Главными функциями таможенной службы являются: фискальная функция, функция правоохранительная и функция контроля. Фискальный государственный бюджет зиждется на двух основах – системе сбора налогов и таможенных платежах. Правоохранительная деятельность таможенных служб больше относится к пополнению государственного бюджета, то есть правоохранительная деятельность имеет некий фискальный оттенок. Кроме правоохранительной деятельности таможенные органы выполняют и военно-пограничные функции, обеспечивая надежную защиту государственных границ. Таможенная служба – это важный орган исполнительной власти, занимающийся таможенным контролем внешнеэкономической деятельности. Главные функции таможенного контроля: проверка ввоза и вывоза товаров, контроль перемещения товаров и иного имущества через границу и его статистический учет.
Как известно, таможенная сфера в любом государстве регулируется таможенной политикой, являющейся составной частью внутренней и внешней политики, и обеспечиваемой соответствующими правоотношениями. Очень важно рассматривать ее в комплексе общественных, государственных и личностных интересов как область, которая должна влиять на принимаемые политические и экономические меры.
Для исследования таможенной политики важным представляется рассмотрение ее основных понятий и категорий. В связи с общей характеристикой таможенной политики, содержания и структуры, необходимо кратко определить наиболее часто употребляемые в его «обороте» понятия и категории. К их числу следует отнести такие, как: таможенное дело, таможня, таможенная территория, таможенная граница, таможенные органы, таможенная система, таможенная служба, таможенная политика, таможенное законодательство.
Из самого словосочетания «таможенное дело» следует, что оно в собственном смысле слова означает деятельность, причем деятельность специализированную таможенную, то есть понятие «таможенное дело» означает прежде всего деятельность. Таможенное дело и таможенная политика как основополагающие институты отражают современное состояние деятельности государства в этой области и проблемы деятельности-государства.
Понятие «таможенное дело» можно охарактеризовать как сферу деятельности государственных органов, осуществляющих таможенную политику страны, регулирование отношений связанных с порядком перемещения через таможенную границу государства товаров и транспортных средств, взиманием таможенных платежей, проведением таможенного контроля.
Исторически слово «таможня» образованно от слова «тамга», означавшее у тюркских народов знак, клеймо, которое проставлялось на товаре, имуществе как знак чьей-либо собственности.
Получение ханских ярлыков (грамот) сопровождалось сбором, который стал впоследствии называться у русских тамгой и являлся, в сущности, пошлиной, налогом, взимавшимся при торговле на рынках и ярмарках. От слова «тамга» был образован глагол «тамжить» облагать товар пошлиной, а место, где товар «тамжили», стало называться таможней.
В настоящее время в Республике Казахстан таможня это орган, входящий в единую систему таможенных органов государства.
Таможенную территорию Республики Казахстан согласно Таможенному кодексу составляют сухопутная территория, территориальные и внутренние воды и воздушное пространство над ними. В нее включаются также находящиеся в морской исключительной экономической зоне Республики Казахстан, искусственные острова, установки и сооружения, над которыми Казахстан обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможенного дела.
Понятие «таможенная граница Республики Казахстан» означает пределы таможенной территории Республики Казахстан, которые совпадают с государственными границами РК.
Таможенные органы представлены органами исполнительной власти, в пределах своей компетенции участвующие в реализации таможенной политики, и непосредственно осуществляющие таможенное дело в Республике Казахстан. Они составляют единую систему, в которую входят Агентство по таможенному контролю Республики Казахстан, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты.
Таможенная система собирательное понятие, которое подразумевает не только государственные и иные структуры, обеспечивающие реализацию таможенной политики, но и практические формы их деятельности. Когда речь идет о таможенной системе какого-либо государства, подразумевается не только действующая структура таможенных органов, но и нормы таможенного законодательства, включая подзаконные и иные нормативно правовые акты.
Термин «таможенная служба» в самом общем виде обозначает организацию государственной службы в таможенных органах. При исследовании различных аспектов таможенной службы главным объектом выступают не система таможенных органов и не отдельный орган, а работники данных учреждений как особая группа государственных служащих.
Понятие «таможенное законодательство» подразумевает соответствующие правовые нормы, предусматриваемые Конституцией Республики Казахстан, конституционными законами, нормативными актами, постановлениями Правительства, актами некоторых министерств.
Таможенная политика, составляющая основу таможенного дела, представляет собой весьма сложную и многогранную систему. В научной литературе существует ряд интерпретаций таможенной политики. В настоящее время нет единого подхода к понятию таможенной политики. Большинство авторов, с одной стороны, видят в ней «систему мер, правил, пропедур», причем порой в узком смысле слова, то есть с учетом например, только двух или трех факторов; с другой стороны, определяют ее «функцию, механизм регулирования», с третьей как «комплекс направлений, стратегическую линию» и т.д.
С.Т. Алибеков, например, таможенную политику определяют как «сферу государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, осуществляемого путем создания единой, целенаправленной системы таможенных платежей и применения их к товарам, которые перемещаются через таможенную границу государства» [1].
Более широкое определение таможенной политики дает Б.Н.Габричидзе, рассматривая ее как
«систему политико-правовых, экономических, организационных, и иных широкомасштабных мероприятий, направленных на реализацию и защиту внутрии внешнеэкономических интересов в целях динамичного осуществления политических и социально-экономических преобразований в условиях формирования рыночных отношений» [2].
