Аксиома - кадры решают всё - вечная.
Для полноценной работы органов местного самоуправления необходимы профессионально подготовленные кадры.
Потребность в них большая, особенно в сельской местности, где достаточно трудно сформировать грамотный персонал в муниципальных органах, так как высококвалифицированные кадры идут работать в сельскую местность весьма неохотно.
Очевидно, с такой же проблемой сталкиваются при подборе кадров на периферии и в других странах, так как профессионалы ценят себя и предпочитают работать в крупных городах, где условия для проживания значительно более комфортные.
В этих условиях возникает вопрос, как обходиться имеющимся персоналом в отдалённых населённых пунктах?
Речь идёт не о базовом образовании, которое муниципальные служащие получают в высших учёбных заведениях, а о переподготовке применительно к служебным обязанностям по занимаемой должности и о периодически повышении квалификации.
Прежде всего, следует уяснить, чем должны заниматься муниципальные специалисты.
Для прояснения вопроса Правительство Кыргызской Республики в 2004 году утвердило типовые должностные инструкции по основным муниципальным должностям в сельской местности, поскольку в городах проблема описания рабочих мест и обязанностей стоит менее остро.
Должностные инструкции были утверждены постановлением Правительства «Об утверждении типовых должностных инструкций работников органов местного самоуправления аилов и поселков Кыргызской Республики аилов и поселков Кыргызской Республики» от 23 февраля 2004 года.
Должностные инструкции были разработаны группой, образованной распоряжением Президента Кыргызской Республики [1].
Документ включает в себя следующие должностные инструкции:
общая инструкция по профессиональной деятельности муниципального служащего;
- должностная инструкция главы местного самоуправления аила, поселка;
- должностная инструкция заместителя главы местного самоуправления аила, поселка по местному кенешу (заместителя председателя аильного (поселкового) кенеша);
- должностная инструкция заместителя главы местного самоуправления аила, поселка;
- должностная инструкция ответственного секретаря айыл окмоту;
- должностные инструкции ведущего специалиста айыл окмоту по социальной защите;
- должностная инструкция специалиста первой категории по земельным, жилищным вопросам и муниципальной собственности;
- должностная инструкция инспектора по вопросам животноводства и ветеринарного обслуживания;
- должностная инструкция начальника финансово - экономического отдела - главного бухгалтера;
- должностная инструкция заместителя начальника отдела - ведущего специалиста по расходам;
- должностная инструкция специалиста первой категории по экономике и статистике:
- должностная инструкция специалиста первой категории по расходам - расчетного бухгалтера-кассира;
- должностная инструкция заведующего сектором по доходам -старшего налогового инспектора;
- должностная инструкция налогового инспектора;
- должностная инструкция инспектора военно-учетного стола;
- должностная инструкция по ведению паспортного учета;
- должностная инструкция айыл башчысы (староста аила);
- должностная инструкция секретаря-делопроизводителя айыл окмоту. С точки зрения сторонников американской модели местного самоуправления, регламентация «сверху» должностных обязанностей работников муниципалитетов может показаться излишней. В американских муниципалитетах вопрос, чем должны заниматься служащие системы управления, целиком решается самими местными органами власти.
В наших условиях это было, безусловно, важным условием для упорядочения работы сельских органов самоуправления. Следует отметить, что в состав рабочей группы был включен представитель Фонда Ханнса Зайделя (ФРГ) доктор Макс Майер, который был активным сторонником разработки инструкции. Значит, с точки зрения германских специалистов, регламентация деятельности муниципальной службы - шаг оправданный и нужный сообразно существующей реальности.
Точное описание рабочих мест муниципальных служащих органично вписалось и в концепцию системы обучения кадров, так как функциональный набор сотрудников айыл окмоту явился основой для пересмотра учебных программ. Цель - сделать обучение, как базовое образование, так и курсы по повышению квалификации, приближенными к жизненным потребностям муниципалитетов.
