Конфедерация как форма государственного устройства и ее особенности:теоретический и исторический анализ

В данной работе исследуются теоретические и практические проблемы конфедерации как особой формы государственного устройства; историко-правовые условия и причины развития конфедерации; проблемы развития правовой основы взаимодействия субъектов конфедераций; дается анализ категориально-понятийного аппарата. В статье изучены исторические примеры конфедераций на территории Казахстана; проведен авторский анализ правовых основ развития современных конфедераций; выявлены преимущества и недостатки данной формы государства. По мнению автора, конфедерация как союз независимых государств имеет перспективу развития на постсоветском пространстве. Все это определяет научную новизну проведенного исследования.

Вопросы развития государства тесно связаны с общими вопросами формы государства,  и в частности, с вопросами формы государственного устройства. В связи с этим чрезвычайно актуален вопрос об изучении особенностей форм государственного устройства.

В юридической науке форма государственного устройства рассматривается как способ территориальной организации государства или государств, образующих союз. Иначе говоря, форма государственного устройства определяется как способ взаимосвязи государства и его составных частей (территорий), характеризующий территориальную организацию государственной власти.

Исторически сложились три «классические» формы государственного устройства: унитарное государство, федеративное государство (федерация) и конфедерация. В современной юридической науке вопрос о конфедерации является спорным. Основной вопрос заключается в следующем: является ли конфедерация формой государственного устройства или же представляет форму объединения государств в содружество, без государственных элементов? Конфедерация представляет собой довольно редкую форму государственного устройства. Процент конфедераций как в современном мире, так и в историческом разрезе довольно невысок. Отметим, что конфедерация недостаточно изучена как самостоятельный институт современной теории государства и права.

Определяя конфедерацию как форму государственного устройства, полагаем, что требуют особого внимания такие вопросы, как сохранение суверенитета государств, входящих в конфедерацию; вопросы правовой основы создания конфедераций; вопросы, касающиеся деятельности органов конфедерации; вопросы создания единого экономического пространства; введения единой валюты и института единого гражданства, а также вопросы развития интеграции.

Конфедерации создается на договорной основе с целью интеграции независимых государств для решения определенной цели. В современном мире интеграция становится устойчивой закономерностью развития межгосударственных отношений, переходит на новый уровень, что требует ее теоретического осмысления. Функционирование Европейского союза (Евросоюз), создание Содружества независимых государств (СНГ) на постсоветском пространстве, союз России и Белоруссии, создание  Таможенного союза (ТС) побуждают обратиться к теоретическому исследованию правовых проблем интеграции в рамках конфедерации. Отметим, что в настоящее время на политической карте мира насчитывается 193 независимых государств.

Отметим, что в юридической науке возрос интерес к новым процессам в развитии форм государственно-территориального устройства в европейских странах. Ставится вопрос о будущем Евросоюза. При этом есть две противоположные гипотезы – децентрализация и обособление стран ЕС при дальнейшей интеграции культурно-экономического пространства. Актуален вопрос о том, можно ли отнести Европейский Союз к конфедерации государств [1].

Актуален также вопрос о будущем взаимоотношении России и Белоруссии. Здесь существуют три основных подхода: образование единого государства, существование двух суверенных государств  и  конфедерация  России и Белоруссии. Сторонники третьего подхода, признавая проблематичность создания единого государства, считают, что в качестве наиболее оптимальной формы взаимодействия стран и народов Белоруссии и России может явиться конфедерация, примером которой может служить Европейское сообщество. Некоторые политологи предлагают даже создать конфедерацию на базе России. Такая точка зрения, в частности, была высказана Д. Орешкиным [2]. Перспективы «российской конфедерации», рассмотренные политологом, стали поводом для дискуссии [3]. Особо актуальным является вопрос о классификации формы Содружества независимых государств (СНГ), созданного на постсоветском пространстве после распада СССР и вопросы правового развития Таможенного союза. Здесь также ставится вопрос о том, является ли СНГ конфедерацией или же иной формой содружества.

