Вопросы совершенствования подготовки и проведения административной реформы

В статье автор рассматривает основные научные и организационные проблемы, связанные с под­готовкой и проведением административной реформы. Автор исследует научные труды и выводы не­которых ученых-специалистов, политиков и чиновников о том, что понятия «реформа» и «модерни­зация» равнозначные. Однако автор полагает, что «реформа» и «модернизация» - это разные понятия и выделяет их различия.

В целях модернизации административной реформы, автор определяет основные принципы подго­товки и проведения административной реформы. Анализируется опыт и сроки проведения адми­нистративных реформ в странах мира, акцентируется внимание на российском опыте проведения административной реформы, где последовательно выделены ее цели и задачи. Автором на основе анализа большого теоретического и практического материала даются рекомендации по их совершен­ствованию.

В Послании Президента Республики Ка­захстане - Лидера нации Н.А. Назарбаева на­роду Казахстана 14 декабря 2012 года «Стра­тегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» отметил, что в стране начат второй этап административной реформы [1].

Понятия «реформа» и «модернизация» часто употребляются многими политиками, чиновни­ками и учеными как равнозначные. Однако, мы полагаем, что «реформа» и «модернизация» раз­ные понятия.

Слово реформа (лат.) - означает «суще­ственное переустройство системы государствен­ной и общественной жизни».

В научной литературе В. Балытников, В. Иванов понятие «реформа» предполагают кардинальный пересмотр или даже смену дей­ствующей конституционной модели. В то время как модернизация означает ее совершенствова­ние через развитие позитивных элементов и ми­нимизацию негативных [2, с.116].

Мы полагаем, что административную рефор­му можно определить как радикальное измене­ние на принципиально новых началах (новая конституция, новая государственная политика) институтов исполнительной власти государства для их функционирования на новой правовой ос­нове, функциях, структурах, критериях оценки результатов, форм и методов деятельности.

Понятие «модернизировать» (франц.) оз­начает - «делать современным, изменять соот­ветственно требованиям современности, вводя различные усовершенствования». Например, можно модернизировать оборудование или тех­нологический процесс.

По мнению Н. Варламовой, обычно под мо­дернизацией понимают изменение чего-либо устаревшего с целью приспособления его к со­временным требованиям, часто посредством применения новых методов и технологий [3, с.122].

Рассматривая соотношение понятий «рефор­ма» и «модернизация», полагаем, что «модер­низация» предусматривает совершенствование лишь отдельных сторон или частей государ­ственной службы, а реформа является более ра­дикальным и системным подходом к ее совер­шенствованию.

В отличие от «модернизации», реформа пред­усматривает существенный и более радикальный пересмотр действующего законодательства, це­лей, принципов, форм и методов деятельности государственных органов и государственных слу­жащих на совершенно другой основе - новой кон­ституции и новой государственной стратегии.

Вместе с тем исследование мирового опыта подготовки и проведения административных ре­форм показывает, что любая реформа - это про­цесс очень сложный, наукоемкий и затратный во времени и в финансовом отношении. Админи­стративная реформа как важное политико-право­вое явление в жизни страны проводится во всех развитых странах мира, как правило, один раз в 15-20 лет и требует привлечения больших сил и средств со стороны общества, парламента, уче­ных, политических партий, так как она решает проблемы государственного и общественного значения, то есть касается судеб всех граждан страны. Реформы требуют много времени и про­водятся в течение 5-15 лет [4, с. 35-41].

Анализ проведения административных ре­форм в мире показывает следующую картину. Бразилия проводит свою административную реформу, начиная с 1995 г. по настоящее время, Германия - с 1995 г. по настоящее время, Кана­да - с 1994 г. по настоящее время, Польша - с 1999 г. по настоящее время. Некоторые страны проводили свои административные реформы в течение определенного времени. Например, в Австралии это были 1986-1996 гг., в Великобри­тании - 1979-1997 г., в Венгрии - 1994-2000 гг., в Китае - 1982-2001 гг., в Нидерландах - 1991­1998 гг., в Новой Зеландии - 1984-1990 гг., в США - 1992-2000 гг., в Финляндии - 1994-2000 гг., в Чили - 1973-1994 гг., в Южной Корее - 1995-2003 гг. [5].

