Новые научные подходы к формированию задач и функций государственных органов 

Цель исследования – провести анализ современных теорий и концепций менеджмента на предмет оценки возможности их использования для разработки новой методологии нормативного определения и декомпозиции функций государственных органов, которая бы соответствовала темпам и сложности преобразований функциональной структуры государственного управления РК, обусловленных задачами социальной модернизации казахстанского общества. 

Методология – методологической основой послужили фундаментальные труды зарубежных и отечественных ученых-экономистов. В процессе научного исследования были использованы методы сравнительного анализа, метод научной абстракции и системного подхода, эвристическое моделирование.

Оригинальность/ценность – автором впервые обосновывается нецелесообразность дальнейших попыток совершенствования методологии формирования функций государственных органов и их декомпозиции для структурных подразделений в рамках концепции государственного менеджмента.

Выводы – по итогам проведенного исследования автором выявлено, что совершенствование процедур нормативного определения задач и функций государственных органов и их декомпозиции для структурных подразделений невозможно: а) без перехода к качественно иной концепции управления; б) без создания специальной информационной системы. В качестве альтернативной концепции предлагается использовать теорию интерсубъективного управления; в качестве основы информационной системы предлагается использовать математическое моделирование мультиагентной среды формирования задач и функций государственного органа и его подразделений.

Введение

Как известно, государственная служба является «реципиентом современных технологий управления бизнес-организациями» [1] – основы этого подхода в 70-х 80-х годах прошлого века были заложены в концепции «New Public Management» [2]. Современные казахстанские авторы рассматривают проблемы совершенствования государственного управления как государственного менеджмента [3], пишут об использовании методологии программно-целевого [4]/ программно-проектного [5] менеджмента. Однако в специальной литературе всё чаще встречаются высказывания и аргументы, заставляющие нас усомниться в том, что методологию нормативного определения и декомпозиции функций государственных органов в современных условиях можно усовершенствовать, не выходя за рамки концепции «New Public Management».

Основные этапы исследования – рассмотрение вопросов:

1. Почему методология формирования и декомпозиции функций государственных органов, разработанная в соответствии с концепцией «New Public Management» недостаточно эффективна в современных условиях?
2. Почему нецелесообразно   совершенствовать   существующую   методологию  формирования и декомпозиции функций государственных органов не выходя за рамки концепции «New Public Management»?
3. Какой научный подход может быть использован для разработки эффективной и работоспособной методологии формирования и декомпозиции функций государственных органов?

Результаты исследования:

1. Все задачи, стоящие перед государственными органами (и их структурными подразделениями), разделяются на две группы:
2. функционирования – регулярно повторяющиеся задачи, их также называют функциями, выполнение которых осуществляется в соответствии с определёнными нормативными правилами (регламентами, стандартами);
3. развития – задачи, возникающие время от времени; у них есть определенный срок начала и завершения, выполнив их один раз, к ним более не возвращаются; их также называют проектами.

Исходя из этого, в соответствии с концепцией «New Public Management» для определения задач и функций государственных органов и их структурных подразделений используются так называемые проектнои процессно-ориентированный подходы.

Для их применения совершенно необходимо:

• наличие иерархической структуры, так или иначе упорядоченной на каждом из уровней управления; 
• соблюдение SMART-принципов постановки задач – они должны быть конкретными (Specific), измеримыми (Measurable), обоснованными и действительно необходимыми, достижимыми (Realistic) и чётко локализованными во времени (Time bounded);
• построение цепочки добавленных качества / стоимости (Value-added chain), которые формируют «сценарии деятельности исполнителей процессов» и «сценарии управления» [6].

Построение цепочки добавленных качества / стоимости осложняется тем, что функции государственных органов и социальные услуги имеют целый ряд специфических  особенностей:

• потребность в них у «потребителей» в большинстве случаев возникает в результате специально созданных государством правовых условий;
• «поставщики», как правило, не имеют прямой выгоды от повышения качества: размер оплаты слабо зависит от их качества;
• у «потребителя» фактически нет права выбора «поставщика» [7].