А.Д. Ершов различает в этой политике четыре основных аспекта: властно-правовой, организационно-институциональный, экономический и психоэтнический [3].
Важным методологическим аспектом исследования таможенной политики является исследование и формирование ее основных принципов. Без концептуальных знаний, направленных на создание общих принципов, то есть, в отсутствии общих положений таможенной политики немыслимо решение многочисленных задач. Определение основных принципов должно быть направленно на подготовку быстрой ориентировки в постоянно изменяющихся, непростых ситуациях. К этому нужно приспособить применяемые меры и правила, которые реализуют связь между различными объектами и субъектами таможенной политики.
На наш взгляд, к основным принципам таможенной политики следует отнести принцип единства и разграничения таможенной и внешнеторговой политики. В Казахстане осуществляется единая таможенная и торговая политика, которая является составной частью его внутренней и внешней политики. Существующий принцип единства в рамках системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности в основном означает: наличие общей нормативно-законодательной базы; единство внешнеторговых и таможенных решений по ключевым вопросам и направлениям работам и т.д.
Сущность единства таможенной и внешнеторговой политики проявляется в создании совместных комиссий по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифным действиям, в совместной разработке методологического обеспечения, в обоюдном участии в работе международных торговых и экономических организаций, в проведении научно-практических конференций, в подготовке публикаций и т.д.
Вместе с тем, в таможенной политике предусмотрено четкое разделение функций, прав и ответственности при постановке целей и выполнении конкретных, специфических, практических задач в области регулирования внешнеэкономической деятельности. При всей общности целей соответствующих институтов и органов управления, ведомственных инфраструктур и т.п. функции и права их различны, как и ответственность за принимаемые решения, рекомендации и действия.
Таможенная политика государства распространяется, прежде всего, на его таможенную территорию в рамках его таможенных границ. Принцип единства таможенной территории и границ закреплен в ст. 3 закона «О таможенном деле в Республике Казахстан», где говорится, что «таможенную территорию Республики Казахстан составляет территория Республики Казахстан, территориальные воды, внутренние воды и воздушное пространство над ними. Пределы таможенной территории Республики Казахстан, а также периметры свободных таможенных зон и свободных складов являются таможенной границей» .
Это означает, что основу правового режима таможенной территории, как и государственной территории, составляет суверенитет государства. На таможенной территории в полном объеме действует таможенное законодательство, государственного законодательства, единые тарифы и другие средства, предназначенные для регулирования внешнеэкономической деятельности.
Принцип законности и ответственности предполагает, что все основные правила, связанные с перемещениями через таможенное пространство, и прежде всего через таможенные границы, должны базироваться на законах Республики Казахстан и международных соглашениях. Это относится как к товарам, услугам и интеллектуальной собственности, так и к физическим лицам, пересекающим таможенные границы.
Принцип защиты экономических интересов государства и участников внешнеполитической деятельности в большей степени связан с переходом экономики страны на новые рыночные отношения, которые предполагают свободу экономической деятельности (в том числе во внешнеэкономической сфере).
В соответствии со статьей 26 Конституции РК каждый имеет право на свободу предпринимательской деятельности, свободное использование своего имущества для любой законной предпринимательской деятельности . Статья 19 Закона «О таможенном деле в Республике Казахстан» предоставляет право всем лицам на равных основаниях ввоз и вывоз товаров и транспортных средств. Никто не может быть лишен права или ограничен в праве на ввоз или вывоз из Республики Казахстан товаров и транспортных средств, кроме как в отдельных случаях, предусмотренных законодательством.
Таможенная политика обладает относительной самостоятельностью, влияет на формирование границ таможенной сферы и должна вырабатывать цели и задачи таможенно-тарифного регулирования, нетарифного регулирования экспортно-импортных операций, основываясь на свойственных таможне методах. На этой основе внешнеэкономическая политика государства может приобрести целостный и целенаправленный характер, а механизм государственного регулирования внешнеэкономической деятельности законченный вид.
Основные цели таможенной политики определены в Таможенном кодексе Республики Казахстан. В нем указанно, что таковыми «являются стимулирование развития экономики и защита экономических интересов Республики Казахстан, обеспечение эффективного таможенного контроля и иные цели, установленные законодательными актами Республики Казахстан» [3].
Конечно, это далеко не полное и тем более не исчерпывающее обозначение целей таможенной политики суверенного Казахстана. Тем не менее, оно дает достаточно ясное представление об основных контурах и параметрах таможенной политики.
Таким образом, таможенная политика формирует обще стратегические и конкретно-прикладные задачи, которые должны решать таможенные органы совместно с другими органами государства. Учитывая довольно быстро изменившиеся политические и социально-экономические условия страны, ее таможенная политика призвана быть динамичной, маневренной, гибкой и в то же время достаточно устойчивой и стабильной, когда дело касается экономического суверенитета, стимулирования отечественной экономики, соблюдения коренных интересов Казахстана при его интеграции в мировое хозяйство.
Как продолжение внутренней политики, инструмент и средство решения внутриэкономических задач таможенная политика приобрела большое значение в условиях приватизации, формирования и развития рыночных отношений. Это объясняется следующими причинами:
- во-первых, она призвана стимулировать всестороннее развитие отечественной экономики, придавать ей новые импульсы;
- во-вторых ограждать эту экономику от проникновения извне разрушающих ее деструктивных элементов.
