Вот уже десять лет минуло с того времени, когда в Кыргызской Республике была принята концепция развития малых городов, которая рассматривала малые города как местные сообщества, ответственные за ситуацию на местном уровне и задающие тон в процессах развития.
Концепция увидела в малых городах республики «точки роста» или «ядра развития», вложение ресурсов в которых является затеей весьма перспективной, ведущей к образованию критической массы для позитивных изменений.
И теперь уже не только в теоретическом смысле, но и в официальном нормативном правовом акте образ малых городов приобрел привлекательную окраску, показав, что небольшие населённые пункты при правильной организации работы также могут стать катализатором экономического роста и улучшения благосостояния граждан.
В этой же концепции громогласно прозвучала предельно точно сформулированная мысль о том, что малые города могут успешно развиваться только «в связке» друг с другом, с прилегающими к ним сельскими поселениями и задающими основу для экономического районирования.
Собственно тогда была заложена содержательная основа под будущую идею, которая активно дебатируется сегодня, о совмещении экономической реформы и реформы административно-территориального устройства республики.
Концепция со всей очевидностью показала, что малые города могут развиваться. И не только могут успешно осуществлять развитие экономики, но и должны это делать по своей общественно-экономической природе.
Причём возможностей в малых городах не меньше, чем в крупных урбанистических агломератах, а даже, может быть, и чуть больше в силу мобильности процессов и компактности внутреннего, в том числе, социального устройства.
Что же это была за концепция?
Государственная концепция развития малых городов и посёлков городского типа Кыргызской Республики появилась в декабре 2001 года и была разработана в достаточно короткий срок для создания подобных документов такого свойства, что, однако, не повлияло на его качество и новизну идеи [I].
Проект Концепции был разработан по заказу Аппарата Правительства республики Ассоциацией городов Кыргызской Республики на безвозмездной основе с привлечением различных национальных экспертов — энтузиастов местного самоуправления.
Документ был утвержден постановлением Правительства Кыргызской Республики от 31 декабря 2001 года.
Концепция развития малых городов была разработаны местными специалистами без часто практикуемого приглашения международных экспертов и консультантов.
Основная идея Концепции заключается в том, что, во-первых, малые города должны внедрять новые подходы в развитии, опирающиеся технологии умножения ресурсов путём консолидации местных властей с другими субъектами развития и не ожидать дотаций «сверху», а во-вторых, что малые города должны практиковать межмуниципальную кооперацию и выживать, и развиваться во взаимной связке.
Постепенно такие города превращаются в центры экономической активности, подтягивая к себе и близ расположенные сёла.
В Концепции говорится, что в условиях переходного периода к рыночной экономике, в силу неравных стартовых возможностей и условий малых городов и поселков городского типа Кыргызстана по стабилизации социально-экономического развития республики, обострились диспропорции в их развитии.
Несмотря на принятые концепции государственной региональной политики и программы социально-экономического развития малых городов Кыргызской Республики, в которых были определены цели и задачи, общие проблемы, а также пути их преодоления, с определением приоритетных направлений социально-экономического развития малых городов на среднесрочный период (на 1998-2000 годы), обострены и не разрешены многие проблемы развития малых городов.
По мнению авторов, пути реформирования развития малых городов и поселков городского типа, опирающиеся на использование льгот, дотаций, грантов и спонсорских средств, в основном исчерпали свои возможности.
Концепция состоит из четырех разделов и матрицы участия, разработанной по модели тогдашнего руководителя Всемирного банка Джеймса Вульфенсона.
Первый раздел определяет типы малых городов и описывает особенности их развития.
К первому типу Концепция относит города, зародившиеся относительно давно и уже имеющие хорошо развитые урбанистические черты, включая сформировавшуюся инфраструктуру городского типа с централизованным водоснабжением и отоплением, канализацией.
Основные проблемы в данных городах типологически мало отличаются от проблем, стоящих перед более крупными городами: изношенность инфраструктуры, экономический спад, дефицит городского бюджета и др.
Ко второму типу предлагается отнести населённые пункты, выбравшие в силу определенных социально-экономических предпосылок урбанистический путь развития, включает в себя поселки городского типа.
Ранее эти населенные пункты преимущественно имели черты сельского типа и экономически были ориентированы, в основном, на сельскохозяйственное производство.
Однако, в силу роста численности жителей в данных населенных пунктах, на современном этапе начался градообразующий процесс. То есть наступил такой демографический момент, когда эти населенные пункты объективно уже не могут развиваться далее как сельские поселения и твердо встали на путь урбанистического развития.
Данные населенные пункты имеют специфические проблемы, отличающиеся от проблем населенных пунктов первого типа.
Главной проблемой поселков городского типа является вызванная увеличением численности жителей проблема создания инфраструктуры городского типа, включающей объекты городского коммунального хозяйства.
