Регулирование системы бизнес-образования в контексте принципов «нового государственного менеджмента»

Цель исследования – провести анализ концепции «Нового государственного менеджмента (New Public Management, NPM)» применительно к регулированию системы высшего и послевузовского образования.

Методология – методологической основой послужили фундаментальные исследования и научные публикации, посвященные проблеме нового государственного менеджмента, а также программные документы Болонского процесса и отчеты международных организаций, описательный и сравнительный анализ развития системы образования.

Оригинальность/ценность – автором предпринята попытка оценить степень влияния принципов нового государственного менеджмента на сферу образования, изучен международный опыт и рассмотрены перспективы использования методов NPM в регулировании казахстанской системы бизнес-образования. Под воздействием и используя принципы NPM, государство изменило методы регулирования сферы образования. Автором выдвигается гипотеза о наличии корреляционных отношений между реформой системы государственного управления и ситуацией в сфере образования (в частности, бизнес-образования).

Выводы – результаты исследования подтверждают возможность использования принципов нового государственного менеджмента в регулировании системы бизнес-образования Казахстана в целях повышения его эффективности.

Введение

В современном мире образование является одним из ключевых и стратегически важных секторов экономики. Именно образование играет определяющую роль в формировании и развитии человеческого капитала – главного ресурса конкурентоспособной экономики. Сегодня система образования – это сложный социально-экономический институт, поглощающий значительные материальные, финансовые, человеческие и иные ресурсы. Поэтому вопросы эффективной организации системы образования, ее регулирования и адаптации к быстро меняющимся условиям рынка, становятся приоритетом в политике ведущих государств мира.

Анализ особенностей государственного регулирования системы образования в западных странах с передовыми экономиками показал, что изменения, происходившие в последние десятилетия (конец XX-го и начало XXI в.) были вызваны внедрением принципов нового государственного менеджмента в систему образования этих стран. При этом наиболее успешное использование его механизмов осуществлялось сферой бизнес-образования.

Сущность Концепции «Новый государственный менеджмент»

Концепция нового государственного менеджмента (New Public Management (NPM) возникла при реформировании системы государственного управления в западных, преимущественно, англосаксонских странах (Великобритания, США, Новая Зеландия, Австралия, Канада) в 80-х годах прошлого столетия. NPM явился ответом на кризисные явления в государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, централизации, иерархической организации, единства управления и администрирования. «Во многом концепция нового государственного менеджмента и соответствующие ей реформы были стимулированы критикой затратного характера политики государства и резким падением доверия населения к государственному управлению. Выход из кризиса государственно-административного управления виделся многими на путях переосмысления теории государственного управления на основе предпосылок менеджмента как управления бизнесом в рыночной экономике» [1]. Философия NPM состояла в «переносе рыночных принципов и технологий управления из частного в государственный сектор, основанном на неолиберальном понимании государства и экономики» [2]. Целью этого процесса являлось повышение эффективности деятельности госаппарата.

Таким образом, суть нового государственного менеджмента сводилась к идее заимствования методов управления в бизнесе и внедрению предпринимательского подхода к управлению государственным сектором.

В русскоязычной научной литературе встречаются разные переводы термина New Public Management: «новое государственное управление», «новый государственный менеджмент» «новое публичное управление», «новый публичный менеджмент». Следует отметить, что слово «менеджмент», означающее «управление», пришло из бизнес-среды, и поскольку суть NPM состоит в применении методов управления в бизнесе (частном секторе) в управлении государственным сектором, автором сознательно используется термин «менеджмент» (новый государственный менеджмент). Этим подчеркивается природа происхождения данного термина. К тому же, сами идеологи NPM назвали свою концепцию «New Public Management», а не «New Public Administration», несмотря на широкое использование «Public Administration» в обозначении «государственного управления».