В качестве аналитического обеспечения определения задач и функций государственных органов и их структурных подразделений используется т.н. функциональный анализ,  включающий:

• оценку соответствия функций задачам;
• лингвистический анализ формулировок функций;
• разграничение функций по горизонтали и вертикали иерархической структуры управления и т.д. [8].

По итогам анализа должны быть разработаны:

• список функций с унифицированными формулировками;
• предложения по нормативному закреплению функций (функции, которые выполняются на практике, но не регламентированы); предложения по внесению изменений в нормативную правовую базу с целью устранения избыточных функций;
• предложения по передаче функций на аутсорсинг;
• положения о структурных подразделениях;
• регламенты управленческих технологий (таких как процедурограммы, матрицы взаимосвязи между структурными подразделениями, технологические карты, оперограммы, документограммы, функциограммы, паспорта рабочих мест) и т.д. [9].

Разумеется, все попытки на практике разработать «вручную», да ещё и в сжатые сроки все эти документы для каждого государственного органа и всех его структурных подразделений – в условиях, когда любое изменение функциональной структуры государственного управления требует начать всю работу с самого начала, – никак не могли увенчаться  успехом.

Тем более, что соблюдение в практической деятельности государственных органов таких принципов функционирования, как: обеспечение чёткой линии подчинённости (у каждого работника должен быть только один руководитель); соблюдение норм управляемости (оптимальное число подчинённых у одного руководителя); выполнение руководителем только той работы, которую не могут выполнить подчинённые; недопустимость поручения подчинённым заданий напрямую, минуя непосредственного руководителя и т.д. [8], отнюдь не всегда соответствует сложившимся у нас стереотипам поведения, уровню управленческой и исполнительской культуры. В том числе – весьма авторитетных экспертов и руководителей верхних уровней управленческой  иерархии.

Специалисты предположили, что для решения проблемы следует более активно применять возможности информационно-компьютерных технологий, разработать специальную информационную систему [10;11]. Однако первые же опыты применения таких систем на практике продемонстрировали их неустранимый недостаток – принципиальную невозможность полной автоматизации, обусловленную необходимостью привлечения нескольких групп экспертов. Выяснилось, что это обстоятельство фактически сводит на нет все преимущества информационно-компьютерных технологий.

«Современная система взглядов на менеджмент сформировалась в 50-е годы XX в.» [12] и уже в 70-х западные специалисты начали говорить о ее системном несовершенстве. «Бюрократические структуры менеджмента проектируются для того, чтобы выполнять действия, которые поддаются программированию в стабильных, предсказуемых окружающих условиях. Однако окружающие условия становятся все более неустойчивыми и быстроизменяющимися. В настоящее время возникла потребность в организациях такого типа, которые позволили бы быстро приспосабливаться к изменяющимся условиям; необходимо искать такие структуры, с помощью которых люди могут организовываться для новаторской непрограммируемой деятельности», – эти строки были написаны 50 лет назад [13].

«Oпыт пocлeдних дecятилeтий пoкaзывaeт, чтo дo трeх чeтвeртeй уcилий, нaпрaвлявшихcя нa рeинжeниринг, мeнeджмeнт вceoбщeгo кaчecтвa, cтрaтeгичecкoe плaнирoвaниe и coкрaщeниe рaзмeрoв oргaнизaций, oкaзывaлиcь пoлнocтью бeзуcпeшными», написал в 1991 г. К. Кэмерон в соавторстве [14]. Иными словами, уже в 90-х менеджмент уподобился такой дефектной кухонной плите, на которой пригорали три гамбургера из четырёх. «Механистичность» и «обезличенность» являются едва ли не самыми характерными чертами большинства существующих систем менеджмента, которые по этой причине в современном открытом и динамичном мире не удовлетворяют всё возрастающим потребностям практики управления, отмечает американский социолог Дж. Ритцер в книге «Макдональдизация общества» (с 2008 г. вышло уже шесть изданий) [15].

В настоящее время «единой точки зрения на определение понятия менеджмента нет» [12]. Возможно потому, что в английском языке различные аспекты управления обозначаются совершенно разными терминами. Management – это не управление «вообще», а «умение принимать управленческие решения, основанное на бережном, осторожном и внимательном отношении к объекту управления, на максимальном учёте и использовании в процессе управления его специфических особенностей» [16], тогда как управление организацией, основанное на приоритетности учёта особенностей не объекта, а субъекта управления обозначается совсем другими терминами (governance, administration, direction).

