Политико-правовое регулирование информационной политики: зарубежный опыт для Казахстана

Для современного Казахстана весьма важным является всестороннее изучение зарубежного опыта в области политико-правового регулирования информационной политики, соблюдения баланса между свободой СМИ и их правовым ограничением.

Информационная политика - это особая сфера жизнедеятельности людей, связанная с воспроизводством, распространением и потреблением информации, отвечающая интересам государства и гражданского общества и направленная на обеспечение творческого, конструктивного диалога между ними. Информационная политика является одним из важнейших факторов реализации государственной политики, социального управления, обеспечения диалога власти и народа.

Для обеспечения эффективности информационной политики в развитых демократических государствах используются законодательно утвержденные экономические методы регулирования, направленные на создание благоприятных условий для выполнения СМИ своей общественно полезной миссии, обеспечения свободы слова и массовой информации.

Появлению права на информацию в международном праве предшествовало возникновение и развитие идеи этого права в национальных правовых системах различных европейских государств. Например, в Швеции в 1766 году был принят Закон о свободе слова и печати, который содержал как нормы, гарантировавшие свободу слова и печати, так и нормы, закреплявшие право граждан на доступ к информации, находящейся у государственных органов. Эти нормы были довольно прогрессивны для своего времени/1/.

Несмотря на это, право на информацию долгое время не было выделено в самостоятельный институт ни в одной европейской стране, и даже сам термин «информация» редко использовался. Изменения произошли только после принятия «Всеобщей Декларации прав человека» в 1948 году (далее - Декларация) и «Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод» в 1950 году (далее - Конвенция), когда внесение норм, закрепляющих право на информацию в национальные законодательства, стало необходимым для их соответствия европейским стандартам.

Однако в вышеуказанных международных документах право на информацию еще не считалось самостоятельным аспектом. Предполагалось, что оно является элементом свободы выражения мнения.

Кроме того, в Декларации и Конвенции ничего не говорилось и о видах информации, поиск, получение и распространение которой регулируют их нормы. Указание в ст. 10 Конвенции о праве государства контролировать распространение информации дает основание предполагать, что речь идет не только о культурно-научной информации или сведениях, составляющих личную или семейную тайну, но и об официальной информации, то есть сведениях о работе государственных органов и местного самоуправления, а также о деятельности их должностных лиц/2/.

Первой страной, в законодательстве которой четко указывалось слово «информация», а также право на ее получение была бывшая Социалистическая Федеративная Республика Югославия (СФРЮ). Именно Конституция СФРЮ (1963г.) закрепляла само понятие «информация» и право на ее получение (ч. 5 ст. 40). Кроме того, предусматривалось также создание благоприятных условий для повышения качества информирования населения, в целях активного развития соответствующих областей деятельности (ч. 7 ст. 40).

Позже эти положения были развиты в новой Конституции СФРЮ (1974г.), которой предусматривались: - гласность работы государственных органов (ст. 97); - и создание «общей системы информации» для обеспечения согласованного учета, сбора, обработки и опубликования сведений и фактов, имеющих значение для наблюдения за общественным развитием, а также доступности информации об этих сведениях и фактах (ст. 75)/3/.

Международные правовые акты, касающиеся прав человека на инфор­мацию и конкретно СМИ (Международный пакт о гражданских и полити­ческих правах - 1966, документы Совета Европы, в частности Декларация о средствах массовой информации и правах человека - 1970, Резолюция «Будущее общественного телерадиовещания» - 1994 и др.), провозглашают в качестве одного из основных принципов функционирования СМИ их независимость от государственного контроля, от различного рода монопо­лий, а также подчеркивают особую роль финансовых механизмов в обес­печении этой независимости

В 70-80-е годы XX века свобода выражения мнения в том виде, в котором она была представлена в Конвенции, была закреплена в Конституциях 124 стран мира/4/. В некоторых странах право на информацию было закреплено как самостоятельный институт. В частности, в Конституции Испании (1978г.), в Законе Франции «О доступе к отчетам исполнительной власти» (1978г.) и Законе Великобритании «О доступе к информации» (1985г.). В приведенном контексте нужно отметить, что в Республике Казахстан право на информацию было закреплено в первые же годы государственной независимости в Конституции PK (1993г.).