Поэтому преуменьшение или ослабление ее внимания к таким ее инструментам, как правовые, организационные, тарифно-пошлинные, таможенно-контрольные и другие, может нанести серьезный ущерб экономическим интересам государства. Осуществление таможенной политики выражается в скоординированном функционировании государственных органов по применению таможенных пошлин, налогов и различных сборов, а также в правильном и эффективном проведении таможенного оформления и таможенных процедур и других средств и достижения определенных финансовых, экономических и торгово-политических целей.
Как составная часть внешней политики Республики Казахстан, таможенная политика служит обеспечению и реализации внешнеэкономических и отчасти и внешнеполитических задач и интересов Казахстана. Таможенная политика государства в целом служит одним из основных проводников осуществления его внешнеэкономической деятельности. Дальновидная и сбалансированная таможенная политика призвана, во-первых, способствовать стимулированию развития экономики, и обеспечивать защиту экономических интересов страны и, во-вторых, активно помогать решению проблемы интегрирования экономики Казахстана в мировое хозяйство. Определяющим в этом направлении является участие Республики Казахстан в международном сотрудничестве в области таможенного дела.
Необходимо, на наш взгляд, еще обратить внимание и на структурный состав таможенной
политики. Как показывает практика, одни ее части, элементы не подвержены сиюминутным колебаниям политической конъюнктуры, и, хотя и реагируют на них, в целом, однако, сохраняют стабильность своей деятельности. К числу таких структур можно отнести институты таможенного оформления, таможенной статистики и некоторые др.
К подвижным инструментам таможенной политики относятся: таможенные платежи, тарифное регулирование, ставки таможенных пошлин, правила перемещения через таможенную границу товаров, транспортных средств, физических лиц, формы таможенного контроля и пр.
Следует подчеркнуть, что регулирование этих частей таможенной политики во многом обусловлено учетом разнообразных факторов политических, экономических, социальных, криминогенных и ряда других. Все эти обстоятельства должны приниматься, на наш взгляд, во внимание при проведении сбалансированной и гибкой таможенной политики государства.
Таможенные органы осуществляют две основные функции:
- первое по охране экономической безопасности страны,
- второе по выполнению таможенной политики государства. Это органы исполнительной власти, звенья системы государственного управления.
В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 19 октября 1995 г. «О совершенствовании структуры центральных исполнительных органов Республики Казахстан» таможенные органы осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в сфере таможенного дела [2].
Под функциями органа исполнительной власти следует понимать комплекс взаимосвязанных, определенных в статусе органа и основанных на непрерывном обмене информацией организационноправовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления политической, экономической, методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и другими курсами, направленными на достижение целей, стоящих перед системой правления в целом. Функции органа исполнительной власти производны от функций государства, они отражают материальное содержание в актах, регулирующих правовое положение органа в общей системе государственных органов.
Возложенные на них функции таможенные органы выполняют как самостоятельно, так и во взаимодействии с иными государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, а также с гражданами. При этом государственные органы и их должностные лица обязаны оказывать содействие таможенным органам в решении возложенных на них задач, в том числе путем создания надлежащих условий для этого. Это касается, прежде всего, финансовых и налоговых органов, органов пограничной службы, транспортных органов и многих других, которые тесно связаны в функциональном отношении с таможенными органами.
В отличии от других государственных органов таможня всегда была «ушами и глазами» государства, «оком государства». Сегодня главными функциями таможенной службы являются: фискальная, правоохранительная и контрольная. В то же время они являются основными направлениями таможенной политики любого государства.
Фискальный государственный бюджет любой страны, как правило, зиждется на двух основах системе налогов и таможенных платежах. Таможенные платежи представляют собой денежные средства, взимаемые таможенными органами с лиц, участвующих в процессе перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу страны. Уплата платежей является одним из основных условий операций, связанных с внешней торговлей (как организованной, так и неорганизованной).
Видами таможенных платежей являются: таможенная пошлина, налог на добавленную стоимость, акцизы, сборы за выдачу лицензий таможенными органами и возобновление действия лицензий, сборы за выдачу квалификационного аттестата, таможенные сборы за хранение товаров, таможенные сборы за таможенное сопровождение товаров, плата за информирование и консультирование, плата за принятие предварительного решения, плата за участие в таможенных аукционах. Средства, получаемые от таможенных платежей, как уже говорилось, поступают в государственный бюджет.
Налог на добавленную стоимость (НДС) относится к косвенным внутренним налогам. Облагаются НДС товары, ввозимые на таможенную территорию государства. НДС на импортируемые товары выполняет две функции: во-первых, функцию по регулированию внешнеэкономической деятельности с целью создания равных условий для конкуренции отечественных и импортных товаров на внутреннем рынке; во-вторых, фискальную функцию, связанную с пополнением доходной части государственного бюджета.
На наш взгляд, для обеспечения национальной безопасности важным представляется исследование политики государства в отношении таможенных пошлин. Исторически основной ролью таможенной службы был сбор пошлин на товары, ввозимые в страну или вывозимые за ее пределы, а также осуществление контроля национальных границ для предотвращения и выявления случаев контрабанды. Таможенная служба выполняла эти функции в течении тысячелетий.