В 2003 году в Академии управления при Президенте Кыргызской Республики разработали модельные учебные программы для переподготовки работников муниципальных органов управления [2].
Работники органов местного самоуправления были разделены на четыре целевые группы для организации обучения:
- депутаты местных кенешей;
- главы органов местной власти и их заместители (руководители);
- руководители структурных подразделений аппаратов органов местного самоуправления (менеджеры);
- специалисты органов местного самоуправления.
По мнению рабочей группы [4] Академии управления при Президенте Кыргызской Республики, изучение содержания деятельности выделенных целевых групп в местных органах власти, позволяет выделить в них устойчивые типы управленческой деятельности или типы функций, которые характеризуются определенной однородностью процессов и действий. Они имеют общие задачи й направления работ, связанных с жизнедеятельностью местных сообществ. Состав и характер содержания их мало зависит от уровня органа власти, объема работ и компетенции и т.п. отличаясь лишь масштабами и сложностью.
Успешная деятельность органов местной власти предусматривает осуществление следующих типов функций управления:
- формирование политики;
- разработка стратегии, планирование;
- организация и координация;
- управление персоналом;
- информация и коммуникации;
- общественные услуги:
- мониторинг и оценка.
Эти функции часто выполняются одновременно и имеют вполне определенное организационное оформление в виде функциональных обязанностей, положений о структурных подразделениях. Эти функции не всегда соответствуют перечню должностей в штатном расписании. Поэтому для определения потребностей в обучении выделение целевых групп целесообразно производить не по штатному расписанию, а с учетом реально выполняемых функций.
Определены рекомендуемые квалификационные требования к целевым группам [5].
Согласно данным на конец 2010 года, по информации Национального агентства Кыргызской Республики, количество работников органов местного самоуправления несколько изменилось и составляет следующие значения [7].
Другое важнейшее условие эффективной деятельности работников органов местного самоуправления, помимо подготовки и переподготовки кадров, - наличие стимулирующей системы, которая создавала бы мотивацию для муниципальных служащих успешно и плодотворно трудится.
Правовую основу организации деятельности муниципальных служащих в Кыргызстане, в первую очередь составляет Закон «О муниципальной службе» от 21 августа 2004 года.
Закон определяет общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Кыргызской Республике.
Концепция Закона основана на постулате подразделения муниципальных должностей на политических и административных муниципальных служащих. Цель - обеспечить стабильность и преемственность муниципальной службы, создать мотивацию для работников аппарата органов местного самоуправления.
Закон устанавливает, что при смене руководства муниципалитета (главы местного самоуправления и депутатский корпус), состав аппарата должен сохраниться независимо от того, кто будет избран мэром или депутатами. Только в этом случае административные муниципальные служащие могут накапливать опыт, обеспечивать преемственность кадров.
Закон состоит из пяти разделов:
- раздел I. Общие положения;
- раздел И. Правовой статус муниципального служащего;
- раздел III. Организация и прохождение муниципальной службы;
- раздел IV. Материальное и социально-бытовое обеспечение муниципальных служащих;
- раздел V. Прекращение муниципальной службы.
В начальном разделе дается определение муниципальной службе: «Муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан в органах местного самоуправления на должностях, не являющихся выборными, осуществляемая на оплачиваемой основе за счет средств местного бюджета».
То есть сразу же даётся чёткое пояснение, что политические должности в органах местного самоуправления не относятся в должностям муниципальной службы.
При этому уточняется, что правовой статус депутатов местных кенешей, глав аильных округов, поселков и городов, мэров городов и иных выборных должностных лиц регулируется Кодексом о выборах в Кыргызской Республике, законами Кыргызской Республики "О статусе депутатов местных кенешей", "О местном самоуправлении и местной государственной администрации" и иными нормативными правовыми актами.
Под муниципальной должностью понимается должность с установленными объемами полномочий и ответственностью в представительных и исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления.