Для ответа на этот вопрос необходимо применить научные методы, такие, как метод исторического анализа, метод сравнительно-правового анализа. Полагаем, что применение данных методов позволит подтвердить обоснованность выдвигаемой нами научной гипотезы в виде положения о том, что конфедерация есть особая форма государственного устройства.

Обратимся к истории. Имеется большое количество исторических примеров конфедеративных образований, как формы союза государств, сохраняющих суверенитет практически в полном объеме. Отметим, что они образовывались на различных этапах развития истории,  но после непродолжительного существования либо полностью распадались, либо обретали федеративную форму государственного устройства.

В научной литературе выделяются следующие конфедерации:

• Швейцарская конфедерация в 1291– 1798 гг. и 1815–1848 гг.;
• Республика Соединенных провинций в Нидерландах в 1579–1795 гг.;
• Германская конфедерация в 1815–1866 гг.;
• Соединенные Штаты Америки в 1781– 1787 гг.;
• Конфедеративные Штаты Америки в 1861–1865 гг.

В Древнем мире классическим примером конфедерации является Ахейский Союз [4].

В новейших работах российских ученых в качестве примеров конфедераций указываются иные древние союзы: Морской союз греческих полисов, Делосский союз и другие [5].

Также в качестве конфедерации можно привести пример объединения греческих республик под эгидой Совета Амфиктионии. Члены этого союза сохраняли характер независимых и суверенных государств, имели равные голоса в федеральном совете. В полномочия Совета входило: ставить и разрешать любые вопросы, какие его члены полагали необходимыми для благ всей Греции; объявлять и вести войну; налагать штраф на зачинщика; применять всю наличную силу конфедерации против ослушника; принимать новых членов. Совет Амфиктионии был создан для защиты религии и несметных богатств, принадлежащих Храму Аполлона. Храм Аполлона обладал юрисдикцией по всем спорным делам между местными жителями и прибывшими туда за советом оракула. В  целях обеспечения действенности федеральной власти члены Совета давали друг другу клятву совместно защищать и стоять на страже интересов объединенных союзом полисов, подвергать наказанию нарушителей клятвы и святотатцев, осквернивших святыни храма [6, с. 494].

Таким образом, конфедерациями в глубокой древности были союзы небольших государств, и эти конфедерации обычно долго не существовали. Входящие в них полисы оставались полисами (городами-государствами), однако, имели общий союзный совет, т.е. представляли собой конфедерацию в чистом виде.

Обратимся к истории Древнего Рима. В исторической литературе о Риме можно, например, встретить вместо термина «римские союзники» термин «римские федераты». Римские союзники некоторое время оставались в полисной системе Античного мира суверенными, хотя и поставившими свой суверенитет в зависимость от Рима. Иными словами, некоторое время Рим представлял из себя конфедерацию. Но с распространением латинского и италийского гражданства конфедерация постепенно превратилась в федерацию и, благодаря лидерству римлян, быстро стала империей [7, с. 508].

В средние века классическим примером конфедерации является Швейцарская конфедерация. Большинство авторов исходит из того, что в Швейцарии существовала конфедерация с момента возникновения конфедеративного союза на основе договора 1291 г. трех кантонов – Ури, Швица и Унтервальдена. Некоторые авторы годом создания конфедерации считают 1315 г. (год победы кантонов над австрийскими войсками у Моргартена) или даже 1648 г. – год международного признания [8, с. 102].

Отметим позицию российского ученого Попова Р. В специальном научном исследовании, посвященном  конфедерации,  он  полагает, что «Швейцарская конфедерация стала объединением 22 самостоятельных, слабо связанных между собой субъектов (кантонов). Актом, зафиксировавшим правовую природу Швейцарии, стал договор 1815 г., в соответствии с которым кантоны имели свою монету, свое гражданство, самостоятельно от своего имени заключали торговые договоры с иностранными государствами, а также определяли формы внутреннего управления.

Позднее, в 1848 г., была принята Конституция Швейцарии, которая вместо союза государств (staatenbund), утвержденного Договором 1815 г., учредила союзное государство (bundesstaat), ставшее фактически федеративным» [9, с. 67].