Отношения власти и СМИ в государствах ОБСЕ регулируются исключительно законодательством, которое, с одной стороны, гарантирует свободу СМИ, а с другой - право человека на получение информации, свободу высказывания, плюрализм мнений в обществе, подконтрольность СМИ обществу, их ответственность.

При этом в некоторых странах на правительства возложена обязанность   поддерживать   свободу   СМИ   и   плюрализм   мнений, в соответствии с положениями конституции (Нидерланды, Швеция) или с судебным толкованием (Франция, Германия). Наибольшие меры защиты свободы СМИ предусматривает законодательство Швеции/5/.

Кроме того, в конституциях Нидерландов, Испании и Швеции четко прописаны права граждан на получение необходимой информации, а суды Франции, Германии и США обращаются к положениям конституции для обеспечения гарантии таких прав. В Нидерландах правительственные органы должны соблюдать право общественности на доступ к информации. Конституция Швеции гарантирует всем гражданам «в их отношениях с государственной службой... свободное получение любой информации или возможность ознакомиться с другими мнениями» /6/.

В федеративных государствах, таких как Канада и США, основные законы, определяющие деятельность СМИ, включая законы о клевете и вмешательстве в частную жизнь, принимаются на уровне субъектов федерации. В Австрии федеральное правительство имеет все полномочия по решению вопросов, связанных со СМИ. В Германии вопросы, связанные с клеветой и вмешательством в частную жизнь, регулирует федеральный закон, в то время как другие вопросы, связанные с массовой информацией, решаются на уровне законодательства земель.

В развитых демократических странах достаточно широко практикуется предоставление налоговых, таможенных и иных льгот для организаций СМИ с целью создания благоприятных условий для распространения ими обще­ственно значимой информации.

Так, французское законодательство предусматривает предоставление целого ряда налоговых и таможенных льгот периодическим изданиям в тех случаях, если они отвечают следующим требованиям: эти издания должны выходить с определенной периодичностью; они должны быть признаны «об­щественно полезными», т, е. способствующими образованию, воспитанию, информированию и культурному досугу населения; они должны выделять для текстов и иллюстраций рекламного характера не более 2/3 своей пло­щади; они не должны распространять бесплатно.

Основные виды льгот:

• освобождение от уплаты налога на прибыль, направленную на разви­тие материальной базы (сейчас размер отчислений, не облагаемых налогом на прибыль, ограничен 80% прибыли для ежедневных газет и 60% -для еженедельников);
• освобождение от уплаты налога на прибыль, направляемую в фонды, предназначенные для выплаты выходного пособия в случае увольнения со­трудников периодических изданий;
• снижение НДС (для ежедневных газет, региональных общеполитичес­ких еженедельников и для национальных политических еженедельников он равен 2%; другие периодические издания платят НДС в размере 4%);
• освобождение от уплаты таможенных пошлин. Кроме того, предусмотрены скидки и льготные тарифы.
• скидки (устанавливается определенный процент скидок) на расходы, связанные с профессиональной деятельностью журналистов;
• пониженные почтовые тарифы на распространение периодических печатных изданий;
• скидки за услуги телеграфной и телефонной связи.

Следует отметить, что и в Казахстане 3 мая 2001 года Президент PK подписал Указ, благодаря которому с июля 2001 года в налоговое законодательство была введена норма, предусматривающая льготы для средств массовой информации.

Законодательство зарубежных стран предусматривает выделение субсидий, т.е. предоставление средств из государственного бюджета для финансирования целевых расходов. Например, в России предусмотрены льготы на бумагу. Практикуется предоставление субсидий издательствам, которые распространяют свою продукцию за границей и рассматриваются в связи с этим как представители национальной культуры за рубежом.

Во Франции предоставляются субсидии (как правило, годовые) некоторым ежедневным общеполитическим газетам в том случае, если они: «не имеют достаточных доходов от рекламы» (т.е. их доходы от рекламы не превышают установленной нормы); не имеют долгов по платежам в бюджет и в фонды социального страхования и т.д.

Чтобы предотвратить возможные спекуляции печатной бумагой, госу­дарство осуществляет мониторинг за производством и потреблением бумаги, разрабатывает меры в период возникновения дефицита бумаги. В определенных ситуациях государство выделяет субсидии компаниям, занятым производством бумаги. Практикуется также предоставление субсидий издательствам, распространяющим свою продукцию за границей. В этом случае издательства рассматриваются как представители национальной культуры за рубежом и потому пользуются поддержкой со стороны властей.