Законом установлено, что «муниципальные должности подразделяются на политические и административные. К политическим муниципальным должностям относятся должности депутатов местных кенешей, глав аильных округов, поселков и городов, мэров городов и иных выборных должностных лиц, избираемых путем прямых или косвенных выборов.
К административным муниципальным должностям относятся муниципальные должности, назначаемые руководителем органа местного самоуправления, путем заключения трудового договора (контракта), по результатам проведенного конкурса».
Закон гарантирует право граждан Кыргызской Республики на равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, политическим партиям.
Статья 5 определяет основные принципы муниципальной службы:
«Муниципальная служба основана на принципах:
- верховенства Конституции Кыргызской Республики, законов Кыргызской Республики;
- приоритета прав и свобод человека и гражданина;
- самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
- разграничения функций государственной власти и местного самоуправления;
- разделения должностей муниципальной службы на политические и административные должности;
- профессионализма, компетентности, инициативности и честности муниципальных служащих;
- ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
- стабильности муниципальной службы;
- равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой на основе прозрачности и беспристрастности, оценки работы и продвижения кадров на конкурсной основе;
- правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;
- подконтрольности и подотчетности муниципальных служащих, занимающих политические должности, перед местным сообществом, а по делегированным государством полномочиям - вышестоящим органом государственной власти в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;
- постоянного совершенствования системы муниципальной службы;
- преемственности в подборе и сохранении компетентных кадров при смене руководителя органа местного самоуправления;
- исключения политического влияния и неправомерного вмешательства в деятельность муниципальных служащих».
Раздел II определяет правовой статус муниципального служащего, его права и обязанности, а также связанные с муниципальной службой ограничения.
В разделе III даётся классификация должностей муниципальной службы, которые делятся на классные разряды и классные чины, определены порядок присвоения классных чинов, соотношение классных чинов государственной и муниципальной службы, квалификационные требования к гражданам, претендующим на занятие административных должностей муниципальной службы, формы и размеры поощрения муниципального служащего и меры его дисциплинарной ответственности, порядок поступления на службу и прохождения муниципальной службы, гарантии для муниципального служащего.
В этом же разделе обозначены вопросы обучения муниципального служащего.
В частности статья 25 гласит следующее:
«Муниципальный служащий, назначенный на муниципальную должность, решением руководителя органа местного самоуправления до утверждения его конкурсной комиссией на муниципальной должности проходит соответствующее обучение на краткосрочных курсах переподготовки или повышения квалификации по программе, соответствующей выполняемым функциональным обязанностям, за счет средств местного бюджета.
Муниципальный служащий, прошедший обучение, имеет преимущество при продвижении по службе и повышении заработной платы».
В статье 26 сказано: «Переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих осуществляются в рамках переподготовки и повышения квалификации работников органов местного самоуправления, предполагающие создание региональных и иных учебных центров.
Государство оказывает поддержку в решении вопросов финансового и материально-технического обеспечения деятельности центров и содействие в привлечении ресурсов внешней финансовой и технической помощи [9]».
Раздел IV Закона устанавливает систему оплаты труда муниципального служащего, льгот, порядок получения отпусков и исчисления трудового стажа работника органа местного самоуправления.
В заключительном разделе устанавливается порядок прекращения муниципальной службы.
В реализацию Закона принят Указ Президента Кыргызской Республики «Об основных вопросах обеспечения и организации муниципальной службы в Кыргызской Республике» от 28 июня 2006 года.