Обзор литературы по подготовке и прове­дению реформ государственного управления и государственной службы показывает, что их подготовка требует большой политической воли и серьезного научного осмысления многих про­блем государственного управления, но особенно в системе государственной службы.

На наш взгляд, необходимость подготовки и проведения административной реформы опреде­ляется наличием многих организационных про­блем политического, законодательного, финан­сового характера, требующих своего решения на республиканском уровне.

Российский ученый Р.Н. Байгузин отмечает следующий типичный мировой опыт подготовки и проведения административных реформ в стра­нах с развитой демократией:

1. Обнародование планируемых преобра­зований и поддержка (одобрение) их основной массой граждан страны.
2. Планирование как самих реформ, так и этапов их проведения.
3. Подкрепление планируемых реформ глу­боко обоснованной правовой базой.
4. Всестороннее разъяснение смысла реформ народу.
5. Мониторинг реакции населения на прове­дение реформ.
6. Минимизация экономических, социаль­ных, моральных издержек и потерь в ходе про­ведения реформ, оптимизация реформ [6, с. 62].

По мнению экспертов Всемирного банка, в процессе административных реформ в основном решались такие задачи, как стремление сокра­тить государственные расходы, повысить эффек­тивность принятия политических решений и их последующей реализации, укрепить имидж го­сударственной службы, совершенствовать пре­доставление государственных услуг и укреплять доверие к правительству со стороны граждан и частного сектора [7, с. 200].

Ученые Института законодательства и срав­нительного правоведения при Правительстве Российской Федерации отмечают, что ключе­выми областями административных реформ в разных странах мира были: роль государства в обществе; структура и функции органов го­сударственного управления; повышение эф­фективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государ­ственной службой; реформа финансового управ­ления; подотчетность и прозрачность государ­ственного аппарата.

Однако, вместе с тем, следует подчеркнуть, что административные реформы в каждой стране осуществлялись по-разному, исходя из внутренних потребностей и особенностей ре­шаемых страной стратегических задач социаль­но-экономического развития, а также с учетом имеющихся ресурсных и интеллектуальных (на­учных) возможностей и политической воли Пра­вительств каждой страны.

В сроки проведения административных ре­форм в каждой стране были разные, однако и ко­нечные социальные результаты от этих реформ для общества были разные. Следует отметить, что успешное проведение административной ре­формы зависит от множества факторов.

Мировой и отечественный опыт проведе­ния административных реформ показывает, что именно они проводятся с большим трудом, часто из-за бойкота со стороны консервативных госу­дарственных служащих.

Поэтому, как справедливо отмечают М.А. Краснов и А.В. Оболонский, у админи­стративной реформы, в том числе и реформы государственной службы, есть одно свойство, существенно отличающее ее от всех (или боль­шинства) других реформ. При проведении иных реформ преобразованию подлежат объекты (от­расли, сферы) управления, а именно налоговая система, пенсионная система, жилищно-ком­мунальная система, отношения собственности (приватизация) и прочие. Административная же реформа направлена на преобразование соб­ственно системы управления, собственно госу­дарственного аппарата, самих государственных служащих, которые вынуждены фактически ре­формировать сами себя [8, с. 67].

Впрочем, и с этим бюрократия еще, возмож­но, согласилась бы, но при условии, что реформа подразумевает лишь сугубо институциональные, а не функциональные изменения, т.е. ограниче­ние преобразований лишь структуры органов исполнительной власти. Но поскольку смысл российской административной реформы гораз­до глубже, поскольку ее задача - изменить сами принципы построения и функционирования ис­полнительной власти, ее взаимоотношения с другими властными институтами и гражданами, в трансформации статуса чиновников и т.п., то проведение такой реформы не может вызывать энтузиазма в государственном аппарате, с чем вынуждены считаться и политики.

Следует отметить, что процесс подготовки и проведения каждой административной реформы должен базироваться на определенных принци­пах. Вместе с тем, по нашему мнению, процесс реформирования государственной службы дол­жен основываться на следующих принципах: этапность, планомерность, программирование, финансовое, кадровое и ресурсное обеспечение, учет зарубежного опыта, взаимосвязь админи­стративной реформы с военной и судебной ре­формами.

