Местное самоуправление: теория и практика в демократических странах

Местное самоуправление является и признается во всех демократических западноевропейских странах в качестве первичного уровня системы народовластия. Политический процесс ограничения государственной власти на деле привел к установлению определенной модели народовластия, которая отлична в каждой стране мирового сообщества. При этом, по мнению некоторых зарубежных и отечественных ученых, тип политической системы не влияет на формирование системы народовластия, то есть здесь указывается на то, что народовластие при любой политической системе находит свое воплощение.

Важность развития местного самоуправления определяется многими обстоятельствами. Прежде всего, оно призвано помочь гражданам осознать, что демократия есть не только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие каждого в делах и заботах того социума частью которого он является. Важно и то, что абстрактное демократическое право на свободу реализуется в том числе и в конкретном праве на осуществление местного самоуправления. Как писал А. де Токвиль, "общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки: они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой" [1]. Следует сразу же отметить, что понятие "местное самоуправление" не тождественно по смыслу категориям местное управление и общественное самоуправление. Местное управление может быть определено как институционализированная и демократическая система, детерминирующая политические процессы и их результаты на уровне местных сообществ в соответствии с принципами, определенными как внутри самих сообществ, так и в более широком социо-политическом контексте" [2]. Общественное самоуправление в отличие от местного самоуправления не институализируется, а является спонтанно возникающей и функционирующей формой активности граждан в любой области общественно, в том числе в государственном управлении и местном самоуправлении [3]. Отметим, что наиболее полное и научное обоснование термину местное самоуправление было дано, как показывает политическая история в 18 столетии, в Англии, затем он был заимствован в 50-х годах 19 века Германией, а в 60-х годах того же века Россией.

Одним из наиболее распространенных определений местного самоуправления в европейской политической науке является понимание западного    ученого Г. Еллинека. По его мнению, самоуправление как государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - и как управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц" [4].В российской политической науке прошлого века наиболее популярным было следующее определение Н. Лазаревского: "Местное самоуправление - есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которое, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением" [5]. Затем, в советский период, в научных кругах понятие "самоуправление" в качестве научной категории было сформулировано как единство самоорганизации, самодеятельности, саморегуляции, самоконтроля, т. е. как способ коллективных действий и объединения людей. В понятии самоуправления были выделены два существенных момента: непосредственное и решающее участие народа в разработке и принятии решений по управлению делами общества и государства; органичное соединение такого участия с деятельностью в других областях общественной жизни [6]. В современной политической науке местное самоуправление определяется как деятельность самого населения местной территориальной единицы - территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению его делами [7]. Местное самоуправление определяется и как реальный механизм реализации населением гражданских прав и свобод, решения широкого круга наиболее близких населению социальных проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей населения в социальной сфере, решения государственных задач силами местных органов самоуправляемых территорий путем передачи им отдельных государственных полномочий. По мнению российского исследователя В.Е. Чиркина, местное самоуправление, как и государственная власть, представляет собой публичную власть, но это публичная власть территориального коллектива, совокупности людей, совместно проживающих в пределах определенной административно-территориальной единицы [8]. Исследователь Г.Г. Подовжняя также считает, что местное самоуправление представляет собой один из элементов организации публичной власти, специфика которого заключается в его двойственной политической природе. В институциональном аспекте органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. В функциональном же аспекте местное самоуправление является важным   элементом    гражданского    общества,    формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии) [9].

Российские исследователи Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов считают, что местное самоуправление не есть просто самодеятельная общественная структура, это - гражданский и правовой институт, элемент государственного (политического) устройства и система организации деятельности местного территориального сообщества в области управления общественными и некоторыми государственными делами, в преломлении их потребностям и условиям местного сообщества. Иными словами, это легитимная форма самоорганизации местных сообществ и их связи с государством, политическим и территориальным союзом всего народа страны. Примечательно, что термин местное самоуправление определяется и как функция объединения, прежде всего местного населения, местного сообщества [10]. В английской политической науке долгое время наиболее популярным пониманием термина местное самоуправление было определение, которое принадлежало видным ученым И. Редлиху и П. Ашлей. Они понимали под местным самоуправлением осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им были предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву [11]. По мнению ученого Ф.Шмиттера, местному самоуправлению свойственны: относительная независимость, как от органов государственной власти, так и от вне государственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие); отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политией в целом (не узурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность) [12]. Таким образом, утверждается, что местное управление - это часть общегосударственного политического механизма управления страной. На наш взгляд, наиболее приемлемым определением местного самоуправления является следующее. Местное самоуправление -это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Местное самоуправление, по мнению большинства ученых, является неотъемлемым и обязательным элементом в любой политической системе, но наиболее полноценно данный институт народовластия реализуется в демократической. На наш взгляд, практическое осуществление идеи народовластия не будет полным без функционирования системы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, по мнению исследователя А. Шлихтера, без развития данного института ни о какой демократии не может быть и речи [13]. Некоторые западные исследователи отмечают,  что   местное   самоуправление   ценится,   поскольку   оно:

а)увеличивает количество прав и свобод в обществе;

б) усиливает возможность граждан участвовать в местных делах;

в) способствует эффективности управления.