В Великобритании государство предоставляет целевые субсидии целому ряду телевизионных компаний. Такие субсидии предоставляются, например, для осуществления телевизионного вещания в Уэльсе. Цель такой политики состоит в поддержке программ на языке уэльского меньшинства, а также программ на кельтском языке Ирландии.

В целом ряде стран (Норвегия, Швеция, Финляндия, Дания) существуют государственные телерадиокомпании, а в большинстве развитых демократических стран - общественные (публичные) телерадиокомпании (США, ФРГ, Австрия, Франция и др.), которые получают финансовую поддержку от государства. Систему государственного телерадиовещания всегда критикуют за наличие возможности ограничить поступление информации из альтернативных источников. В то же время эта система (вместе с общественным телерадиовещанием) ' имеет определенные преимущества: она обслуживает все слои населения; дает возможность каждому жителю страны получать какую-то минимальную информацию, необходимую для участия в общественной жизни, а наличие поступлений от рекламы и абонентной платы позволяет уменьшить зависимость этих компаний от государства.

Основу финансирования частных телерадиокомпаний составляют дохо­ды от рекламы, что делает их прибыльными и независимыми в финансовом отношении. Содержание информационных и развлекательных программ таких компаний свободно от государственного вмешательства. Однако частные компании подвержены влиянию иного рода и, в частности, необходимости привлекать достаточное количество рекламы со всеми вы­текающими отсюда последствиями.

В целом в мировом вещании прослеживается тенденция к сокращению доли государственного вещания (до 4-5% в объемах телепросмотра) и уве­личению доли коммерческого вещания, а также трансформации государ­ственного в общественное вещание, менее зависимое от институтов власти. В финансовом плане общественное вещание ' отличается тем, что оно использует разные источники финансирования, но, как правило, среди них преобладает абонентная плата.

Финансирование за счет абонентной платы (или «за счет общества») в противоположность финансированию за счет государственного бюджета или за счет рекламы обладает целым рядом преимуществ, имеющих решающее значение.

Во-первых, такие телекомпании независимы от политической воли тех, кто принимает решение о выделении ассигнований из государственного бюджета.

Во-вторых, над такими компаниями не довлеют коммерческие интересы, и они могут выпускать разнообразные качественные программы, к тому же отвечающие высоким этическим нормам.

В-третьих, важным преимуществом финансирования за счет абонентной платы являются наличие психологической связи между граж­данами, осуществляющими такую плату, и компаниями, а также объективная возможность установления контроля со стороны общества за общественным телерадиовещанием (участие представителей общественности в управлении).

В развитых демократических странах большое внимание уделяется контролю за тем, чтобы экономические методы регулирования не ис­пользовались в качестве орудия давления на СМИ. Так, в США попытки властей увеличить доходы за счет налогообложения СМИ связаны с воп­росами, подпадающими под действие Первой поправки к Конституции, и суды США очень тщательно анализируют такие попытки. Одним из самых серьезных выводов, вытекающих из Первой поправки, является то, что такое налогообложение СМИ можно считать неконституционным предвари­тельным ограничением печати. Суды исходят из того, что под угрозой обременяющих налогов СМИ могут «смирять» свое желание критически анализировать политику правительства, а это может привести к ограничению контроля за действиями властей.

Серьезные меры экономического протекционизма предусмотрены и нормами международного права. Прежде всего, имеются в виду международ­ное Соглашение о ввозе материалов образовательного, научного и культур­ного характера (1950) и Протоколы к нему (1976). В названном Соглашении участвуют примерно 90 стран мира. Государства - участники Соглашения признают, что свободный обмен идеями и знаниями является непременным условием для интеллектуального прогресса, международного взаимопонимания и способствует, таким образом, сохранению мира во всем мире.

/Для содействия свободному обмену материалами образовательного, научного и культурного характера участники соглашения обязуются:

• не взимать таможенных пошлин или других сборов при ввозе или в связи с ввозом:
• следить за тем, чтобы внутренние сборы, налагаемые на ввозимые материалы, не превышали сборы, применяемые к аналогичным отечествен­ным материалам;
• предоставлять необходимые лицензии и (или) иностранную валюту для ввоза определенных материалов {материалы по линии ООН, материалы для слепых и т.п.);
• предоставлять все возможные льготы для ввоза материалов с исклю­чительной целью показа на публичных выставках.