С учетом опыта подготовки и проведения административных реформ в странах мира мы считаем, что перед проведением каждой админи­стративной реформы на научной основе должны быть определены ключевые области и пробле­мы, подлежащие реформированию. Определены принципы, этапы, материальные затраты, раз­работана концепция проведения реформ, а на ее основе - также программа и календарный план мероприятий по реализации концепции.

По нашему мнению, чтобы административ­ная реформа была плодотворной, она не должна касаться одновременно многих вопросов рефор­мирования, а сосредоточиваться на одном, двух вопросах.

Заслуживает внимания российский опыт подготовки и проведения административной реформы. В частности, основные цели и меро­приятия административной реформы на 2006­2008 гг. были сформулированы и опубликованы в Концепции административной реформы в Рос­сийской Федерации, которая была утверждена Распоряжением Правительства Российской Фе­дерации от 25 октября 2005 г. №1789-р. В част­ности, в ней последовательно были выделены и обнародованы следующие цели и задачи адми­нистративной реформы:

1. Внедрение механизмов управления по ре­зультатам.
2. Разработка и внедрение стандартов госу­дарственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти.
3. Разработка и внедрение стандартов адми­нистративных регламентов в органах исполнитель­ной власти. Совершенствование механизмов досу­дебного обжалования решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц.
4. Завершение ликвидации избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти.
5. Оптимизация реализации контрольных и надзорных функций.
6. Разработка и внедрение системы аутсор­синга административно-управленческих про­цессов.
7. Повышение эффективности закупок для государственных нужд.
8. Противодействие коррупции.
9. Повышение эффективности взаимо­действия органов исполнительной власти и общества.
10. Модернизация системы информационно­го обеспечения органов исполнительной власти.

Следует отметить, что реформа государ­ственной службы во всех странах мира высту­пает как составная часть административной реформы, и причем, как самая трудная и опре­деляющая часть. С другой стороны, без полно­масштабной административной реформы трудно ожидать и эффективных результатов реформы государственной службы, выступающей как часть целого.

Однако многие недемократические страны, учитывая сложность административной рефор­мы, часто ограничиваются лишь фрагментарной модернизацией отдельных сторон государствен­ной службы. Известно, что часто проводимые фрагментарные модернизации отдельных сторон государственной службы не дают должного и устойчивого эффекта. Фрагментарные модерни­зации лишь отодвигают на более поздние сроки некоторые кризисные явления в системе госу­дарственного аппарата. Например, вследствие не решения государством таких базовых вопросов государственных служащих, как предоставление всем госслужащим служебного или арендного жилья, а также из-за низких должностных окла­дов административных государственных служа­щих конкурс на замещение вакантных государ­ственных должностей в Казахстане значительно ниже, чем в любой европейской стране.

Вместе с тем впервые о необходимости ре­формирования казахстанского государственного аппарата Президент государства Н.А. Назарбаев отметил в своем Послании народу Казахстана от 18 февраля 2005 года указав, что «надо за­вершить трансформацию прежде архаичного и неповоротливого государственного механизма в современный, способного управлять динамич­ными общественно-политическими процессами на базе лучшего мирового опыта и в интересах наших граждан».

В Указе Президента Республики Казахстан «О мерах по модернизации системы государ­ственного управления Республики Казахстан» от 13 января 2007 г. №273 подчеркивается, что в целях углубления административной рефор­мы, направленной на модернизацию системы государственного управления, определены такие основные принципы реформирования системы государственного управления, как:

• постепенность и последовательность этапов;
• комплексность поставленных задач ре­формирования и системность предлагаемых ре­шений;
• транспарентность;
• постоянный мониторинг реализации принятых решений;
• эффективность взаимодействия всех во­влеченных государственных органов.

В данном Указе Президента Республики Казахстан отмечается, что новая эффективная система государственного управления должна быть основана на:

• повышении эффективности контрольных и надзорных функций центральных государствен­ных органов при сохранении самостоятельности регионов;
• повышении гибкости во взаимоотношениях между разными уровнями исполнительной власти;
• независимой внешней оценке/аудите эффек­тивности деятельности органов государственно­го управления;
• создании условий для привлечения на го­сударственную службу наиболее талантливых кадров;
• формировании позитивного имиджа госу­дарственной службы;
• внедрении новых подходов в бюджетном процессе;
• внедрении оптимальных методов государ­ственного менеджмента, ориентированных на конечный результат;
• снижении коррупции.