Таможенные пошлины относятся к числу традиционных и в то же время наиболее часто применяемых мер государственного регулирования в целях достижения собственных интересов. Такое их положение определяет многообразие форм, в которых они выступают, и объем задач, выполняемых ими для государственного регулирования внешней торговли и пополнения казны.
Установлением таможенных пошлин преследуется две цели: экономическая (покровительство отечественной промышленности) и финансовая (фискальная), связанная с пополнением государственной казны. Но следует подчеркнуть, что в практике таможенной политики есть пошлины особого вида, преследующие политические цели. К ним относятся: квоты, лицензирование, различного рода запреты на отпуск и привоз некоторых товаров при торговле с одними иностранными партнерами, соблюдения режима наибольшего благоприятствуя в торговле с другими, а также установление разных ставок пошлин на аналогичные товары разных партнеров.
На начальном этапе развития капитализма с помощью ввозимых пошлин обеспечивались налоговые поступления; сейчас их значимость резко сократилась, а фискальные функции выполняют другие налоговые поступления (например, налог на прибыль). Если в США еще в конце XIX века за счет ввозных пошлин покрывалось до 50% всех поступлений в бюджет, то в настоящее время эта доля не превышает 1,5%. Не превышает нескольких процентов доля поступлений от импортных пошлин и в бюджете подавляющего большинства промышленно развитых стран [4].
Что касается Казахстана, то последние изменения таможенного законодательства свидетельствуют о том, что роль ввозимых казахстанских пошлин как фискального средства, увеличивается. В Казахстане, переживающем экономический кризис, в последние годы внутренние цены росли, в то время как мировые оставались стабильными, либо снижались. В этих непростых условиях не оказывалось предпосылок для снижения импортных пошлин, напротив, их повышение было вполне оправдано состоянием отечественного производства и денежного обращения. Сейчас в стране довольно высокие пошлины, хотя по многим товарам они недостаточно высоки для защиты отечественных производителей.
Нам представляется, что в ближайшем будущем будут превалировать тенденции к понижению размеров пошлин, поскольку того требует участие Казахстана в международной торговой системе. Однако это обстоятельство не должно ущемлять интересов страны. При вступлении в ВТО необходимо оговорить условия, которые позволяли бы нашей стране в случае надобности защищать отечественное производство. Этого можно постигнуть, если снижение пошлин Казахстаном будет встречать адекватные ответные меры (уступки) со стороны других стран.
В зависимости от режима устанавливаются и пошлины, взимаемые с поставляемого товара. Они соответственно бывают преференциальными (особо льготными), договорными (минимальными) и генеральными (автономными), т.е. максимальными.
Особо следует выделить преференциальные таможенные пошлины. Ставки этих пошлин ниже минимальных и зачастую равны нулю, то есть товар ввозится беспошлинно. Право использования преференциальных пошлин получают страны, входящие в экономические союзы и т.д.
Договор, в котором принимается решение о предоставлении договорных или минимальных пошлин, называется договором о «режиме наибольшего благоприятствования» и формирует обязательство подписавших его стран не взимать с импортируемых товаров пошлины, превышающие по размерам величину пошлин, взимаемых с товаров любых третьих стран.
Истоки создания «режима наибольшего благоприятствования» связываются с эпохой развития капитализма, периодом свободной конкуренции конца XVIII столетия. Первоначально договоры о предоставления «режима наибольшего благоприятствования» подписывались на двухсторонней основе, однако в конце 40-х годов они были заменены многосторонним Генеральным соглашением о тарифах и торговле (ГАТТ).
В условиях рыночной экономики и либерализации внешнеэкономической деятельности таможенные пошлины стали важнейшим экономическим регулятором ВЭД. С помощью таможенных пошлин государство может поощрять ввоз соответствующих товаров или ограничивать их, проводить определенную экономическую, научно- техническую, экологическую, валютно-финансовую политику в области внешнеэкономическую деятельности, направлять деятельность субъектов ВЭД в русло общегосударственной, национальных интересов.
Поскольку в большинстве развивающихся стран произошло снижение уровня таможенных пошлин, и эта тенденция будет в перспективе продолжаться, часто утверждается, что задача извлечения доходов играет все меньшую роль в работе таможенной службы. Уровень пошлин будет (и в конечном счете, должен) снижаться, но в краткосрочном и среднесрочном плане это необязательно приведет к сокращению доходов, получаемых страной с импортируемых товаров. Надлежащим образом построенная политика в области пошлин на внешнюю торговлю в развивающихся странах часто предполагает использование лишь небольшого числа относительно низких ставок при незначительном же числе льгот и освобождении. Это означает, что большая часть товаров облагается импортными пошлинами, и в результате доходы от пошлин могут увеличиться, а не сократиться.
Общее представление и частые заявления о снижении таможенных пошлин скорее всего связаны как с дискуссиями, проводившимися в ходе переговоров ГАТТ, в рамках которых снижение тарифов получило широкое освещение, так и с тем фактом, что в наиболее развитых в промышленном отношении странах доходы от пошлин действительно сократились. В период с 1975 по 1990 гг. доля таможенных пошлин в ВВП и в совокупных налоговых поступлениях в 24-х странах-членах ОЭСР снизилась почти в два раза [5].
