, поэтапного и последовательного проведения реформ управления и становления нового качества чиновников государственной служба.
Литература
- Назарбаев НА. «Стратегия развития Казахстана - 2030» Послание Президента народу Казахстана.
- Правовые проблемы реформирования государственной службы суверенного Казахстана./ Под ред. Сапаргаіиева Г. С - Астана, 2003. -СЗ.
- Закон РК «О государственной службе» от 23 июля 1999 года ст.1.
- Уваров В.Н. Государственная служба. -Алматы, 1996.
- Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. -М.: 1998.
- Закон РК «О государственной службе» ст.1.
- Административное право зарубежных стран: Учебное пособие. / Под ред. Проф. КозыринаА.Н. -М:СП АР К1996.
- Выступление Президента Республики Казахстан Назарбаева НА. на Международной научно-практической конференции «Роль государственной службы в повышении конкурентоспособности страны». Казахстанская правда. 17.06.2008г.