То есть менеджер – это специалист, использующий различные подходы к представлению объекта управления как некой совокупности проектов, рисков, стратегий, человеческих ресурсов, знаний, показателей качества, финансовых показателей и т.д. Отсюда – множество очень разных систем менеджмента и специализаций менеджеров:«управление по целям» (management by objectives – МВО); «управление по результатам» (management by results – MBR); «управление эффективностью» (performance management – PM); «всеобщее управление качеством» (total quality management – TQM); «управление человеческими ресурсами» (human resources management -HRM) и т.д. [17].

При этом новые методики планирования и управления на Западе в последнее время разрабатывались, как правило, отнюдь не учёными-экономистами, а успешными менеджерами-практиками. Лучшие из этих методик индустрия консалтинга предлагает внедрить всем желающим. Когда же становится более невозможно их продать, тогда – и только тогда – они попадают в учебники и становятся «научными основами», которые в последнее время стали значительно отставать от используемых на практике инновационных методов менеджмента. Зачастую в динамичном, стремительно изменяющемся современном мире к тому моменту, когда эти обобщения-рекомендации становятся доступными широкому кругу пользователей, они уже утрачивают свою актуальность, эффективность, практическое значение. Многие теоретические новации в области управления бизнесом, появившиеся в последние годы «в открытом доступе», имеют своей главной целью формирование имиджа, рекламу консалтинговых услуг: основной заработок их авторов – консалтинг, «know ledgebrokering» [18]. Не удивительно, что эти авторы как-то очень уж часто и легко ошибаются в расчётах – «типичными и массовыми ошибками исследований в области менеджмента были «тождество корреляции и причинности; разрозненность одиночных объяснений, когда пытаются выявить удельный вес одного фактора; иллюзия сплошных побед, когда исследованию подвергаются лишь успешные компании». А также – «подгонка учёными результатов своих исследований под демонстрируемые компаниями рыночные показатели» [19].

Как мы видим, у «классика менеджмента» П.Ф. Друкера были весьма веские основания в конце XX в. признать полную бесполезность разработки новых концепций и острую необходимость   смены парадигмы управления бизнес-организациями [20]. В последние годы целый ряд авторов представил своё видение новой парадигмы менеджмента и экономической науки (см., например, [21]).

Специалисты отмечают, что «в последние годы практика управления крупным бизнесом убедительно показывает, что выполнение формальных требований процессного подхода не гарантирует успешность проекта» [22]. Дело в том, что в последнее десятилетие всё большее распространение получают качественно новые формы организации корпоративного бизнеса – т.н. интегрированные корпоративные структуры, не имеющие единой организационной структуры «неформальные» бизнес-сообщества [23]. Их главным характеристическим признаком и объединяющим элементом являются не структуры собственности и управления (как у холдинга), а наличие института – «совокупности формальных и неформальных норм, относительно устойчивых по отношению к изменяющемуся поведению или интересам отдельных социально-экономических субъектов (как физических, так и юридических лиц) и их групп, регулирующихих деятельность и взаимодействие» [24].

Поэтому во всём мире идёт лихорадочный поиск новых подходов к управлению: «в ближайшие годы и десятилетия на мировом рынке будут конкурировать не товары, не оборудование, не технологии, а именно системы управления» [25], «существует объективная потребность в разработке   новых, «неклассических» подходов к управлению» [26].

Заключение

Таким образом, отвечая на поставленные вопросы, мы пришли к следующим выводам:

1. Проблема чёткого определения задач и функций государственных органов и их структурных подразделений в настоящее время в Казахстане стоит особенно остро, поскольку:
2. темпы изменений в функциональной структуре государственного управления, в ходе которых необходимо перераспределение задач и функций между государственными органами (и их структурными подразделениями), возросли настолько, что человеческих и материальных ресурсов для нормативного определения и декомпозиции функций не хватает даже у многих центральных государственных органов;
3. процесс нормативного определения декомпозиции функций государственных органов существенно усложнился: многие функции в перспективе должны быть переданы либо на более низкий уровень управления в рамках реформы местного управления [27], либо переданы некоммерческим организациям в рамках государственного социального заказа [28].