По мнению И.Н. Баранова, исследователя феномена NPM, «фундаментальная предпосылка нового государственного менеджмента состоит в схожести процессов управления в государственном и частном секторе экономики» [3]. С этим трудно не согласиться, так как в действительности управленческие компетенции руководителей совпадают, независимо от объекта управления и его формы собственности, будь то частная или государственная. Не случайно, в западных университетах, образовательные программы MBA (Master of Business Administration) и MPA (Master of Public Administration) часто сосредоточены и реализуются в бизнес-школах. Схожесть принципов управления в частном и государственном секторах приводит к интегрированности учебных планов: в настоящее время многими вузами/бизнес-школами предлагаются программы МВА+МРА. Преимущество таких программ состоит в том, что выпускник может работать на управленческой позиции  как в частной компании, так и на государственном предприятии.

Один из первых идеологов концепции NPM британский исследователь Кристофер Худ, анализируя основы «нового государственного менеджмента», в своей работе «Государственный менеджмент на все времена?» («A public management for all seasons?») выделяет семь основных компонентов NPM:

• профессиональное управление в государственном секторе;
• четкие стандарты и показатели (индикаторы) работы;
• ориентированность на результат, нежели на процесс;
• реструктуризация, разделение функций и делегирование полномочий общественным организациям;
• внедрение конкурентной среды в государственном секторе;
• использование методов и технологий, применяемых в частном бизнесе (стратегическое планирование, система показателей, бенчмаркинг, социальное партнерство);
• экономия и ужесточение финансовой дисциплины в использовании ресурсов [4].

Основные показатели перехода от бюрократической административной модели к модели «нового государственного менеджмента» показаны на рисунке 1. 

Рисунок 1 – Переход от бюрократической модели управления к модели нового государственного менеджмента [19]

В 80-х и 90-х годах XX в. концепция нового государственного менеджмента быстро обрела мировую популярность и стала наиболее обсуждаемой темой среди политиков и экономистов разных стран. Принципы и механизмы NPM, первоначально инициированные в системе государственного управления, быстро распространялись и внедрялись в других социально значимых сферах, включая образование. Испытывая необходимость реформирования бюрократической системы государственного управления, правительства разных стран взяли за основу концепцию «нового государственного менеджмента». Однако, в разных странах реформы протекали по-разному и приводили к разным последствиям. Наибольшего успеха в применении NPM добились государства с развитыми формами демократии и развитым частным сектором экономики (Великобритания, США, Новая Зеландия). Скандинавские страны, Франция, Италия и Испания отнеслись к принципам NPM более избирательно, внедрив лишь отдельные механизмы новой концепции. Позже, идеология нового государственного менеджмента была подхвачена Канадой, Австралией, Малайзией, Японией, странами Прибалтики, Восточной и Центральной Европы, Китаем и рядом стран Африки.

Сложности в проведении реформ во многом объясняются наличием существенных различий в частном и государственном секторах. Как известно, институт государства, по своей природе, ориентируется на общественные интересы и блага, в то время как бизнес постоянно сконцентрирован на получении прибыли. Кроме того, государственный сектор по своей сути разнороден, и механизмы NPM не могут везде работать одинаково. «Структура работы государственного сектора, подвергнутая изменениям в результате внедрения концепции нового государственного управления, на деле имеет мало общего с реальной рыночной организацией деятельности предприятий» [5].

Несмотря на заявления критиков концепции NPM (Lorenz, Drechsler, Dunlevey) о завершении эры нового государственного менеджмента, его принципы и механизмы продолжают использоваться в различных сферах и в разных странах, включая и постсоветские республики (Россия, Белоруссия, Украина, Грузия, Казахстан, Азейрбаджан и т.д.). Идеолог и сторонник NPM Кристофер Худ убежден в актуальности концепции нового государственного менеджмента и считает, что «в процессе эволюции, NPM приобрел новые черты и характеристики, которые могут быть полезны в будущем» [6].

Правительство Казахстана постепенно переходит к внедрению принципов нового государственного менеджмента. В соответствии с Концепцией модернизации системы государственного управления в Республике Казахстан (2011), «придерживаться основного тренда необходимо с учетом особенностей национальной экономики нашей страны, а также с учетом проблем, испытываемых странами, внедрившими принципы нового государственного управления. В Казахстане предлагается внедрить основной принцип ориентации на потребности граждан, как непосредственных получателей государственных услуг, сохранив при этом направленность деятельности государственного сектора на достижение стратегических целей. Необходимо при максимальном удовлетворении потребностей граждан и бизнеса повысить конкурентоспособность государства и сохранить патриотическую составляющую государственной службы» [7].

