Институты централизации политической власти в Республике Казахстан

Президент государства - единоличный (т. е. представленный одной персоной) орган государственной власти. Вместе с тем - высшее должностное лицо государства зачастую одновременно и верховный главнокомандующий вооруженными силами государства.

Статус президента обусловлен его предназначением. Могут быть следующие варианты:

• президент - глава исполнительной власти;
• президент - глава государства;
• президент - глава государства и глава исполнительной власти;
• президент - глава государства, глава исполнительной власти и глава правительства.

В качестве главы исполнительной власти президент включается в систему органов исполнительной власти, он - высшее звено данной системы. В некоторых зарубежных странах президент, помимо того, что он объявлен главой исполнительной власти, является также и председателем правительства (кабинета).

Роль президента зависит от того, какая форма правления избрана в государстве,

В парламентарной республике президент не обладает реальной сильной властью, в большей мере осуществляет представительские функции, а если и назначает ряд высших должностных лиц или подписывает акты, то скорее в порядке формальной и заранее подготовленной процедуры.

В президентской республике - налицо сильная или даже суперсильная президентская власть, включая: руководство внутренней и внешней политикой: формирование правительства и определение направлении его работы, назначение иных высших должностных лиц системы исполнительной власти, представление парламенту, его палатам кандидатур для назначения на ряд высших должностей и судей высших судов государства: представление в парламент законопроектов, подписание и обнародование законов, право вето и право роспуска парламента: собственное правотворчество президента: обеспечение безопасности и обороноспособности государства, в том числе функции верховного главнокомандующего и руководителя совета безопасности, назначение высшего военного командования и др.

Однако в качестве главы государства президент стоит несколько особняком от законодательной, исполнительной и судебной властей, поскольку он должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие других ветвей власти. Многие исследователи делают вывод, что президент как глава государства представляет собой отдельную ветвь государственной власти -президентскую власть. Причем она (именно как власть главы государства) несколько возвышается над другими властями. В реальной жизни президент - глава государства - больше тяготеет, конечно, к исполнительной власти, осуществляя определенные полномочия, типичные для этой власти, и официально либо фактически руководя центральными органами исполнительной власти государства, а то и всей системой этих органов на территории страны.

В.И. Чиркин говорит об обладании президентом достаточно специализированных властных полномочий, что позволяет ему делать вывод: «..было бы правильно в условиях полупрезидентских, полупарламентарных республик, приобретающих все большее распространение, рассматривать президентскую власть как особую ветвь власти, имеющую арбитражно-координационный характер»[1].

Данные суждения, в свою очередь, позволяют автору заключить, что президент не относится ни к одной из названных в Конституции ветвям власти, а политико-правовое наполнение его конституционного статуса сводится к арбитражно-координационному осуществлению государственной власти. В.И. Чиркин, подчеркивая важность фигуры президента, делает акцент на существующей политической практике, где арбитражно-координационные и доминирующие качества президента только усиливаются, так как в поддержке президента нуждаются и партии и иные общественные движения. Даже применительно к полупрезидентским республикам, в таких обстоятельствах, президент может стать доминирующей фигурой. Здесь и возникает четвертая ветвь государственной системы разделения властей. «При изменении ситуации, - пишет В.И. Чиркин,- изменяются некоторые качества президентской власти, но при сохранении формы полупрезидентской, полупарламентарной республики ее суть как особой ветви власти остается неизменной[1].

Г.С. Сапаралиев отмечает, что в Республике Казахстан правовое положение Президента возникает в силу конституционной концепции президентской системы правления (п.1 ст.2 Конституции), согласно которой ему отводится связующая роль «арбитра»[2]. Статус арбитра возник не случайно. В Конституции говорится: «Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом» (ст. 40)[3].

В методологическом отношении отвечая на вопрос: мешают ли казахстанскому Президенту реализовывать свои конституционные полномочия и действовать эффективно, научные споры о том, в какую ветвь власти входит институт Главы государства, или в стране функционирует самостоятельная президентская власть, В.А. Малиновский говорит - не мешают[4]. «Подобных разномнений вокруг тех или иных довольно многих и очень важных положений Конституции, - по мнению В.А. Малиновского, -немало. Точно также как и в зарубежных странах вокруг своих конституций». По мнению автора «правильным   на  сегодня   будет   создание   принятой   населением   работающей   конструкции местного самоуправления и адекватного его запросам законодательства. А чистоту теории оставить ученым для дальнейшего бурления мысли, последующих выводов и рекомендаций практикам»[4].