Однако, принимая во внимание тот факт, что импортные пошлины были заменены другими, внутренними налогами, в частности, налогом на добавленную стоимость, можно утверждать, что привлечение поступлений в бюджет не стало играть меньшей роли в работе таможенных органов. Кроме того, достаточно мало вероятность того, что в странах, не входящих в ОЭСР, в краткосрочной и среднесрочной перспективе может произойти снижение доходов от таможенных пошлин.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что обеспечение поступлений в бюджет в первую очередь, за счет поступления таможенных пошлин и налогов остается важной функцией таможенной политики, и эта функция сохранит свое значение в обозримом будущем.
Правоохранительная деятельность таможенных органов является разновидностью государственной деятельности, проявлением внутренних и внешних функций государства в сфере таможенных правоотношений.
Цель этой деятельности заключается в обеспечении соблюдения, использования, исполнения, применения норм государственного, административного, таможенного, гражданского и других отраслей права в сфере деятельности таможенных органов.
Эффективность любой таможенной службы оценивается во всем мире по двум критериям: как служба справляется с реализацией фискальных функций и насколько эффективно она реализует свои правоохранительные функции. В тех или иных странах (в зависимости от уровня и экономического состояния) приоритеты в таможенной политике отводятся или фискальным, или правоохранительным функциям. В Казахстане в настоящее время ситуация такова, что от правоохранительной деятельности таможенных органов ждут пополнения государственного бюджета, то есть правоохранительная деятельность таможенных органов Казахстана имеет некий фискальный оттенок. В этом еще одна особенность деятельности таможенных органов как органов правоохранительных.
Таможенные органы, являясь органом государственного управления специальной компетенции, а именно исполнительно-распорядительными органами, имеют право во исполнение решений высших государственных органов издавать акты управления по вопросам таможенного дела, обязательные для исполнения другими ведомствами, юридическими и физическими лицами, причастными к перемещению товаров через таможенную границу. Тем самым реализуется одно из направлений их участия в административно-правовом регулировании таможенных отношений.
Вторым направлением такого регулирования является охрана правоотношений, возникающих в процессе контактов участников внешнеэкономической деятельности и должностных лиц таможенных органов по поводу перемещения товаров.
Но так как помимо подавляющего большинства участников внешнеэкономической деятельности, добросовестно выполняющих требования правовых норм, имеется определенная часть сознательно или бессознательно нарушающих нормы, то на государственный механизм в целом и на отдельные его подсистемы правоохранительные органы (прокуратуру, суд, МВД, КНБ, налоговую полицию, таможенные органы) возложены функции охраны права от нарушений и восстановления его действия.
Охрана выражается в защите положительных и желательных правовых действий участников внешнеэкономической деятельности и должностных лиц таможенных органов и вытеснении, устранении, предотвращении вредных и опасных для личности, общества, государства отношений, возникающих в таможенной сфере. Эта сторона деятельности таможенных органов находит отражение в запретах на совершение противоправных действий или бездействия, установленных в нормах права, в предусмотренных санкциях за нарушение запретов, а также в применении таможенными органами этих санкций. Таким образом, функция охраны правовых норм реализуется различными способами, в том числе и путем использования мер государственного принуждения. Государственное принуждение выражается во взыскании с нарушителя физического или должностного лица нанесенного ущерба, ограничений его некоторых личных прав, в принуждении юридического лица исполнить определенные обязанности в отношении пострадавшей стороны государства, таможенных органов или должностных лиц.
Правоохранительная деятельность таможенных органов осуществляется в различных формах – административно-правовой, уголовно-процессуальной, административно-процессуальной, оперативнорозыскной и других, которые тесно связаны между собой, дополняют друг друга и являются средствами достижения поставленных целей и решения задач.
Административно-правовая форма правоохранительной деятельности таможенных органов проявляется: в обнаружении путем осуществления таможенного и валютного контроля, таможенного оформления товаров, внутриорганизационной управленческой деятельности и поддержания контактов с другими органами государства, признаков и фактов административных нарушений, а также нарушений уголовного, таможенного, валютного и иных видов законодательства.
Административно-процессуальная форма правоохранительной деятельности таможенных органов выражается: в совершении административно-процессуальных действий, направленных на проверку выявленных фактов отклонений от требований, установленных административно-правовыми нормами, таможенными правилами, на выявление причастных к нарушениям лиц, квалификацию деяний, установление мер ответственности за них и принятие мер по предотвращению или минимизации ущерба интересам государства от противоправных деяний.
Уголовно-процессуальная форма правоохранительной деятельности таможенных органов как органов дознания проявляется: в возбуждении уголовных дел по фактам или признакам уголовных преступлений, борьба с которыми отнесена к компетенции таможенных органов (контрабанда и др.), производстве дознания по этим делам, а также участии в следственных действиях по поручению органов предварительного следствия.
Одной из форм деятельности таможенных органов, сочетающей в себе элементы правоохранительной деятельности, является оперативно-розыскная.
Назначение этой формы деятельности заключается: в повышении эффективности таможенного контроля; выявлении признаков и фактов подготовки и совершенствования преступлений и нарушений, таможенных правил, причастных к ним лиц; причин, условий, способствующих их совершению; предотвращении вреда интересам государства; пересечении преступных посягательств на них.
В целом, правоохранительная деятельность таможенных органов в целом направлена на обеспечение экономической безопасности страны. Эффективная борьба с контрабандой, уклонением от оплаты таможенных платежей и налогов, незаконным вывозом капитала из страны под видом осуществления экспортно-импортных и финансовых операций, отмыванием «грязных денег» напрямую связана-с экономической безопасностью страны.