Международный опыт реформирования сферы высшего и послевузовского образования в контексте принципов нового государственного менеджмента

Важным следствием распространения философии нового государственного менеджмента стало его активное внедрение в систему университетского образования. Наиболее активное использование принципов NPM в 80-90-х годах происходило в европейских вузах, где на фоне проводимых реформ в системе государственного управления «наблюдались недостаточность государственных ресурсов для поддержания необходимого уровня финансирования все более разрастающегося сектора высшего образования, появление новых требований к качеству образования и усиление роли университетов как научно-исследовательских центров в обществе» [8,с. 28].

Проведение реформ в высшем образовании тесно связано с влиянием феномена глобализации. Как отмечают исследователи, «глобализация, англо-американизация и NPM являются составляющими единого процесса; а концепция нового государственного менеджмента фактически обозначила границы внедрения глобализации в высшее образование, подчеркнув схожие проблемы национальных образовательных систем и предложив пути их решения с учетом экономических, политических и социальных особенностей» [9, с.13]. Реформы были призваны сделать вузы конкурентоспособными, рыночно-ориентированными и финансово-устойчивыми (умеющими привлекать средства). В результате проведенных реформ заметно снизилось государственное вмешательство в университетскую жизнь; управление и регулирование образовательной системой со стороны государства приобретает все более опосредованный характер. Проведенный анализ особенностей регулирования сферы высшего образования в странах ОЭСР показал, что работа государственных органов в области образования ограничивается, преимущественно, разработкой национальной образовательной стратегии и ее основных приоритетов. Другие важные функции регулирования выполняют независимые общественные организации. Например, функция контроля над качеством образования и оценки результатов обучения осуществляется аккредитационными агентствами. Таким образом, в результате внедрения принципов NPM в образовательную сферу, изменилась структура взаимодействия государства с высшими учебными заведениями, где стали преобладать более косвенные или опосредованные методы регулирования. При этом государство оставило за собой наблюдательно-контролирующие функции и «безусловную роль катализатора и, в значительной степени, заказчика как образовательных услуг для населения, так и изменений в процессах управления высшим образованием» [8, с.35].

Исследователи проблем внедрения принципов NPM в высшее образование выделяют пять основных тенденций в реформировании образовательного сектора: (1) автономия вузов, (2)   маркетизация, диверсификация (расширение количества предлагаемых услуг), (4) гармонизация образования и (5)

Рисунок 2 – Тенденции NPM в высшем образовании Источник – составлено автором 

Автономия учебного заведения подразумевает «его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом высшего учебного заведения, утвержденным в установленном законодательством порядке» [11, с.54]. Усиление автономии – это не формальная передача власти с государственного на университетский уровень, этот процесс предполагает увеличение возможностей саморегулирования вуза, а также внедрение принципа субсидиарности (решения проблем на низшем уровне) [12].

Автономия университета является сложным понятием. Следует отметить, что автономия воспринимается по-разному в Европе и США. Так, в США учебные заведения в меньшей степени зависят от государства (государственное финансирование вузов составляет 35-50%) и являются самостоятельными организациями, получающими доходы от различных фондов, эндаументов, предоставления платных образовательных и исследовательских услуг. Американское понимание автономии учебного заведения, прежде всего, соотносится с финансовым аспектом, в то время как в европейской практике автономия традиционно ассоциировалось с академической свободой [13]. В своей работе «Университетская автономия в Европе I», Т. Эстерман и Т. Ноккола выделяют четыре аспекта автономии высшего учебного заведения: финансовую, организационную, кадровую и академическую [14,с.18]. Основные характеристики каждой из них представлены в таблице 1 [19].