Многими исследователями отмечается, что «Казахстан как авторитетная и влиятельная в политико-экономическом плане развивающаяся страна региона, предлагающая свежие идеи по координации мировых отношений. Все это требует усиления влияния государственной власти, в частности президентской власти на обладающие организационными и мобилизационными качествами социально-экономические структуры. Благодаря мощной президентской власти Казахстан достиг успехов, ставших известными всему миру. Глава государства выступил автором экономических реформ, их реализатором и разработчиком в соответствии с требованиями времени»[5].

Небезосновательно подчеркивается, что за короткий исторический срок Казахстан превратился в мощную республику региона, сумев создать образцовую модель нового пути взаимовыгодного развития в рамках Евразии. «Имеющие историческую ценность свежие идеи руководителя страны определяют цели процесса нынешнего мирового развития, служат обновлению мира, способствуют экономическому процветанию стран-партнеров и признаны гарантом успеха совместных действий»[5].

«Только сильная власть, признанная народом, деятельная власть, в которую твердо верит народ, основанная на новаторстве, политической и экономической образованности, огромном международном авторитете, настойчивости и упорстве на пути к достижению цели Главы государства, сможет вывести нас из депрессии в период кризиса, встряхнувшего мир»[5].

С. Ибраева, отмечает, что «К аргументам, в пользу президентской формы правления следует отнести необходимость оперативного решения назревших вопросов политического и экономического характера»[6,с.95].

По мнению К.К. Айтхожина именно политическая потребность обеспечения устойчивости системы органов государственной власти в сложных условиях переходного времени послужила причиной введения президентской системы правления. «Дело в том, что по Конституции Республики Казахстан 1993 года институт президентства увязывался с идеей единства исполнительной власти республики, которая включала наряду с президентством Кабинет министров и другие исполнительные органы. Но конституционная практика наглядно показала, что намеченные этой конституцией рамки деятельности главы государства оказались узкими, подтвердив необходимость их расширения в условиях переходного времени»[7,с.25].

«..органы государственной власти, особенно, в сложнейших условиях переходного времени не должны оставаться вне президентского арбитража главы государства, который, не состоя с этими органами в отношениях власти - подчинении, тем не менее, обязан обеспечивать их согласованное функционирование, необходимое единство государственной власти. Вместе с тем свою арбитражную функцию президент Республики Казахстан реализует, не подменяя и не отодвигая в сторону ни один из государственных органов, не нарушая их самостоятельности и не вторгаясь в их конституционные полномочия»[7,с.26].

Т. Кабышев пишет, что «..институты государственной власти даже при наличии развитой правовой системы не могут (во всяком случае, на нынешнем этапе цивилизации) оставаться без авторитарного арбитра, который не состоя с этими институтами в прямых отношениях власти -подчинения, тем не менее, обеспечивает согласованное их функционирование, способен оперативно выводить государственную систему из возможных (а точнее, неизбежных) тупиковых ситуаций, которые не всегда имеют форму правового спора. Тем самым президент обеспечивает необходимое единство государственной власти в условиях разделении властей»[8,с.408].

Таким образом, Республика Казахстан является президентской республикой, социальное, экономическое и политическое развитие которой последние десятилетия связываются с сильной политико-правовой фигурой Президента, что повлекло за собой массивные центробежные явления во всей структуре государственного устройства.

Существенные изменения достигнуты в политико-правовой сфере распределения и перераспределения властных конституционных полномочий между Президентом, Парламентом, Правительством и судом. Конституция 1995 года еще более усилила политическую власть Президента как главы государства и, одновременно высшего должностного лица исполнительной власти. Она окончательно утвердила президентскую систему правления и возложила на Президента бремя
ответственности за обеспечение согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, а также органов власти перед народом. В качестве главы государства Президент Республики провозглашен символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст.40 Конституции).

Данная конституционная концепция президентства, конечно же, превзошла все известные мировой правовой системе, политические объемы контрольных полномочий Президента, что позволило некоторым правоведам высказываться о наделении его Конституцией чрезмерными полномочиями[9,с.146]. В современных демократических странах лишь Конституция наделена статусом полноправного гаранта осуществления государственной власти, общественных отношений, а также прав и свобод человека. Такой подход вытекает из общепризнанных международных актов по правам человека. В частности, в преамбуле Всеобщей декларации прав человека 1948 года[10] и Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., ратифицированного Казахстаном[11], говорится, что признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых их прав, является основой свободы, справедливости и всеобщего мира. И.И. Рогов, в данном случае, отмечает, что современное казахстанское общество развивается в направлении осознания ценности каждой личности, признания и защиты ее достоинства, утверждения идеи неотъемлемых и неотчуждаемых прав и свобод человека. Конституция Республики содержит систему гарантий реализации этой сложной, но важной задачи[12].