К третьему типу Концепция относит поселения, образовавшиеся вокруг крупных промышленных объектов, построенных во времена централизованной плановой экономики и материально-технического обеспечения.
Весь уклад жизни в этих населенных пунктах был тесно связан с ритмом работы нескольких градообразующих предприятий, их финансовым состоянием.
Зачастую инфраструктура поселений являлась частью единого промышленного комплекса. Функционирование этих предприятий являлось основой, обеспечивающей жизнедеятельность этих городов как в вопросах занятости, так и в развитии социальной сферы.
Населенные пункты этого типа оказались в еще более сложных, по сравнению с двумя вышеперечисленными типами поселений, условиях, так как их уклад жизни был полностью ориентирован на работу предприятий.
Перед данными населенными пунктами стоят проблемы ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения упреждающих мероприятий, строительства защитных объектов, включая берегоукрепительные работы, дамбы, селевые ловушки и т.д.
Учитывая масштабность этих стихийных бедствий, на проведение таких работ требуется целевое финансирование из государственного бюджета.
Таким образом, в Концепции путём классификации малых городов и посёлков городского типа определяются и стоящие перед ними проблемы.
Учитывая, что в законодательстве отсутствуют точные понятия о том, на основе чего мы относим города к категории малых [2], в Концепции предлагаются следующие подходы к формулированию этой дефиниции.
Так, выделяются следующие основные индикаторы, характеризующие категорию "малый город":
- население;
- территория;
- экономический потенциал;
- инфраструктурный облик (коммунальное хозяйство, транспорт и дорога, сфера торговых услуг, информационные коммуникации, банковская сфера и др.);
- отдаленность от политического, экономического и культурного центра конкретного региона.
Главенствующим, по мнению автором Концепции, при отнесении городов к малым является индикатор численности жителей.
В силу этого вводится классификация разделения городов на крупные, средние, малые.
В Концепции даётся следующая классификация [3].
Крупные города (с населением свыше 100 тыс.чел): Бишкек, Ош.
Средние города (с населением от 30 до 100 тыс.чел): Джалал-Абад, Каракол, Токмок, Кара-Балта, Балыкчи, Узген, Нарын, Талас.
Малые города (с населением до 30 тыс.чел.): Кызыл-Кия, Таш-Кумыр, Кант, Кара-Суу, Майлуу-Суу, Кара-Куль, Исфана, Сулюкта, Баткен, Кок-Жангак, Шопоков, Чолпон-Ата.
В силу этого сделан расчет, что удельный вес крупных, средних и малых городов Кыргызской Республики (по численности жителей) следующий:
- крупные города составляют 61,1 процента;
- средние города - 25,2 процента;
- малые города - 14,1 процента.
Но удельный вес городов по их количеству совершенно иной: крупные города - 9,1 процента (на сегодняшний день - 8 процентов), средние - 36,4 процента (сегодня их количество составляет 32 процента), малые - 54,5 процента (на сегодня - 60 процентов)
Таким образом, малые города рассматриваются в Концепции не сообразно их административному статусу (республиканского подчинения, областного подчинения, районного подчинения), а по численности жителей. Это, безусловно, рационально, так как административный статус городов периодически пересматривается.
Во втором разделе Концепции сделана оценка ситуации, включая такие аспекты, как внутренняя миграция и определение перспективы экономического развития, основные факторы воздействия на местное экономическое развитие.
Вводится определение местного экономического развития с кратким наименованием «МЭР» и предлагается схема действий. Уже само название этой структуры символично, так как одноимённое слово - это название руководителя муниципалитета. Предлагается в малых городах образовать советы МЭР при координации руководителя муниципального органа - мэра (а в городах районного значения - главы города), но с участием так называемого «значимого окружению). Значимое окружение - это те люди или группы лиц, которые действительно могут влиять на городское развитие, обладая для этого разнообразными ресурсами, в том числе экономическими, властными и другими.
Образованные по такому образцу советы могли бы стать действующим корпоративным органом, разрабатывающим политику городского экономического развития, способствующим созданию благоприятных условий для местных предпринимателей, повышению привлекательности условий для инвестиций.
Особый акцент в Концепции делается на вопросах так называемой межмуниципальной кооперации, целями которой являются:
- кооперация производящих и перерабатывающих производств и расширение рынка сбыта продукции;
- создание межмуниципальной базы данных о поставщиках и потребителях товаров и услуг, активный совместный маркетинг продукции;
- объединение финансовых ресурсов для развития производств;
- создание ресурсных центров и др.
По мнению разработчиков концепции, абсолютное большинство малых городов республики уже не только не может самостоятельно устранить негативные тенденции в области занятости и доходов населения, социальных услуг, экологии, но не имеет никакой перспективы на самостоятельное разрешение кризисной ситуации за счет внутренних собственных ресурсов.