Указом утвержден Реестр политических и административных муниципальных должностей, который, учитывая его небольшой объём, ниже приводится полностью:
РЕЕСТР
политических и административных муниципальных должностей Кыргызской Республики
Раздел \. Политические муниципальные должности
Группа 1
Мэр города республиканского значения
Председатель кенеша города республиканского значения
Группа 2
Мэр города областного значения
Председатель кенеша города областного значения
Заместитель председателя кенеша города республиканского значения Председатель районного кенеша Группа 3
Заместитель председателя кенеша города областного значения Депутат местного кенеша
Председатель постоянных комиссий местного кенеша
Глава местного самоуправления города районного значения
Глава местного самоуправления аила, поселка
Раздел 2. Административные муниципальные должности
Глава 1. Мэрия и городской кенеш города республиканского значения
Главная должность
Г 1
Первый вице-мэр города республиканского, областного значения Глава районной администрации города Бишкек Вице-мэр города республиканского, областного значения Г2
Заместитель главы районной администрации города Бишкек Руководитель структурного подразделения органа местного самоуправления
Руководитель департамента, управления
Ответственный секретарь кенеша города республиканского значения ГЗ
Заместитель структурного подразделения органа местного самоуправления
Старшая должность С 1
Заведующий отделом Советник мэра С2
Заведующий сектором Помощник мэра Системный администратор С 3
Главный специалист Младшая должность M 1
Ведущий специалист
Специалист
M 2
Инспектор
Глава 2. Мэрия и городской кенеш города областного значения Главная должность Г 1
Руководитель аппарата (управляющий делами)
Руководитель структурного подразделения органа местного самоуправления
Ответственный секретарь кенеша города областного значения Старшая должность С 1
Заместитель структурного подразделения органа местного самоуправления С2
Заведующим отделом Советник мэра СЗ
Заведующий сектором Помощник мэра Системный администратор Младшая должность M ]
Главный специалист Ведущий специалист М2
Специалист
Глава 3.Районный кенеш Главная должность Г 1
Ответственный секретарь районного кенеша
Старшая должность
С2
Главный специалист Младшая должность М2
Ведущий специалист Специалист
Глава 4. Местное самоуправление города районного значения Глав н а я дол жность Г 1
Заместитель главы местного самоуправления города районного значения
Ответственный секретарь местного самоуправления города районного значения
Старшая должность С 1
Заведующий отделом С2
Заместитель заведующего отделом Заведующий сектором
Младшая должность M 1
Ведуш,ий специалист М2
Специалист Инспектор
Глава 5. Местное самоуправление аила, поселка Главная должность Г 1
Заместитель главы местного самоуправления аила, поселка Ответственный секретарь местного самоуправления аила, поселка Старшая должность С 1
Заведующий отделом С2
Заместитель заведующего отделом
Заведующий сектором
СЗ
Айыл башчысы (староста аила) Младшая должность M 1
Ведуш,ий специалист M 2
Специалист Инспектор».
Использованная литература
- Состав группы разработчиков: Кутаное А.А., Карашев А.А:, Исрашов А.А., Уметалиев К.Э., Макс Майер, Кошоев Т.К., Тарбинский О. С.
- Разработка концепции обучения работников органов местного самоуправления Кыргызской Республики: материалы семинаров. — Б.: издательский Дом "Printhouse", 2003
- Главы районных государственных администраций также включены в перечень целевых групп для обучения
- Состав рабочей группы: Ж. Балтагулов, А. Бектенова, К. Дыйканбаев, А. Колпаков, С. Мурзаев, Э. Ракимбаев, К. Узакбаев, Генрих Шоллер, Юрген Харбих
- Разработка концепции обучения работников органов местного самоуправления Кыргызской Республики: материалы семинаров. - Бишкек: издательский Дом "Printhouse", - С. 44.
- Разработка концепции обучения работников органов местного самоуправления Кыргызской Республики: Материалы семинаров. - Бишкек: издательский Дом "Printhouse", - С. 59.
- В таблице приводятся данные только об административных муниципальных служащих, не включающие сведения о депутатах местных кенешей и руководителях органов местного самоуправления, относящихся к категории политических муниципальных должностных лиц. Источник информации: Веб-сайт Национального агентства Кыргызской Республики по делам местного самоуправления. Электронный адрес: http://namsu.org.kg
- Сайт Национального агентства Кыргызской Республики по делам местного самоуправления.
- В Законе учтены предложения рабочей группы, подготовившей Типовые должностные инструкции работников органов местного самоуправления Кыргызской Республики.