Таблица 1 – Аспекты автономии высшего учебного заведения

 Маркетизация образования предполагает использование рыночных механизмов. «Реформы NPM были призваны способствовать изменению принципов оказания услуг – в центр этого процесса ставится клиент, под интересы которого необходимо подстраиваться. В образовательной сфере это означает, что студент фактически становится «потребителем», а образование – «товаром потребления», а не общественным благом, как это было ранее» [15, с.39]. «Образовательный продукт» выходит на рынок, поэтому должен обладать определенными стандартами, соответствие которым определяется с помощью системы оценивания работы вузов, а рыночные механизмы регулируют спрос и предложение» [16]. Маркетизация вуза означает широкое вовлечение стейкхолдеров – заинтересованных лиц (работодатели, преподаватели, студенты, родители, общество) в образовательный процесс. Интегрируясь в рынок, вузы совместно с бизнес-структурами и общественными организациями создают социальные партнерства, сотруднические сети. Все большую популярность приобретает государственно-частное партнерство, доказавшее свою эффективность в системе бизнес-образования.

В условиях конкуренции, вызванной реформами NPM, основным способом повышения привлекательности вуза становится диверсификация высшего и послевузовского образования. Ее суть состоит в гибкости внедрения новых образовательных программ и продуктов. Внедрение этого принципа подразумевает расширение спектра предлагаемых специальностей, учебных курсов, сертификационных программ (без получения степени), программ повышения квалификации и профессионального развития, введение новых форм обучения (онлайн, модульный формат, гибридные программы и пр.), расширение сфер для научных исследований и разработок, экспорт образовательных услуг.

Гармонизация систем высшего образования тесно связана с интернационализацией, которая предполагает сотрудничество стран в образовательной сфере для создания международного образовательного пространства. Обязательным условием для этого служит согласованность программ, начиная от целей и задач и заканчивая оценкой результатов обучения. Кроме того, гармонизация предполагает полное соответствие содержания образования спросу общества и рынка. Таким образом, гармонизация образования включает как внутренний, так и внешний компонент.

В условиях реформирования университетской системы вопрос обеспечения и оценки качества высшего образования стоит на одном из первых мест. В рамках перехода к принципам NPM, оценка качества работы вуза перестает быть функцией министерств образования, теперь контролем качества занимаются сами университеты, которые проводят как внутреннюю, так и внешнюю оценку качества предоставляемого образования. «Одной из центральных задач повышения качества образования в рамках Болонского процесса стало развитие «внутренней культуры качества» в вузах, которая предполагает личную заинтересованность членов профессорско-преподавательского состава в повышении качества образовательных услуг. Культура качества предполагает, что работники университета имеют общее видение миссии вуза и разделяют его ценностные ориентиры и установки» [17]. В настоящее время, в целях повышения и поддержания высокого качества образования, вузы проходят процедуру аккредитации. В отличие от США, Австралии и Новой Зеландии, где такая практика контроля над деятельностью вузов является традиционной, европейское академическое сообщество широко стало применять аккредитацию во второй половине – конце прошлого века; во многом это связывают с принципами NPM.

Предпосылки внедрения принципов NPM в высшее и послевузовское образование Республики Казахстан

Анализ основных принципов и механизмов NPM в сфере высшего и послевузовского образования, рассмотренных в предыдущей части данной статьи, дают основания утверждать, что казахстанские вузы уже используют данные принципы. Во многом это объясняется тем, что казахстанское высшее и послевузовское образование руководствуется принципами Болонского процесса, само создание которого было следствием политики NPM.

Обозначенные выше тенденции использования принципов NPM в образовательной сфере: маркетизация (использование рыночных механизмов), диверсификация (разнообразие образовательных программ), гармонизация (соответствие содержания образования национальным и международным стандартам), автономизация (предоставление академической и прочих свобод вузам) и контроль качества с акцентом на аккредитацию программ не являются новыми для казахстанской вузовской общественности. Более того, данные принципы активно внедряются в образовательный процесс и лежат в основе приоритетных задач высших учебных заведений. Многие из них давно укоренились в нашей системе. Так, известная многим СМК (система менеджмента качества) напрямую связана с рассматриваемой нами концепцией, так как ее зарождение было следствием внедрения политики нового государственного менеджмента.