Возникающий при этом объём работ по нормативному закреплению результатов масштабного перераспределения (сквозной многоуровневой декомпозиции) более чем пяти тысяч функций (из которых 647 вошли в реестр государственных услуг [29]) между государственными органами разных уровней (и их структурными подразделениями) и некоммерческими организациями увеличился качественно [8].

Вероятно, поэтому многие действующие в настоящее время «Положения о государственных органах» «не содержат все функции, соотнесённые с действующим законодательством»; в то же   время

«установлено наличие избыточных, дублирующих функций, необходимо проведение работ по их оптимизации» [30]. «В системе государственного управления отсутствуют чёткие методологические подходы к проведению функционального анализа государственного органа» [30].

Концепция «New Public Management» вместе с другими, основанными на иерархических, жестких организационных структурах и принципе «командуй и контролируй», которые достаточно хорошо работали в бизнес-среде, где изменения происходили эволюционно и медленно, стремительно уходит в прошлое [31].

Поэтому пытаться усовершенствовать существующую методологию формирования и декомпозиции функций государственных органов, не выходя за рамки концепции «New Public Management», не целесообразно. Совершенствование процедур нормативного определения задач и функций государственных органов и их декомпозиции для структурных подразделений невозможно без перехода к иной методологии, не требующей привлечения многочисленных групп экспертов для проведения функционального анализа, и без создания специальной информационной системы. 

В качестве альтернативы «классической» методологии менеджмента рядом исследователей предлагается использовать теорию интерсубъективного управления [32;33].

В основе проектного и процессного подходов – иерархическая структура, так или иначе упорядоченная на каждом из уровней управления. В основе интерсубъективной системы управления–сообщество акторов (агентов) [34]. Сообщество взаимодействующих агентов совместно со средой образует мультиагентную систему (MAC), которая предполагает кооперацию агентов при коллективном решении задач. Каждый агент имеет функцию пользы и прилагает все усилия, чтобы повысить ее значение, определяемое доходом, получаемым им в МАС [35].

В последние годы концепция МАС достаточно широко используется в качестве методологии математического моделирования сложных процессов управления и самоорганизации социально-экономических систем разной сложности (см. например [35-39]).

По нашему мнению, информационная система, основанная на математическом моделировании мультиагентной среды формирования задач и функций государственного органа и его подразделений, реально позволяет осуществить полную автоматизацию:

• сквозной многоуровневой декомпозиции задач и функций государственного управления – начиная с центральных государственных органов (и их структурных подразделений) и заканчивая органами местного самоуправления (и их структурными подразделениями) и НКО, оказывающими услуги в рамках государственного социального заказа и общественного контроля за качеством государственных услуг;
• разработки, согласования и утверждения стандартов исполнения государственными органами и НКО задач, вытекающих из возложенных на них функций;
• ведения реестра функций государственных органов и государственных услуг;
• учёта рекламаций по качеству государственных услуг, а также услуг НКО в рамках государственного социального заказа и общественного контроля за качеством государственных услуг.

При этом процедуры, предусмотренные ранее разработанными рекомендациями по проведению функционального анализа, могут проводиться только однажды – для вновь создаваемых функций. Во всех других случаях, когда необходимо решить задачи перераспределения /декомпозиции /делегирования функций, ранее уже внесённых в реестр, они будут выполняться автоматически, без привлечения экспертов.