Под контрабандой практически во всех странах принято понимать перемещение через границу государства товаров или иных предметов, признаваемое преступлением. На связь контрабанды с уклонением от уплаты таможенных платежей указывалось еще в период становления английского законодательства. В нем контрабандой признавалось нарушение законов страны о доходах путем вывоза и ввоза запрещенных или неуплаты таможенных пошлин за товары, подлежащие товаров обложению [6].
В английском законодательстве и в настоящее время сохранено именно такое определение контрабанды [7].
Уголовное законодательство разных стран дает различные определения контрабанды. Например, в Германии по Таможенному уставу 1869 г. в понятие контрабанды включалась попытка ввезти или вывезти какие-либо товары вопреки существующему запрету, а таможенное законодательство Франции рассматривает контрабанду как сокрытие от таможенного контроля перевозимых через государственную границу предметов вследствие неправильного заполнения декларации и т.д. [8].
Нередко таможенные преступления бывают, связаны со злоупотреблениями в сфере кредитнофинансовых операций, промышленного производства, сельского хозяйства, оказания услуг. Особенно тесно они связанны с преступлениями в банковской сфере, злоупотреблениями в системе банковскотаможенного валютного контроля. Например, банк направляет в таможни информацию, якобы об имеющем месте поступлении на счета валютных средств, а на самом деле таковые не поступают.
Таможенные преступления это зачастую конечное звено цепи экономических преступлений, в числе которых можно назвать хищения, взяточничество, злоупотребление служебным положением, вымогательство.
При незаконном перемещении через таможенную границу государства товаров и предметов нарушается порядок государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, который включает в себя общий, а в отношении отдельной группы товаров и предметов специальный порядок перемещения их за границу. Преступлениями, связанными с контрабандой, причиняется вред либо создается угроза его причинения:
- экономической безопасности (при незаконном вывозе стратегически важных сырьевых товаров);
- общественной безопасности (при незаконном перемещении наркотических, психотропных и др. веществ, огнестрельного оружия и т.д.);
- национальной безопасности страны, безопасности мирового сообщества (при незаконном вывозе или ввозе оружия массового поражения, а также материалов и оборудования, используемых при его создании);
- духовной безопасности, интересам культуры (при контрабанде культурных ценностей).
Борьбу с таможенными преступлениями ведут: таможенные органы, органы внутренних дел, Комитет национальной безопасности, налоговая полиция, транспортная прокуратура. Эта борьба осуществляется на самых различных направлениях деятельности вышеназванных правоохранительных органов. Так, таможенные органы осуществляют:
- таможенное оформление, а также таможенный и валютный контроль, ходе которого выявляют нарушения таможенных правил и таможенные преступления;
- производство и рассмотрение дел о нарушениях таможенных правил;
- оперативно-розыскную деятельность;
- дознание по делам о таможенных преступлениях.
Для эффективной борьбы с таможенными преступлениями необходима координация деятельности различных правоохранительных органов, их отдельных структурных подразделений. Эффективность борьбы с таможенными преступлениями в значительной степени определяется уровнем работы контролирующих органов, в том числе обеспечивающих различные виды контроля на государственной границе.
Нельзя не учитывать, что таможенные преступления, например, контрабанда, могут быть лишь одним из звеньев (хотя, как правило, важнейшим) в цепи экономических преступлений, включающих хищение, взяточничество, уклонение от уплаты налогов и пр. В связи с этим борьба с таможенными преступлениями должна органично вписываться в общие планы борьбы с экономической преступностью и с преступностью вообще.
Кроме правоохранительной деятельности таможенные органы сегодня фактически выполняют военно-пограничные функции, обеспечивая надежную защиту 13,5 тысяч км государственной границы, причем на 11,5 тысячи км. они осуществляют охрану самостоятельно, без участия пограничников. В среднем на одного таможенника приходится 7 км границы, а в некоторых местах «дыры» между таможенными постами достигают 200 и более километров [9].
Если к этому добавить сотни объездных дорог, отсутствие средств связи, транспортирования, то становится понятно, что вести высокоэффективную борьбу с контрабандой очень сложно. Чтобы прикрыть все каналы контрабанды, таможенные органы должны действовать совместно со всеми правоохранительными органами.
В связи с этим, таможенный контроль является одним из основных институтов таможенного дела. Таможенная служба важный орган исполнительной власти, занимающийся таможенным контролем внешнеторговой деятельности. В целях обеспечения безопасности страны она осуществляет контроль пропуска грузов, валютных ценностей, транспортных средств и личных вещей лиц, пересекающих экономическую (таможенную) границу государства.
Следует выделить главные функции таможенного контроля к которым относятся следующие:
- проверка ввоза и вывоза товаров, багажа, транспортных средств, валютных ценностей на предмет соответствия законам и его международным обязательствам;
- контроль перемещения товаров и иного имущества через границу и его статистический учет. Во всех странах мира права и обязанности органов государственного таможенного контроля регулируются четко и ясно сформулированными законодательными положениями, носящими не двусмысленный характер и понятными не только специалистам таможенной службы, но и всем лицам, так или иначе связанным с внешнеторговой деятельностью.