Далее Швейцарская конфедерация развивалась следующим образом: «Весной 1798 г. французские войска вступил в Швейцарию, 5 марта заняли Берн. Конфедерация 13 кантонов распалась. 12 апреля в городе Ааргау при поддержке Франции была провозглашена Гельветическая республика (в состав ее, наряду с прежними 13 кантонами, вошли Вале, Леман, Ааргау, Беллинцона, Лугано, Реция, Зарганс, Тургау и Сант-Галлен), введена конституция (составлена по образцу французской Конституции 1795 г.) [10, с. 130]. Швейцария    становилась   централизованным  унитарным  государством.  Одновременно в Швейцарии развертывается и борьба между унитариями и федералистами. В феврале 1802 г. была принята новая, так называемая Мальмезонская конституция (от названия города Мальмезон, где происходили переговоры унитариев с федералистами), предоставлявшая кантонам ограниченное самоуправление [11, с. 102].

19 февраля 1803 г. Наполеон І издал «Акт о медитации», восстанавливающий (с некоторыми изменениями) существовавшее до 1798 г. государственное устройство Швейцарии. Кроме прежних 13 кантонов, в состав Союза включались Граубюнден, Ааргау, Тургау, Санкт-Галдлен, во, Тичино» [11, с. 18].

Таким образом, можно заметить, что процесс образования и развития конфедерации не был однородным. Пример Швейцарского союза очень показателен: конфедерация оказалась живучей, потому что постоянно эволюционировала в сторону федерации. Федерация образовалась задолго до того, как это было юридически закреплено конституцией. Эволюция продолжается. Сегодня, как отмечают исследователи, Швейцария, по сути дела, – унитарное государство с чрезвычайно развитым самоуправлением. Т.е. Швейцарскому союзу была постоянно присуща тенденция к сближению, в силу чего конфедерация не распалась [11, с. 18].

Обратимся к опыту США. Существовавшая конфедерация Соединенных Штатов Америки до преобразования ее в федеративное государство стала объектом исследования как отечественных, так и зарубежных исследователей [12–108].

Конфедерация США не была государством в собственном смысле слова. Она представляла собой не союзное государство, а союз самостоятельных государств. Поэтому статьи конфедерации являлись некой разновидностью международного договора, а не основным законом единого государства. Хотя конфедеративный союз суверенных американских штатов и не был государством, но в его рамках были заложены некоторые экономические, политические и психологические основы той американской действительности, юридической основой которой явилась позднее Конституция 1787 г.

Юридическое оформление федеративного государства в  США  единодушно  связывается с Конституцией 1787 г. Однако относительно федеративного  устройства  государственности в США до гражданской войны 1861–1865 гг. в научной литературе имеются разногласия. Одни авторы утверждают, что США продолжали оставаться конфедерацией [13–14].

Изначально США были конфедерацией. Однако в американской конституции была заложена идея трансформации Соединенных Штатов из конфедерации в федеративное государство. Эта идея отражалась Сенатом США, она лежала в основе некоторых принципов функционирования Конгресса, на ней основывалась президентская власть. США пошли по пути эволюции конфедерации в федерацию. Гражданская война в США между севером – «федералистами» и югом – «конфедератами» привела к победе федералистов. В итоге, США стали федерацией. США являют собою пример последовательной эволюции конфедерации в федерацию.

Политическое движение американских верхов, сумевшее инициировать и создать сильное общенациональное государство, получило название федералистского. Представители этого движения разработали Конституцию США 1787 г.

Как известно, конфедерацию США образовали британские колонии.

Процессы, направленные на создание конфедераций, но без отделения от Британской империи, происходили и в других колониях Великобритании. К федерации через конфедерацию перешли Канада и Австралия [15, с. 73].

Исторический анализ возникновения и развития конфедеративных образований и опыт такой истории свидетельствует о том, что эта форма  является  во  многом  переходной  либо к полному распаду конфедеративного союза (Австро-Венгрия, Сирия и Египет, Сенегал и Гамбия и другие), либо к федеративной форме государственного устройства (США, Германия, Швейцария). По сути, совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации, конфедеративный союз под воздействием тех или иных причин теряет равновесие, необходимое для ее сохранения.