Перечисленные протекционистские меры распространяются на огово­ренные в Соглашении материалы образовательного, научного и культурного характера, к которым, в частности, относятся:

• периодические печатные издания, книги;
• официальные правительственные и парламентские документы;
• аудиовизуальные материалы;
• произведения искусства.

В последние годы во многих странах ОБСЕ реформаторы призывают к кодификации и усовершенствованию законов о СМИ. Так, во Франции этот процесс уже начался, а в Германии, США и Швеции в этом направлении предлагаются меры конституционной защиты чести и достоинства.

Учитывая важность, придаваемую в этих странах праву прессы распространять, а общественности - получать информацию и знакомиться с различными мнениями, конституционное право на защиту репутации не дает преимуществ истцам в делах о клевете/7/.

В настоящее время в большинстве стран ОБСЕ, где раньше уголовные дела по таким вопросам были обычными, наметилась устойчивая тенденция к преимущественному использованию гражданского законодательства.

Что касается законодательного обеспечения доступа к прави­тельственной информации, то в США федеральный закон о свободе информации предусматривает, что власти обязаны по запросу СМИ предоставлять им любую необходимую информацию. Ограничения налагаются лишь на секретную информацию, сведения о гражданах, носящие частный характер, а также на правоохранительную  информацию. Во Франции закон предоставляет право каждому иметь доступ к государственным документам. Этот же закон определяет ряд условий, запрещающих доступ к подобной информации. Решение государственного органа об отказе предоставить информацию может быть оспорено в суде.

По данному вопросу среди развитых стран ОБСЕ исключение составляет Великобритания. В этой стране не существует закона о свободе информации, поэтому принятие решений правительством, как правило, осуществляется в режиме секретности.

Что касается деятельности теле - и радиовещания в ведущих государствах ОБСЕ, то она осуществляется через коммерческих и публично-правовых вещателей, численное соотношение которых примерно равно. В США в этой сфере превалирует коммерческое направление. Взаимоотношения вещателей с государством строятся на разрешительной основе, т.е. их деятельность может осуществляться только по специальной лицензии. В свою очередь, лицензия предоставляется на определенных условиях, выполнение которых строго контролируется властями. Вместе с лицензией фиксируется и перечень частот и каналов, которые закрепляются за конкретным вещателем. Те или иные ограничения на распространение информации устанавливаются непосредственно в законах и конкретизируются в лицензионных условиях. Особенности и порядок деятельности вещателей устанавливаются в лицензионных условиях.

В целом, система взаимодействия власти и СМИ в развитых странах запада построена на следующих основных принципах:

• максимальное невмешательство государства в деятельность масс-медиа (практически все вопросы в этой области регулируются специальными органами, напрямую неподконтрольными власти);
• коллегиальность указанных спецорганов.

Эти принципы объединены в идеологию, по которой СМИ являются институтом социума, а не власти. Эту позицию разделяет и власть, осознавая необходимость независимой оценки ее деятельности со стороны граждан, что существенно повышается эффективность ее управления обществом/7/.

Изучение опыта политико-правового регулирования информационной политики и специфики взаимодействия власти и СМИ в зарубежных странах весьма важно для понимания и прогнозирования путей развития информационного пространства в современном Казахстане.

Литература

1. /. Beers Т. I. Public Access to Government Information // Information Law towards 21st century. - Boston, 1992; Европейская конвенция о -защите прав человека и основных свобод. Право Совета Европы и Россия. - Краснодар, 1996.
2. Конституции буржуазных стран Европы.-M.,
3. Конституции зарубежных социалистических государств. -M.,
4. ДженисM., Кей Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека: практика и комментарии. -M.,
5. Средства массовой информации и демократия в современном мире.
6. M., 2002; Власть и СМИ: Обзор правовых норм зарубежных стран. duma.gov. ги 
7. Швеция: Конституция и законодательные акты. -M.,
8. Средства массовой информации и демократия в современном мире.
9. M.. 2002; Власть и СМИ: Обзор правовых норм зарубежных стран. hltp://duma. gov, ru