Норвежский политолог О. Оффердал отмечает другое свойство или преимущество местного самоуправления, которое отличает его от управления через местные административные органы государства. Основное отличие состоит, на его взгляд, в том, что "местное самоуправление представляет собой политический тип управления. Это такой тип управления, где непрофессионалы, не обладающие специальными знаниями, сами занимаются общими для них делами" [14]. На наш взгляд, целесообразно рассмотреть вопрос о том, что же дает наличие правильно организованного местного самоуправления государству и в целом обществу?

По мнению российского исследователя В.Ф. Абрамова, во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних. Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самостоятельность, энергию и предприимчивость, ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя. В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всему государству. А не растягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными. В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом. Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами как собственному делу. В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами. И, наконец, последнее, местное самоуправление является серьезной подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только теоретически, но и из живой общественной практики. Многие исследователи считают, что на сегодня на первый план выдвигаются задачи разработки, отладки и запуска механизмов оптимального взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Мировой и отечественный исторический опыт показывает, что такая оптимальность достижима лишь в том случае, если система местного самоуправления будет пониматься не как "придаток" государственных органов, "нижняя ступенька" в их строгой иерархии, но как относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от названной иерархии. Механизмы отношений государственной власти и местного самоуправления можно рассматривать по-разному - направленность действия ("сверху вниз" и наоборот), уровни (местное самоуправление - региональная власть; муниципальный уровень - федеральный уровень).

Государственная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, опираясь на основные принципы, на которых базируется их деятельность: подзаконность; выделенная компетенция; ресурсная обеспеченность; выборность. Сама возможность и необходимость воздействия "сверху" задана первым принципом, лежащим в основе властеотношений, - законом. В ряду объектов регулирования со стороны государства находятся выделенная компетенция и ресурсная обеспеченность местного самоуправления, которые также устанавливаются законами. Его органы не могут самостоятельно определить свою компетенцию. Что касается ресурсов, то в обязанность государства входит передача их (причем на долговременной основе) местному самоуправлению в объеме, соответствующем задачам, которые оно призвано решать.

Выборность местной власти регулируется государством посредством законодательного установления избирательных процедур, гарантирующих свободное волеизъявление граждан. Для реализации всех этих принципов вступают в действие механизмы, которые можно определить как взаимодействие по инициативе "сверху. Отношения по инициативе "снизу" возникают при необходимости разрешить какой-либо вопрос, отнесенный к компетенции региональных органов государственной власти. В этом случае органы местного самоуправления вносят необходимый им законопроект, выступая в качестве субъекта законодательной инициативы.

Кроме названных, существуют "горизонтальные", опосредованные формы постоянного взаимодействия двух систем. Как показывает практика, эффективной формой такого взаимодействия стало сотрудничество государственных и самоуправленческих структур через ассоциации муниципальных образований.

В сферу взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления практически включаются следующие вопросы: установление предметов ведения местного самоуправления (определение компетенции); возложение отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления; формирование его ресурсной, финансовой и материальной базы. Плодотворным процесс такого взаимодействия может быть лишь при наличии разветвленной и многоуровневой системы специальных механизмов, состоящей из совместных рабочих групп и комиссий, действующих на постоянной или на временной основе.

Европейская хартия местного самоуправления принятая Советом Европы в 1990 году подчеркивает, что местное самоуправление является важным элементом демократического государственного строя, важным способом приближения гражданина к управлению в пределах установленных законом. Органы местного самоуправления должны обладать свободой действий для осуществления своих инициатив по любому вопросу, который не отнесен к компетенции органов государственной власти.

Таким образом, идея народовластия закрепляется на высоком международном уровне, а ее соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.

Литература

1. Токвиль А. Демократия в Америке.-М., 1992. - С.65.
2. Цит. по: Тихонов Д.А. Местное самоуправление: из истории концепции // Вестник московского университета. Серия 18. Социология и политология.- 2000.- №2.- С.3-17.
3. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. - Ростов н/Д: Издательский центр "МарТ", 2000. -448 с. -С. 316.
4. Еллинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства. - изд. 2-е. - СПб, 1908.
5. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идеи и опыт // Социологические исследования.- 1997.-№1. -С.120.
6. Шарафетдинов Н. Социалистическая демократия и самоуправление //.- 1997.-№1. - С. 124-125.
7. Конституционное (государственное право) зарубежных стран: в 4 т. Тома 1-2. Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун - 3-е изд., обновл. и дораб. -М.: Издательство БЕК, 2000. - С. 726.
8. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. -М.: Издательство "Зерцало", 1998. - 488 с..
9. Подовжняя Г.Г. Почему нам так необходимо местное самоуправление? //Полис. - №4. - 1998. -С. 155.
10. Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социологические исследования. — 1997.- №1. - С. 98-111.
11. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идеи и опыт // Социологические исследования.- 1997.- №1. -С.120.
12. Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии. // Полис. - 1996. - №5. - С. 16.
13. Шлихтер А.Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США // Мировая экономика и международные отношения,- 2002. - №6. - С. 45-54.
14. Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Полис. - 1999. - №2.- С.164.