Решающее значение при возникновении и развитии конфедерации  имеют экономические и этнические факторы. Справедливо утверждение Р.В. Попова о том, что «…единственным условием, обеспечивающим трансформацию конфедерации в федерацию, является наличие экономических основ интеграции хозяйственных комплексов ее субъектов в единое экономическое пространство» [9, с. 56].

Только такие факторы смогли бы сбить волну центробежных тенденций и интегрировать конфедерацию в единое целое.

Несмотря на длительную историю существования, конфедерация не изжила себя, конфедеративные объединения возможны и создаются на современном этапе. Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, конфедерация служит точкой отсчета для классификации форм объединения суверенных государств [16, с. 16].

Именно поэтому, на наш взгляд, в доктрине не сложилось единой позиции по поводу правовой природы, характерных признаков конфедерации. Отметим, что в юридической литературе есть разные мнения относительно конфедерации. Так, по мнению ряда авторов, конфедерация представляет собой не форму государственного устройства, поскольку речь идет не об одном, а о нескольких суверенных государствах, а созданный международным договором для достижения определенных целей союз (объединения) государств [17, с. 108].

В некоторых публикациях особо подчеркивается, что конфедерация – это не государство, а форма международного объединения государств [18, с. 12].

В 90-е годы ХХ века в российской правовой доктрине все более настоятельно подчеркивается международно-правовой характер конфедерации. По мнению Н.А. Ушакова, конфедерация государств – это особое объединение (союз) государств, сохраняющих свое качество суверенных образований, наделенное определенными наднациональными качествами, позволяющими ему выступать в этом наднациональном качестве субъектом международно-правовых отношений [19, с. 14].

По мнению сторонников международноправовой концепции, конфедерация может быть определена как союз государств,  основанный на международном договоре между двумя или более государствами. Такой позиции придерживаются Б.М. Лазарев. Так же солидарны с ним М. Прело и Ж. Було, определяющие конфедерацию как длительную совокупность государств, члены которой ставят такие цели, как безопасность и мир, но ограничивают полномочия внутригосударственных исполнительных и представительных органов [20, с. 72].

По мнению М. Фосира, подобная трансформация отличает конфедерацию от всех других известных организованных форм и делает ее участником международных отношений [21, с. 63].

Лазарев Б.Е. полагает, что конфедерация – это всего лишь союз государств, в результате которого не возникает нового, более крупного государства: отношения государств в конфедерации регулируются международным правом [20, с. 72].

Лафитский А.В. утверждает, что конфедерации как формы союза государств, сохраняющих суверенитет в полном объеме, в настоящее время практически не существует нигде. Ссылаясь на опыт истории конфедераций, он указывает, что эта форма является переходной либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме устройства. По сути, совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственно-правовой организации, она под воздействием тех или иных причин теряет равновесие, необходимое для ее сохранения [22, с. 15].

Понятие конфедерации,  которое  сложилось в западноевропейской науке, дает Ф. Эрмакора в статье «Конфедерация и другие союзы государств». Эта статья была написана для 12-томной Энциклопедии международного права. Ф Эрмакора отмечает, что с XiX века конфедерациями стали называться образования, создаваемые государствами для достижения общих целей. При крайней неопределенности и расплывчатости понятия конфедерации главным является то, что это «ассоциация двух и более суверенных государств, в которых суверенитет членов сохраняется» [23].

Ф. Эрмакора относит к конфедерациям все виды объединений государств: унии, альянсы, союзы и т.д. – все то, что ныне объединяется термином «международные организации».  Те из них, которые содержат черты наднациональности, приближаются к федеративному государству. Как видно, взгляды на данную форму объединения государств, несмотря на то, что она является исторически чуть ли не самой первой, разняться и довольно сильно.

Полагаем необходимым выявить главные признаки конфедерации, в соответствие с которым ее можно отнести к особой форме государственного устройства. Полагаем справедливым точку зрения казахстанского ученого А.С. Ибраевой, выделившей следующие признаки конфедерации, позволяющие отнести конфедерацию к форме государственного устройства.