Приоритетами реформирования должны быть выделены:

1) качественное совершенствование про­цессов и процедур государственного управле­ния, а также предоставления государственных услуг;

2) повышение профессионализма, эффек­тивности деятельности и координации государ­ственного аппарата [9].

Таким образом, в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан «О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан» от 13 янва­ря 2007 г. №273 следует главный вывод: выде­лен приоритет - повышение профессионализма, эффективности деятельности и координации государственного аппарата, базирующегося на создании необходимых предпосылок для обе­спечения качественной работы государственных служащих и эффективной деятельности каждого государственного органа.

На наш взгляд, в рамках второго этапа ад­министративной реформы в нашей стране, на­чавшейся с 2013 года, целесообразно также определить основные проблемы, подлежащие к решению.

Мы считаем, что в рамках второго этапа административной реформы, провозглашенной Президентом Республики Казахстане - Лидера нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана 14 де­кабря 2012 года «Стратегия «Казахстан-2050», прежде всего на научной основе должны опреде­лить все основные условия и факторы, препят­ствующие повышению социальной эффектив­ности деятельности органов государственного управления и качества работы государственных служащих нашей страны.

На наш взгляд, основными факторами, пре­пятствующими эффективности деятельности органов государственного управления и повы­шению качества работы государственных слу­жащих нашей страны, следует выделить следу­ющие:

• коррупцию в государственном аппарате;
• закрытость государственного аппарата от общества;
• недостаточная правовая подготовка многих молодых государственных служащих и большей части населения;
• слабый внешний гражданский контроль за работой государственных органов.

Однако главным фактором, негативно вли­яющим на имидж и качество работы государ­ственных служащих, остается коррупция в госу­дарственном аппарате. СМИ почти еженедельно сообщают о каких-то коррупционных проявле­ниях отдельных чиновников. Но для искорене­ния коррупции в государственном аппарате тре­буются большие усилия со стороны общества и государства. Термин «коррупция» (corumper) в переводе с лат. означает «порча, упадок, под­куп, подвергать разрушению, ломать».

А. И. Сидоров считает, что коррупция - это абсолютная монополия на использование приви­легированного положения (должностного влия­ния, полномочий в разных сферах и т.п.) любым субъектом в корыстных целях, вопреки государ­ственным, социально-экономическим интере­сам, принципам общественной нравственности при отсутствии (или слабом) контроле как со стороны властей, так и со стороны общества за этим явлением [10, с.14].

Ныне коррупцией занимаются ООН, парла­менты и правительства многих стран. Только по линии ООН принято 14 конвенций и других документов по организации борьбы с корруп­цией, Совет Европы и Евросоюз - 14, Комис­сия по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) - 13, Межпарламентская ассамблея СНГ с 1996 года приняла модельные законы: о борьбе с органи­зованной преступностью, о противодействии от­мыванию незаконных доходов, об основах зако­нодательства по антикоррупционной политике.

Конвенция ООН против коррупции была принята на конференции ООН 11 декабря 2003 г. в г. Мериде (Мексика). Закон Республики Ка­захстан "О борьбе с коррупцией" был принят 2 июля 1998 года.

Отмечается, что коррупция тормозит про­цесс социально-экономического развития, стро­ительства рыночной экономики, привлечения инвестиций и негативно воздействует на поли­тические и общественные институты демократи­ческого государства, представляет собой серьез­ную угрозу будущему развитию страны.

Коррупция является причиной многих зол и недостатков на государственной службе. Она проявляется в необъективной оценке количе­ства и качества работы государственных служа­щих, в необъективном карьерном продвижении по службе «своих государственных служащих». Коррупция сегодня является причиной приписок в статистических учетных документах, при при­еме строительных объектов и ремонтных работ, в нецелевом использовании огромных бюджет­ных средств, особенно через государственные закупки. Коррупция порождает у государствен­ных служащих недоверие к государству, в спра­ведливость и честность руководителей государ­ственных органов, а у населения - недоверие к государственным органам и государственным служащим.