Таможенно-тарифное законодательство большинства стран мира включает два самостоятельных блока:
- закон, регулирующий обложение пошлинами товаров и других предметов, перевозимых через государственную границу страны, 0ІІределяющий порядок, методологию таможенного обложения и связанные с этим действия субъектов внешнеэкономических отношений (закон о таможенном тарифе);
- закон, регулирующий деятельность служб таможенного контроля, их права и обязанности, порядок таможенного контроля, организацию таможенной службы и другие близкие по характеру вопросы, в частности разделение функций законодательной и исполнительной властей в таможенной области (таможенный кодекс).
Объектом регулирующего воздействия правового закона является таможенный тариф, методы установления и взимания пошлин, предоставление таможенных льгот. Второй регулирует вопросы, связанные главным образом с действиями национальной службы таможенного контроля.
Таможенный кодекс должен быть стабильным правовым инструментом, в то время как таможенный тариф призван оперативно реагировать на изменения во внутренней и внешней экономической обстановке и по этому в большей мере подвержен изменениям. В таможенном тарифе содержатся конкретные ставки пошлин, которые прямо воздействуют на цены импортируемых товаров, влияют на уровень внутренних цен в стране и непосредственно сказываются на результатах хозяйственной деятельности предприятий. Поэтому устанавливаемые законодательной властью ставки пошлин, методика их определения, расчета, должны быть экономически обоснованными, прозрачными, стабильными и гласными. Такой порядок существует в странах, где вопросы обложения пошлинами регулируются законами. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности осуществляется, с одной стороны, тарифными методами, а с другой – нетарифными мерами и методами экспортного контроля. В обоих случаях это регулирование осуществляется путем властной регламентации отношений государства с участниками внешнеэкономической деятельности с помощью различных ограничительных, запретительных и разрешительных правил и процедур.
Под таможенно-тарифными мерами понимается совокупность организационных, экономических, правовых мероприятий осуществляемых в установленном порядке государственными органами и направленных на регулирование внешнеполитической деятельности. Являясь элементом налоговой системы, посредством которой государство получает возможность активно вмешиваться в экономическую жизнь страны, таможенно-тарифные меры относятся к экономическим способам регулирования государством внешнеэкономической деятельности.
Использование таможенно-тарифных мер осуществляется таможенными органами при проведении ими таможенного оформления товаров и в процессе таможенного контроля за их перемещением через таможенную границу страны.
Таким образом, применения системы таможенно-тарифного регулирования (пошлин, таможенной стоимости, экспортной пошлины и др) и иных экономических инструментов, играет существенную роль в обеспечении экономической безопасности страны.
Важным элементом контроля внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности и неотъемлемым направлением таможенной политики государства является нетарифное регулирование.
Современная экономическая и внешнеполитическая ситуация как в Казахстане, так и в других странах СНГ характеризуется: расширением экономической и политической самостоятельности участников внешнеэкономической деятельности и использования тарифных методов регулирования и вместе с тем разбалансированностью внутреннего рынка, острой нехваткой специалистов, способных квалифицировано вести предпринимательскую деятельность. Поэтому следует считать оправданным в нынешних условиях сохранение и расширение нетарифных ограничений, в том числе административных мер воздействия на внешнеторговые процессы и субъекты ВЭД.
Основными методами нетарифных ограничений являются: регистрация, лицензирование, квотирование и контенгирование; экспортных, импортный и валютный контроль; декларирование.
Термин «нетарифные ограничения» охватывает большую группу разнородных мер финансовой, технической, административной, кредитной и торговой политики, а также мероприятий, разработанные Секретариатом ВТО/ГАТТ, ЮНКТАД, Международным банком и рядом других организаций. Эти системы классификации применяются в следующих случаях: для сбора информации об использовании нетарифных ограничений в мировой торговле; для создания кодексов, регулирующих правила применения отдельных групп нетарифных ограничений, для организации национальных систем регулирования внешней торговли.
Важно отметить, что в мировой практике и в экономической политике принято различать две группы нетарифных ограничений:
- специально созданные для того, чтобы с их помощью осуществлять регулирование внешней торговли (запреты, квотирование, лицензирование Добровольные ограничения экспорта и др.);
- нетарифные ограничения, возникающие в результате проведения технической политики, реализации норм здравоохранения, осуществления финансовых и административных мер и др.
В настоящее время классификационные схемы, получившие признание, насчитывают более 500 конкретных видов нетарифных ограничений, объединенных в пять (ВТО) и большее число групп (схемы МБРР, ІОНКТАД, Международной торговой палаты). По данным ВТО, во второй половине 1980-х годов нетарифные ограничения охватывали около 18% мировой торговли. По данным Всемирного банка, эта доля достигла 27%. Развитые страны использовали нетарифные ограничения в отношении 17% импорта (в том числе доля импорта сельскохозяйственных товаров, подвергшихся нетарифным ограничениям, составила 44%, черных металлов 50%, текстильных изделий 25%, средств транспорта 30%) [10].
Развивающиеся страны более интенсивно применяли нетарифные ограничения. Они охватывали более 40% всего их импорта, в том числе более 50% импорта продовольствия, около 37%) импорта гововых промышленных товаров [11].