1. Конфедерация – это временный союз суверенных государств, образуемый для достижения определенных целей в пределах известного исторического периода. Цели могут быть разные, – и военная, и экономическая, и политическая. То есть, это союз суверенных государств, образуемый для достижения определенных целей (военных и др.) – США в 1776–1787 гг., СНГ (Содружество независимых государств) в настоящее время.
2. Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами международно-правового общения, продолжают иметь собственное гражданство, системы органов власти, управления и правосудия.

Члены конфедерации образуют исполнительные органы конфедерации.

В конфедерации сохраняется гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе.

Государства могут договориться о единой денежной системе, о единых таможенных правилах, о межгосударственной кредитной политике на время существования союза. Существует свободный въезд и выезд граждан стран конфедерации без визового режима [24, с.189].

Основными  недостатками  конфедерации, не позволяющими относить ее к форме государственного устройства, считаются такие, как отсутствие общих законодательных, исполнительных и судебных органов своей конституции, единой системы права, единого гражданства, единой денежной системы, единой армии, единого бюджета, единой таможенной системы, единой налоговой системы.

В связи с этим можно задать вопрос: обоснованно ли считать универсальными такие традиционно выделяемые признаки конфедерации, как отсутствие общих законодательных, исполнительных и судебных органов своей конституции, единой системы права, единого гражданства, единой денежной системы, единой армии, единого бюджета, единой таможенной системы, единой налоговой системы?

Полагаем, что сегодня необходимо пересмотреть эти взгляды. Так, в Европейском Союзе дополнительно к национальному введено гражданство ЕС, а к концу XX в. планируется создание общей обороны, валютно-финансовой системы. Безусловно, столь высокая степень интеграции различных государств позволяет нам полагать, что ЕС есть конфедерация.

Ранее конфедерации не устанавливали единого гражданства. «В конфедерации нет союзного гражданства» – прямо указывает Большой юридический словарь, перечисляя признаки данного государственного объединения. Однако в последнее время ситуация изменилась, сегодня разговоры об отсутствии единого гражданства в конфедерации являются не спорными, а полностью неправильными [25, с. 345].

Особый интерес вызывает введение гражданства Европейского Союза, закрепленное Маастрихтским договором от 1992 года. Это был беспрецедентный шаг в истории как института гражданства, так и межгосударственных структур. В статье восьмой данного договора было четко закреплено, что гражданство Европейского Союза дополняет, но не заменяет национальное гражданство [26, с. 56].

Таким образом, конфедерация может быть отнесена к форме государственного устройства. Также в юридической литературе высказываются предложения, наряду с понятием «форма государственного устройства», в соответствии с которым государства подразделяются на унитарные и федеративные, выделять понятие «форма межгосударственного объединения» [27, с. 215].

1. Конфедерация есть союз, форма объединения государств, в которой выражается совокупность государств, соединенных конфедеративными связями. По своим правовым особенностям конфедерация отличается от таких субъектов права, как государство, международная организация и федеративное государственное образование.
2. Конфедерация отличается от суверенного государства тем, что состоит из государств-членов, которые сохраняют свои качества суверенных образований. Это наделяет конфедерацию наднациональными качествами, позволяющими ему выступать в этом наднациональном качестве субъектом международно-правовых отношений.
3. Субъекты конфедерации отличаются от субъектов, входящих в международную организацию. Так, субъекты, входящие в международную организацию, всегда суверенны: они не передают организации право осуществлять суверенитет, а лишь уполномочивают ее действовать от их имени в строго определенной области и в строго ограниченных пределах и в этих целях предоставляют те полномочия, которые считают необходимыми. Кроме того, международная организация оформляется международным договором как обыкновенное юридическое лицо публичного права, а конфедерация, подобно государству, приобретает свою международно-правовую правосубъектность путем признания ее в качестве субъекта международного публичного права иностранными государствами.
4. Конфедерация отличается от федеративного государства тем, что оно создается для достижения определенных ограниченных целей в пределах конкретного исторического периода.
5. В конфедерации существуют специальные органы, которые необходимы для осуществления задач, особо оговоренных в договорных актах. Постоянно действующие органы конфедерации не обладают властными полномочиями. Их акты носят рекомендательный характер и адресованы, как правило, не к гражданам, а к органам власти субъектов конфедерации. Нормы принятого органами конфедерации акта могут стать нормами обязательного для соблюдения всеми государствами-членами конфедерации, только если этот акт будет опубликован в качестве закона каждым государством-членом конфедерации.