Другими свидетельствами присутствия механизмов NPM в образовательной сфере Казахстана являются: внедрение принципов корпоративного управления, тенденция к созданию попечительских/консультационных советов в вузах, привлечение бизнеса в образование, поддержка идеи социального партнерства, компетентностный подход, введение системы показателей, аккредитация вузов, интернационализация образования, создание и усиление роли новых вспомогательных структур (маркетинговые отделы и пр.), децентрализация и постепенный переход к автономности вузов. Таким образом, можно открыто заявлять, что идеи NPM нашли свое отражение в казахстанской образовательной системе.

Важно отметить, что в отличие от запада (англосаксонские страны с высоким уровнем демократии и с хорошо развитым частным сектором экономики), где впервые зародился NPM, в Казахстане, как и в других постсоветских странах, принципы NPM внедряются в совершенно иных условиях. Во-первых, следует помнить, что главные предпосылки появления данной концепции были связаны с хорошо развитым частным сектором и эффективной системой управления в бизнесе. Это, в свою очередь, объясняется высоким уровнем бизнес-образования, которое традиционно лидировало на Западе (первые программы МВА появились в США в конце XIX в.). Как известно, именно отставание государственного сектора от частного, говоря современным языком – от бизнеса, побудило разработать новую концепцию, в основу которой положено заимствование методов управления бизнес-сектором.

Таким образом, именно бизнес-образование послужило толчком для реформирования системы государственного управления в ряде англо-саксонских стран (Великобритании, США, Новой Зеландии, Австралии, Канаде). Что касается нашей действительности – картина прямо противоположная. В то время, когда NPM начал свое внедрение на Западе (конец 70-х – начало 80-х годов), Казахстан был частью Советского Союза и само понятие «бизнес-образование» было для нас незнакомым, так как частный сектор, как таковой, отсутствовал (к тому же, в Советском Союзе термин «бизнес» имел негативный оттенок, ассоциируясь с ростовщичеством и спекуляцией) [18]. Первые бизнес-школы в Казахстане появились в конце 1980-х – начале 1990-х годов в связи с переходом на рыночные методы хозяйствования (АШМ (ныне МАБ), КИМЭП). Развитие бизнес-образования протекало с трудностями, не находя должной поддержки со стороны государства. До сих пор термин «бизнес-образование» юридически отсутствует, его нет ни в Законе РК «Об образовании», ни в государственных   программных документах. Тем не менее, бизнес-образование набирает обороты, бизнес-школы хорошо себя зарекомендовали, а такие программы как МВА, Executive MBA, DBA пользуются большим спросом. Логично предположить, что положительные сдвиги по показателям ведения бизнеса в стране во многом связаны с повышением качества бизнес-образования. Вместе с тем, ввиду острой нехватки управленческих и предпринимательских кадров, вопрос о совершенствовании бизнес-образования имеет первостепенное значение. Поэтому важно, чтобы государство изменило свои подходы к регулированию данного важного сегмента системы высшего и послевузовского образования.

Практика внедрения механизмов NPM на Западе показывает, что вначале принципы нового государственного менеджмента были положены в основу реформирования системы государственного управления, только потом они были внедрены в другие сферы, включая высшее и послевузовское образование. Другими словами, под воздействием и используя принципы NPM государство, изменило методы регулирования сферы образования. Данное обстоятельство позволяет выдвинуть гипотезу о наличии корреляционных отношений между реформой системы государственного управления и ситуацией в сфере образования (в частности, бизнес-образования). В этой связи представляется целесообразным рассмотреть возможности совершенствования государственного регулирования системы бизнес-образования Казахстана в контексте принципов NPM.

Несмотря на то, что в Казахстане философия нового государственного менеджмента не обрела популярность (не практикуется использование самого термина), ее идеи и принципы широко внедряются во все сферы общественной жизни (ориентация на потребителя, внедрение инноваций, коммерциализация услуг, повышение качества и эффективности работы и т.д.), подтверждая приверженность философии данной концепции. Каким бы образом не говорили критики NPM о его крахе, как бы не смещали акцент на идеи «Governance», сложно предположить, что когда-то кто-то откажется от качества, результативности, эффективности – ключевых постулатов концепции NPM. Поэтому есть серьезные основания для продолжения исследования данной концепции, прогнозирования ее развития и появления новых производных.