Однако, говорить об оправданном, либо неоправданном завышении роли Президента во властно-распределительных отношениях можно только проведя политико-правовой, а порой и сугубо политологический анализ ситуации в нашей стране, включающий все исторические и социальные предпосылки, а таюке сравнительное правоведение.

Из 183 стран, входивших в 1993 г. в ООН, более 130 государств возглавляли президенты. Конституционный статус и полномочия Президента различаются в зависимости от типа республики[13,с.209-210]. Здесь следует вспомнить, что суть концепции разделении властей сводилась к тому, что ограниченный монарх, занимая пост главы государства одновременно будет осуществлять исполнительную власть, направляя деятельность подчиненных ему министров на выполнение законов, принятых парламентом[14,с.372-373]. В президентских республиках, где монарх был заменен президентом, в основе взаимоотношений органов государства, в тех странах, где нет коллегиального органа, типа Правительства (кабинета министров), Президент с подчиненным ему государственным аппаратом приводит в действие законы, а, в конечном счете, исполняет и решения, принятые судами[14,с.372-373].

Следует также уточнить, что в некоторых президентских республиках классического типа, ситуация существенно усложнилась из-за кардинальных различий между нормами конституций и фактическим положением, что приводит к тому, что отношения между высшими органами государства часто регулируются традициями, обычаями, сложившимися на практике[14,с.372-373]. Здесь президент самостоятельно назначает и смещает членов правительства, определяет его структуру и политику, что не всегда находит непосредственное регулирование в Основном законе страны. В таких странах система разделения властей признана жесткой, что является характерным признаком президентского правления.

Политико-правовой анализ Конституции Республики Казахстан 1995 доказывает, что Президенту отводится не сколько роль арбитра, сколько право и обязанность тотального контроля за функционированием государства и общества.

Роспуск Парламента характеризует властно-контрольные полномочия Президента по отношению к законодательной власти. В соответствии с п.6 ст. 70 Конституции РК при отклонении отставки Правительства, заявленной в связи с выражением ему Парламентом вотума недоверия, Президент наделен правом распустить Парламент. «Решающее слово» Президента характеризует также процесс отставки Правительства. Согласно Постановлению Конституционного Совета Республики Казахстан от 19 ноября 2003 года N 11 «Об официальном толковании ст. 70 Конституции Республики Казахстан», только в случае, если Президент Республики своим актом решит прекратить полномочия Правительства, может быть реализована политическая воля Парламента, выраженная в вотуме недоверия Правительству (п.З ст.70 Конституции).

Президент Республики Казахстан в соответствии с Конституцией 1995 года наделен весьма значительными  полномочиями   в   области   законотворческого   процесса   (п.1    ст.   61,      п. 1-2   ст. 45).

Действующим законодательством Республики Казахстан определены контрольные полномочия Президента над законодательной властью[15].

Отношения судебных органов с Президентом основаны на том, что глава государства целиком формирует судебный корпус нижнего и среднего звена и участвует в формировании высшего судебного органа. В его прерогативу также входит образование и упразднение судов.

Конституция закрепляет также право Президента на участие в процедуре конституционного контроля (пп.2 п.1. ст. 72 Конституции).

Совершенно обоснована позиция Е.М., Арына и Е.М.Абена, считающих, что в Республике Казахстан сложилась суперпрезидентская система правления с расширенной компетенцией президента в отношении трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной[16,с.З-54].

Сложившаяся в Республике Казахстан система централизации власти, не может не влиять на баланс ветвей и общее состояние политико-правовых институтов государственной власти. Б.А. Майлыбаев в данном случае, отмечает, что: «..президентская власть в политическом смысле ограничена не системой разделения властей, а - общим ослаблением государственной власти в социальной, эконо­мической и духовно-культурной сферах, административным произволом регионального чиновничества»[17,с.507]. «Кроме того, - пишет автор, доминирование президентской власти обоснованно еще и тем, что сам институт президентства в Казахстане пока еще не субъективировался и не самоопределился по важнейшим вопросам о формах и мере своего участия в различных сферах жизни общества - культуре, экономике, социальной сфере»[17,с.507].

На наш взгляд, суждение о Президенте как гаранте системы разделения властей, может очень близко подвести казахстанскую демократию к опасной для нее стадии развития, в которой первенствует единоначалие, которое, характерно более для авторитарных и тоталитарных начал правления. Об этом прямо говорит В.А. Малиновский: «..архизначимые функции и вытекающие из них полномочия Прези­дент осуществляет в силу Конституции по праву: глава государства ни с кем не делит принадлежащую ему власть. Окончательное решение принимается лишь самим Президентом. В этом заключается главный смысл ответственных действий единоличного государственного органа и высшего должностного лица»[18,с.29].