Список литературы 

1. Есимова Ш. А. Государственная служба – реципиент современных технологий управления // Общемировые тенденции эффективного государственного управления: Материалы Международной научно-практической конференции (Астана, 10 февраля 2006 г.). – Астана: Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан, 2006. – С. 17-32.
2. Оболонский А. В. Кризис бюрократического государства: реформа государственной службы: международный опыт и российские реалии. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. – 448 с.
3. Ташпенбетов Е. А. Понятие и особенности государственного менеджмента // Европейская наука XXI века: Материалы международной научно-практической конференции (Болгария,София, 2013).– С.79-82.
4. Есимова Ш. А. Программно-целевое управление в системе государственного управления // Актуальные проблемы изучения гуманитарных наук. – 2008. – № 5. – С. 331-335.
5. Катышев Д. М. Теоретические основы использования программно-проектного метода в государственном управлении // Социально-экономическая модернизация – новый этап Казахстанского пути: Сборник докладов научно-практической конференции молодых ученых, докторантов и магистрантов (Астана, 26 апреля 2012г.). В 2 т. – Астана: Академия государственного управления при Президенте РК, 2012. – Т. I. – С. 67-68.
6. Социология управления: учебное пособие / Федеральное Агентство по образованию. Пензенский государственный университет. Институт Государственной службы и управления при губернаторе Пензенской области. – Пенза, 2007. – 154 с. 
7. Кулик В., Терехова Н. Практикум для проведения общественного мониторинга качества оказания государственных услуг // Государственные услуги в Казахстане: дорога в будущее: монография. – Астана, 2014. – С. 61-69.
8. Мухамеджанова А. Г. Методологические аспекты проведения функционального анализа в государственных органах / А. Г. Мухамеджанова, А. А. Кенжебаева, Р. А. Турчекенова, М. Б. Кадырова, Г. А. Джунусбекова [Электрон. ресурс] – 2012. – URL: http://www.group-global.org/storage_manage/ download_file/18791‎ (дата обращения: 08.2014)
9. Определение эффективных нормативных правовых, методических и организационных мер, направленных на повышение качества организации труда и менеджмента в государственных органах: Отчёт о НИР по теме: «Проведение научных исследований и разработка научно-прикладных методик в области государственной службы» / рук. А. А. Кенжебаева. – Часть – Астана: Академия государственного управления при Президенте РК, 2012. – 168 с.
10. Концепция создания аналитической системы оптимизации государственных (муниципальных) функций и услуг как инструмента совершенствования государственного управления и местного самоуправления. / Руководитель проекта А. Ю. Чудинов. – М.: АКГ РБС, 2010. – 191 с.
11. Создание аналитической системы оптимизации государственных (муниципальных) функций и услуг как инструмента совершенствования государственного управления и местного самоуправления: Отчет по первому этапу работ. / Руководитель проекта В. А. Витушкин. – М.: ЗАО «Астерос», – 22 с. 12 Семенова И. И. История менеджмента: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям. – М.: ЮНИТИДАНА, 2009. – 199 с.
12. Shepard A. Changing Relationships in Organizations. / In James G. March (ed), Handbook of Organizations, Rand McNally and Company, Chicago, III, 1965.
13. Cameron S., Freeman S. J., Mishura A. K. Best practices in white-collar downsizing: Managing contradictions //Academy of Management Executive. – 1991. – № 5. – Р. 57-73.
14. Ritzer G. The McDonaldization of Society. – NY: SAGE Publications, 2011. – 307 р.
15. Bennett J. Entrepreneurship, Small Business and Public Policy Evolution and revolution [Electronic source]. – 2014. – URL: http://www.amazon.co.uk/Entrepreneurship-Small-Business-Public-Policy/ dp/0415645417 (дата обращения: 16.03.2014)
16. Justin G. Longenecker, J. William Petty , Leslie E. Palich , Frank Small Business Management: Launching and Growing Entrepreneurial Ventures. – 2011. – 16th edition. – 848 р.
17. Billington , Davidson R. Using knowledge brokering to improve business processes [Electron. source] // McKinsey Quarterly. – 2010. – URL: http://www.mckinsey.com