Список литературы 

1. Сморгунов Л. В., Альгин А. П., Барыгин И. Н. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. – Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. – с. 381.
2. Drechsler, The Rise and Demise of the New Public Management // Post-autistic Economics Review. – 2005. – №33. – pp. 17-28.
3. Баранов И. Н. Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения // Российский журнал менеджмента. – 2012. – № 1. – с.53.
4. Hood, A public management for all seasons? // Public Administration. – 1991. – № 69. – pp. 3-19.
5. Dunlevey, P. New Public Management is Dead – long live digital-eragovernance // Journal of Public Administration Research and Theory. – 2005. – №16 (3). – pp. 467-494.
6. Hood, , Peters, G. The Middle Aging of New Public Management: Into the Age of Paradox? // Journal of Public Administration Research and Theory. – 2004. – №3. – pp. 212-219.
7. Постановление Правительства Республики Казахстан от 1 июня 2011 года № О проекте Указа Президента Республики Казахстан «О Концепции модернизации системы государственного управления в Республике Казахстан». Концепция модернизации системы государственного управления в Республике Казахстан [Электрон. ресурс]. – 2011. – URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1100000612. (дата обращения: 21.09.2013)
8. Железов Б. В. Осмысление опыта реформ управления высшим образованием в ЕС // Вестник международных организаций. – 2008. – № – С. 27-35.
9. Marginson, Notes on globalization and higher education. With some reference to the case of Australia. – Australia, Melbourne. – 2006. – pp. 1-37.
10. Sporn, Convergence or Divergence in International Higher Education Policy. Lessons from Europe [Электрон. ресурс]. – URL: http://net.educause.edu/ir/library/pdf/ffpfp0305.pdf. (дата обращения: 12.10.2013) 
11. Кирилловых А. А. Автономия вуза: баланс частных и публичных интересов // Право и образование. – 2010. – № – С. 54-64.
12. Thurow, L. Why Are the Fears of Globalization So High? [Электрон. ресурс]. – URL: http://net. edu/ir/library/pdf/FFP0501S.pdf. (дата обращения: 08.11.2013)
13. Pawlowski, K. Rediscovering Higher Education in Europe. – Bucharest,
14. Estermann, , Nokkola T. University Autonomy in Europe I (exploratory study). – Brussels: European University Association, 2009. – 230 p.
15. Никольский, В. С. Образование. Общество. Личность [Электрон. ресурс]. – М., 2006. – URL: http://www.sde.ru/files/t/pdf/14.pdf. (дата обращения: 08.2013)
16. Usher, A. Ten Years Back and Ten Years Forward: Developments and Trends in Higher Education in Europe Region, Bucharest: [Электрон. ресурс]. – 2009. – URL: http://www.canedproject.ca/ publications/2009/0905_UNESCO.pdf. (дата обращения: 18.10.2013)
17. Байденко В. И. Селезнева Н. А. Конкурентоспособные образовательные программы: к формированию концепции // Высшее образование в России. – 2011. – № – С.24-39.
18. Монобаева А. И. Формирование и развитие системы бизнес-образования в Республике Казахстан // Материалы международной научно-практической конференции МЭСИ «Модель менеджмента для экономики, основанной на знаниях». – М.,
19. Фирсова Ю. Н. Педагогические основы реализации Концепции «Нового государственного менеджмента». – Рязань,
20. Fastré, M. J., van der Klink, M. R., Amsing-Smit, P., van Merriënboer, J. J. G. Assessment criteria for competency-based education: a study in nursing education // Instructional Science. – 2014. DOI: 10.1007/ s11251-014-9326-5
21. Syed Alwi, F., Kitchen, P. J. Projecting corporate brand image and behavioral response in business schools: Cognitive or affective brand attributes? // Journal of Business Research. – 2014. DOI: 10.1016/j. jbusres.2014.06.020
22. Robinson, S., Shumar, W. Ethnographic evaluation of entrepreneurship education in higher education; A methodological conceptualization // International Journal of Management – 2014. DOI: 10.1016/j.ijme.2014.06.001.