Литература 

1. Косов В. В. Процесс федерализации в Западной Европе: миф или реальность? // Вестник Нижегородского государственного университета им. Н. И. Лобачевского. – М., 2003. – №6. С. 35 – 53.
2. Орешкин Д. Единая, конфедеративная… // Московские новости. – 2005. – №1. – С. 10 – 11.
3. Пайн Э. Полемика с политологом Дмитрием Орешкиным о перспективах «российской конфедерации» // Московские новости. – 2005. – №3. – С. 12 – 13.
4. Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Политические исследования. – 1995. – № 5. – С. 107.
5. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. – М.: Форум – ИНФРА-М., 1998. – С. 211.
6. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея // Теория государства и права: Хрестоматия: В 2 т. / сост. Лазарев В.В., Липень С.В. – М.: Юристъ, 2001. – Т.1. – С. 493-498.
7. Хвостов В.М. Общая теория права. Элементарный очерк // Теория государства и права: Хрестоматия: В 2 т. / сост. Лазарев В.В., Липень С.В. – М.: Юристъ, 2001. – Т.1. – С. 508-509.
8. Градовский А.Д. Государственное право важнейших европейских держав. – СПб., 1885. – С. 102.
9. Попов Р.В. Конфедерация государств (история и современность): дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002.
10. Жилин А.А. Теория союзного государства: Разбор главнейших направлений в учении о союзном государстве и опыт построения его юридической конструкции. – Киев, 1912. – 212 с.
11. Чистозвонов А.Н. Очерки по истории Швейцарии ХІІІ-ХvІ вв. – М., 1968. – 325 с.
12. Автономов А.С., Васильева Т.А., Чиркин В.Е. и др. Федерализм: Теория. Институты. Отношения (сравнительно-правовое исследование) / отв. ред. Б.Н. Топорнин. – М.: Юристь, 2001. – С. 25;
13. Конституции и законодательные акты буржуазных государств (Xvii–XiX вв.): сборник документов / под ред. проф. П.Н. Галанзы. – М.: Юридическая литература, 1957. – С. 165.
14. Мишин А.А. Государственный строй США. – М.: Юридическая литература, 1958. – С. 21.
15. Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного правоведения. Ч. iii: Право современных государственных соединений. – Рига: Библиотека «Наука и жизнь», 1912. – С. 73.
16. Тихомиров. Ю.А. Государственность: крах или воскрешение./ Ю.А. Тихомиров. // Государство и право. – – №9. – С.16.
17. Костенко М.Л, Лавренова Н.В. ЕС после Маастрихта: федерация, конфедерация или международная организация?// Государство и право. – 1994. – №4. – С.108.
18. Златопольский Д.Л. Феномен нового государственного единства вместо СССР: перспективы развития // Вестник Московского ун-та. Серия11. Право. – 1993. – №2. – С.12.
19. Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве.// Московских журнал международного права. – 1994. – №2. – С.14.
20. Лазарев Б.М. Федерация или конфедерация? – М., 1990. – 172 с.
21. Forsyth M. towards a new conception of confederation. – strasbourg, 1995.
22. Лафитский В.И. Дорога, ведущая в тупик? О конфедеративной форме государственного устройства.// Народный депутат. – 1991. – №4. – С.15.
23. Еrmakora F. allgemeine staatslehre, – i berlin, 1970. – s.
24. Ибраева А.С. Теория государства и права. – Алматы, 2006.
25. Большой юридический словарь. – М., 2003. – 356 с.
26. Чиркин В.Е. Государствоведение: учебник / В.Е. Чиркин. – 2-е изд. испр. и доп. – М.: Юрист, 2000. – 384 с.
27. Сартаев С.С. Мы живем в конституционном пространстве. – Алматы, 2010. – 334 с.