18. Rosenzweig Ph. The Halo Effect... And the Eight other Business Delusions that Deceive Managers. – NewYork: FreePress, 2007. – 340 р.
19. Друкер П. Ф. Задачи менеджмента в XXI веке. / Пер. с англ. – М.: Вильямс, 2004.– 272 с.
20. Cooper Money, Blood and Revolution: How Darwin and the doctor of King Charles I could turn economics into a science. – HarrimanHouse, 2014. – 192 p.
21. Пустовойт К. С., Бухвалов Н. Ю., Гитман М. Б., Столбов В. Ю. Энтропийный подход к управлению производством с учетом стратегических целей предприятия // Проблемы управления. – 2012. – № 6. – С. 32-39.
22. Белый Е. М., Рожкова Е. В., Тюлин А. Е. Интегрированные структуры в современной экономике: сущность, тенденции развития // Фундаментальные исследования. – 2013. – № 6. – С. 1482-1484.
23. Клейнер Б. Г. Эволюция институциональных систем. – М.: Наука, – 240 с.
24. Бухвалов Н. Ю. Качество управления предприятиями – ключевой вопрос конкурентоспособности ОПК синергетический подход в управлении промышленным холдингом в системе ОПК // Системы государственного и корпоративного управления в ОПК: Сборник научных статей и материалов научнопрактической конференции. – Москва, 2013. – С. 20-24.
25. Сеньков Р. В., Самойлов В. И. Современные подходы в управлении предприятиями, преимущества применения принципов Agile // Системы государственного и корпоративного управления в ОПК: Сборник научных статей и материалов научно-практической конференции. – Москва, – С. 73-78. 
26. Досмагамбетова Г. И. Децентрализация – политический курс современного Казахстана // Децентрализация как необходимый ресурс усиления местных исполнительных органов: Методический сборник в помощь партийному активу по разъяснению Послания Президента РК – Лидера нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана «Стратегия Казахстан -2050»: Новый политический курс состоявшегося государства». – Астана: Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан, 2013. С. 38-43.
27. Национальный план действий по развитию неправительственных организаций в РК на 20142020 годы [Электрон. ресурс]. – – URL: http://sayramnpo.kz/ru/about/news-ru/191-natsionalnyj-plandejstvij-po-razvitiyu-nepravitelstvennykh-organizatsij-v-respublike-kazakhstan-na-2014-2020-gody (дата обращения: 24.07.2014)
28. Реестр государственных услуг. Утверждён постановлением Правительства РК от 18 сентября 2013 года № 983 (с изменениями, внесёнными постановлением Правительства РК от 05.2014 № 553) [Электрон. ресурс] // Информационно-правовая система нормативных правовых актов РК «Адилет». – URL:http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1300000983 (дата обращения: 18.09.2014)
29. Кенжебаева А. Чёткая организация как фундамент качества [Электрон.ресурс] // Юридическая газета. – 2014. – 6 февраля. – URL:http://urgazeta.kz/printphp?module=1&id=228&lang=rus (дата обращения: 18.10.2014)
30. Maлeнкoв Ю. А. Современный менеджмент. – СПб.: Экономика, – 440 с.
31. Миронова Н. И. Социальная динамика: метаморфозы самоорганизации и управления. – Челябинск: Челябинский Дом печати, 2005. – 174 с.
32. Виттих В. А. Ситуационное управление с позиций постнеклассической науки // Онтология проектирования. – 2012. – № 2 (4). – С. 7-15.
33. Бахтизин А. Р. Агент-ориентированные модели экономики. – М.: Экономика, – 279 с.
34. Handbook of Research on Agent-Based Societies: Social and Cultural Interactions / Trajkovski and Collins, editors. – New York: Information Science Reference Hershey, 2009. – 412 p.
35. Скобелев П. О. Открытые мультиагентные системы для оперативной обработки информации в процессах принятия решений : Дис. ... д. т. н. – Самара, 2003. – 418 с.
36. Таранников Н. А. Структура мультиагентной системы принятия решений для многокритериальной оценки инновационной деятельности предприятия // Фундаментальные исследования. – 2007. – № 12. – С. 399-400.
37. Романов В. П., Яковлев Д. Н., Бадрина М. В., Чиркова Е. А. Мультиагентное моделирование экономики в среде AnyLogic // Ситуационные центры и перспективные информационно-аналитические технологии поддержки принятия решений: материалы научно-практической конференции. – М.: РАГС, – С. 282-290.
38. Чиркунов К. С. Мультиагентный подход и моделирование поведения взаимодействующих иерархических систем экономической природы: Автореферат дис. ... к. физ-мат. н. – Новосибирск,– 24 с.