Уточним, что авторитаризм отличается неограниченной властью одного лица или группы лиц над гражданами при сохранении автономии личности и общества во внеполитических сферах. В отличие от этого тоталитарная политическая система характеризуется полным подчинением общества и личности власти, всеобъемлющим контролем за гражданами со стороны государства. Демократия - это контроль общества (большинства)  над властью.

Если один человек является источником власти при авторитаризме, то политическую систему следует считать автократической, если группа лиц - аристократическими, олигархическими, этнократическими и т.п.

Однако нельзя не согласиться с выше приведенными суждениями о причинах очевидного суперпрезидентства в Республике Казахстан, указывающих на дистабилизационную обстановку переходного периода. При этом следует отметить, что за период очевидного подъема Казахстана создавалась нормативно-правовая база, усиливающая тенденции централизации, в то время когда Республика уже подошла к тому периоду, когда ее демократический статус должен определяться децентрализационными процессами. Об этом в говорит и сам Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев [19].

В данном отношении актуализируется проблема разработки политико-правовой концепции государственной власти в Республике Казахстан. В Концепции необходимо отразить ее институциональные особенности, реализация и развитие которых зависит, прежде всего, от отечественного правопонимания, уважения демократических ценностей, заложенных в действующей Конституции Республики Казахстан.

Литература 

1. Чиркин В.Е.    Президент    и   исполнительная   власть   в   системе  разделения   властей: реалии современной России// «История становления и современное состояние исполнительной власти в России» М.   Новая Правовая культура, 2003.
2. Сапаргалиев ГС. Некоторые концептуальные идеи о государственном устройстве, о принципе разделения государственной власти на ветви//Вестник Института законодательства Республики Казахстан № 1(5), 2007 г.
3. Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдумов 30 августа 1995 год а)//«Казахстанская правда» от 8 сентября 1995 г.; Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1996 г., № 4,   ст.      (с изменениями и дополнениями по состоянию на 21.05.2007 г.)
4. Выступления члена КС РК Малиновского В.А на научно-практической конференции «О совершенствовании системы регионального и местного самоуправления в РК» в городе (Астана, 12 декабря 2007 года).
5. Смайыл А. Мощная президентская власть — гарантия преодоления кризиса//СПС «Параграф».
6. Ибраева А.С Президенская власть в Казахстане. К вопросу о выборе формы правления в Казахстане//Конституционное строительство президентско - парламентских взаимоотношений на постсоветском пространств.   Бишкек.    ОФЦИР. 2003.
7. Айтхожш КК. Конституционная модель президентской формы правления; проблемы совершенствования/'/Конституционное строительство президентско - парламентских взаимоотношений на постсоветском^ пространств. Бишкек.   ОФЦИР. 2003.
8. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/Отв. Ред. Лазарев В.В. 2-е изд. доп и перераб. М, Спарк. 2001.
9. Тусупова А.Ж. Конституция и законы как источники конституционного права Республики Казахстан. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Республика Казахстан. Ачматы, 2007.
10. Всеобщая декларация прав человека (Принята и провозглашена резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи от   10 декабря   1948 года)//СПС «Параграф».
11. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.). Ратифицирован Законом Республики Казахстан от 28 ноября 2005 года № 91-III, вступил в силу для РК 24 апреля   2006 года//СПС «Параграф».
12. Рогов И. Конституционная реформа - основа для дальнейшей модернизации правовой системы//СПС «Параграф».
13. Научно - правовой комментарий к Конституции Республики Казахстан/Под ред. Г. Сапаргалиева. Ачматы,    «Жеті - Жаргы».
14. Чиркин В.Е.   Конституционное  право:   Россия   и зарубежный опыт.
15. Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года № 2733 «О Президенте Республики Казахстан»// Ведомости Верховного Совета РК, 1995 г., № 24, ст. 172; «Казахстанская правда»   от   12.95 г.
16. Арын Е.М., Абен Е.М. и др. Реформирование структурывысших органов государственной власти в контексте модернизации политической системы Казахстан (1985-1998)//Евразийское сообщество. 1998, № 4.
17. Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Республики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования): Монография. - Алматы: Арыс, 2001.
18. Малиновский В.А.    Глава   государства   суверенного   Казахстана.    ~ Алматы:   ВШП «Эдилет»,1998.
19. Указ Президента Республики Казахстан от 4 декабря 2001 года № 735 «О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития. Казахстана до 2030 года» (с изменениями и дополнениями по состоянию на   05.2008 г.)//СПС «Параграф».