Поэтому в настоящее время невозможно проводить политику самодостаточности, т.е. необходимо принятие специальных санационных и реабилитационных мер, как со стороны государства, так и международных организаций.
Концепция определяет, что важнейшим условием успешного городского развития в условиях рыночной экономики, в числе прочих, являются следующие факторы:
- муниципализация и демократизация городского управления;
- развитие предпринимательства;
- эффективная система налогообложения;
- преодоление внутренней изоляции.
Особо в Концепции выделяется значимость для успешного развития городов роли стратегического планирования.
Во втором разделе также подчеркивается необходимость совершенствования законодательства в следующих направлениях:
- административное разграничение;
- финансовая обеспеченность;
- экономическая самостоятельность.
В качестве важного фактора влияния на территориальное развитие в Концепции рассматриваются вопросы административного разграничения.
В документе определяются и такие направления, как развитие демократических или народовластных основ городского самоуправления, что традиционно признаётся неотъемлемым условием повышения эффективности городского управления. Этот принцип нашёл отражение в данном нормативном правовом акте.
Демократизация местного самоуправления - основная движущая сила в преобразовании самой системы управления, катализатор её перехода на принципы саморегулирующейся и самообновляющейся системы.
Подчеркивается, что если при централизованной системе управления и единой форме собственности при социализме была ориентация на производство, аккумуляцию и распределение общественного продукта, то при децентрализованной демократической системе и многообразии форм собственности ориентация государства, в том числе местного самоуправления, должна быть на выполнение социального заказа общества и оказание социальных услуг.
Сегодня мы понимаем ценность такой модели, когда изучили системы управления зарубежных стран и убедились в верности теории социального обслуживания или сервисного государства, где оказание услуг населению, гражданам входит в число важнейших национальных приоритетов.
Таким образом, в данной Концепции в качестве продукта или результата управления рассматривается оказание государственных услуг обществу.
Далее в Концепции рассмотрены вопросы правопорядка и общественной безопасности, экологической безопасности, преодоления внутренней изоляции и развития информационных технологий.
Третий раздел целиком посвящен вопросу разработки стратегии развитая малых городов [4].
Четвертый раздел определяет механизмы выполнения и источники финансирования Концепции. В качестве источников рассматриваются следующие:
- финансирование из государственного бюджета;
- привлечение инвестиций различных международных программ, проектов грантов и ориентация их на развитие малых городов и поселков городского типа;
- мобилизация внутреннего потенциала городских сообществ.
В прилагаемой к документу матрице участия определяются приоритеты развития и степень участия различных сторон.
В последующее десятилетие в Кыргызстане активизировался процесс по многим, обозначенным в Концепции, направлениям.
Особо следует выделить принятие во всех городах республики стратегий местного развития, основанных на современных приёмах стратегирования.
Ключевым в этих стратегиях стал принцип определения «ядер развития», вкладывание ресурсов и усилий, которые приводили к процессам «подтягивания», к векторам развития других сфер.
В предлагаемой методике построения стратегий местных сообществ использовалось знаменитое правило «золотого рычага», заимствованное из одного из разделов физической науки - механики, когда в местных стратегиях определялась корневая проблема, решение которой приводило к одновременному решению многих других смежных проблем.
Причём делалось это в оптимальном режиме, с наименьшей потребностью вложения, имеющихся и недостающих ресурсов в определённую «точку», так как «ядра развития», по сути своей и своему предназначению, являются катализатором будущих процессов.
С подключением к планированию местного развития местных ключевых игроков и групп интересов местных сообществ при таком подходе использовался закон синергетики. То есть действовал принцип: «Вместе мы сильнее, чем по одиночке!». Это - так называемый закон умножения энергии, именуемый законом синергетики.
Все используемые в будущем прогрессивные идеи технологий местного развития были обозначены в принятой 31 декабря 2001 года Государственной концепции развития малых городов и посёлков городского типа.
Читая и перечитывая документ, и сегодня возникает впечатление о его актуальности и в наши дни.
Литература
- Основные разработчики — А. А. Карашев, О.С. Тарбинский, КБ. Шадыбеков, Б.Дж. Асанакунов, М.К. Кимсанов.
- Следует отметить, что классификация городских населённых пунктов по численности жителей была установлена ещё в союзном законодательстве в сфере архитектуры и градостроительства, но эта типизация использовалась лишь в архитектурной отрасли.
- Классификация дана в строгом соответствии с текстом Государственной концепции. Количество городов на тот момент времени составляло двадцать два. По данным на конец 2010 года, количество городов в Кыргызстане составляет двадцать пять. К упомянутым в Концепции следует добавить города Кочкор-Ата, Ноокен, Кербен, получившие статус города чуть позже, нежели было принято рассматриваемое постановление Правительства Кыргызской Республики
- Начиная с 2003 года в малых городах республики началась разработка стратегий местного развития. Практически во всех малых, а затем средних и крупных были разработаны стратегии городского развития