Отметим также, что для объективного и должного устранения всех причин, способству­ющих процветанию коррупции в государствен­ном аппарате, требуется заинтересованное и активное участие ученых, парламента (законо­дательство), правительства (финансовые вопро­сы), политических партий и граждан, так как коррупция негативно влияет на интересы всего общества.

Обеспечение гласности работы государ­ственного аппарата во всем мире считается важ­ным условием для снижения уровня коррупции среди государственных служащих.

Во многих странах мира вводятся такие меры, как ежегодная сдача и опубликование де­кларации о доходах всех государственных слу­жащих, а сдача декларации о доходах и расходах обязательна для руководителей государственных органов. Стало практикой в развитых странах и помещение на сайтах государственных органов бюджета района или города, чтобы население точно знало, сколько средств из бюджета направ­ляется для школ, больниц, правоохранительным органам, на содержание аппарата чиновников, сколько у них служебных машин, какой мар­ки, какая заработная плата у каждого чиновни­ка районного звена, городского, областного и республиканского, кто получил какие кварти­ры за счет бюджета и др. В некоторых странах приняты специальные законы, гарантирующие обязательность ежедневного предоставления на сайтах государственных органов информации, имеющей интерес и значение для общества и на­селения данной территории.

Такой подход, прежде всего, обусловлен тем, что государство по Конституции призвано про­зрачно обслуживать интересы общества и народа.

В процессе второго этапа административной реформы, которая завершится в нашей стране в 2015 году, целесообразно комплексно, с учетом мирового опыта, мнений ученых и общественно­сти рассмотреть все причины, тормозящие про­цесс организации эффективного государственно­го управления, структуризировать их, выделить приоритетные из этих причин и поэтапно решать их, на плановой основе. Только при таком подходе административная реформа будет способна выполнить роль важного инструмента в совершенствовании государственного аппарата нашей страны.

References

1. Poslanie Prezidenta Respubliki Kazakhstan - Lidera natsii N.A.Nazarbaeva narodu Kazakhstana 14 dekabrya 2012 goda «Strategiya «Kazakhstan-2050»: novyy politicheskiy kurs sostoyavshegosya gosudarstva»- Kazakhstanskaya Pravda , 2012, 15 dekabrya.
2. Balynikov V., Ivanov V. Konstitutsionnaya modernizatsiya: obnovlyaya-sohranyat, sohranyaya- obnovlyat // Konstitutsionnoe pravo: vostochnoevropeiyskoe pravo.- 2000. - № 2. - С. 116
3. Varlamova N. Konstitutsionnaya modernizatsiya: igra v terminy, igra v reformu ili igra s ognem. // Konstitutsionnaya modernizatsiya: vostochnoevropeiyskoe pravo. - 2000. - № 2. - 122 c.
4. Menning N., Parison N. Reforma gosudarstvennogo upravleniya. Mezhdunarodnyy opyt. - M.: Izdatelstvo «Ves mir», 2003.-496 c.
5. http://www.worldbank.org/ publicsetor /civilservice/ designimplemiting.htm
6. Administrativnye reformy v Rossyi: istoriya i sovremennost / Pod obshei redaktsiey R.N. Bayguzina. - M.: « Rossiyskaya politicheskaya entsiklopediya» (ROSSPEN), 2006. - 645 c.
7. Institutsyonalnaya reforma v Rossii: perehod ot proektirovaniya k realizatsii v usloviyah mnogourovnevoi sistemy gosudarstvennogo upravleniya. - М.: Vsemirnyy Bank. Izdatelstvo «Aleks», 2006. - C 200.
8. Gosudarstvennaya sluzhba: kompleksnyy podhod: uchebnik. Otvetstvennyy redaktor A.V.Obolonskiy. - М.: Izdatelstvo « Delo » ANH, 2009. - 512 с.
9. O merah po modernizatsyi sistemy gosudarstvennogo upravleniya Respubliki Kazakhstan. Ukaz Prezidenta Respubliki Kazakhstan ot 13 yanvarya 2007 goda. №273 // Kazakhstanskaya Pravda. - 2007, 16 yanvarya.
10. Sidorov A.I. Korruptsiya: i diagnoz, i prigovor. // Sotsis. - 2008. - № 2. - С.114.