Нетарифное регулирование ВЭД, таким образом, можно охарактеризовать как комплекс организационно-правовых, административно-финансовых и организационно-технических мер по регулированию внешнеэкономической деятельности. В таможенных законодательствах они определяются как «меры экономической политики». С помощью этих мер государство также воздействует на экономику, но в отличие от тарифных мер косвенным образом, посредством установления правил поведения в сфере внешнеэкономической деятельности.
Важнейшей функцией таможенной службы и необходимым направлением таможенной политики является и осуществление экспортного контроля. Экспортный контроль во всех развитых странах стал реальностью сегодняшнего дня. За последние годы в мире на первый план вышла проблема предотвращения распространения вооружений в целях поддержания международной стабильности. Эта цель заняла приоритетное место в политике обеспечения национальной безопасности развитых стран.
В этих условиях мировое сообщество столкнулось с проблемой: свести к минимуму угрозу распространения оружия массового уничтожения, но при этом не поставить дополнительные барьеры на пути развития сотрудничества в области экспорта-импорта товаров двойного применения. Решая проблему нераспространения оружия массового уничтожения, мировое сообщество признало необходимым вести упорядоченный экспортный контроль за некоторыми видами сырья, материалов, оборудования, технологии и услуг.
Со времен второй мировой войны система экспортного контроля стала носить отчасти и интернациональный характер (например, поставки по ленд-лизу). В 1947 г. с началом «холодной войны», был создан Координационный комитет по контролю за экспортом (КОКОМ), в который вошли17 ведущих индустриальных стран мира во главе с США. Работе по экспортному контролю придавалось особое значение, и она осуществлялась в самом высоком государственном и правительственном уровнях, в ней участвовали даже главы государств и правительств. В 1990-х годах КОКОМ официально прекратил действовать в отношении стран бывшего СССР. Начался новый этап развития международного сотрудничества в области экспортного контроля. Современные меры по экспортному контролю связаны с рядом международных соглашений.
Кроме международного уровня, существует и субрегиональный уровень экспортного контроля, который представляет собой контроль стран экономических сообществ, таможенных союзов за соблюдением установленных общих принципов и правовых основ государственной политики в области экспортного контроля. Например, страны, входящие в Европейский Союз (ЕС) или Евразийский Союз (ЕАС), их таможенные союзы успешно применяют законы по экспортному контролю.
Принятый 10 декабря 2000 года Межпарламентским Комитетом стран Таможенного союза стран ЕАС Закон «Общие принципы экспортного контроля» регулирует отношения государственной власти и национальных участников внешнеэкономической деятельности при осуществлении экспортного контроля, определяет их права, обязанности и ответственность. Действие закона распространяется на внешнеэкономическую деятельность в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники.
Республика Казахстан проводит единую государственную политику в области экспортного контроля, которая является составной частью внутренней и внешней политики и осуществляется исключительно в целях обеспечения безопасности государства, его политических, экономических и военных интересов.
Государственная политика в области экспортного контроля осуществляется в соответствии с международными обязательствами Казахстана, касающимися нераспространения оружия массового поражения, средств его доставки, контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения. Среди контрольных функций таможенных органов особое место занимает валютный контроль. Валютная безопасность одна из важнейших составляющих экономической безопасности страны и она составляет одно из важнейших направлений таможенной политики. Поэтому по значимости ее ставят в один ряд с правоохранительной деятельностью по борьбе с контрабандой и наркобизнесом.
Расширение внешнеторговых контактов и либерализация внешнеэкономических связей привели к тому, что на внешний рынок стали выходить предприятия и организации, не обладающие достаточным опытом в данной сфере деятельности. Одним из последствий государственной монополии на внешнюю торговлю стали серьезные валютно-финансовые проблемы, связанные с неполной репатриацией валютной выручки от экспорта товаров из страны, что создало поистине угрожающую ситуацию для казахстанской экономики. Масштабы оседания валютной выручки за рубежом позволяют говорить о создавшейся угрозе экономической безопасности государства.
Мировая практика свидетельствует, что в подобных случаях государство принимает комплекс административных мер, чтобы обеспечить максимально полный возврат валютной выручки от экспортных поставок. Этот путь в свое время прошли многие экономически развитые страны (Франция, Германия, Великобритания, Япония и др.) [12].
Созданный в Казахстане механизм валютного контроля направлен на полное и своевременное поступление экспортной валютной выручки в Республику Казахстан в интересах оздоровления государственного бюджета, укрепление финансовой дисциплины, развитие внутреннего валютного рынка и формирования государственных валютных резервов.
Создание и расширение Таможенного союза, а также процессы экономической интеграции в рамках СНГ выдвигают задачу организации эффективного валютного контроля в связи с перемещением товаров через границы с этими государствами. Решение проблем валютного контроля в торговых отношениях со странами СНГ возможно только на основе унификации валютного, налогового и таможенного законодательства стран Содружества.
Значительные перспективы совершенствования системы валютного контроля имеются и в улучшении взаимодействия с государственными контролирующими органами, включая органы валютного контроля, другими заинтересованными ведомствами, в том числе для привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в сокрытии валютных средств. Развитие этого направления деятельности в дальнейшем, при наличии законодательной базы, должно обеспечить объединение усилий по предотвращению экономических правонарушений, реализацию задач, связанных с «отмыванием грязных денег», чему в настоящий момент мировым сообществом уделяется чрезвычайно серьезное внимание. Кроме, валютного контроля государство предусматривает такие виды контроля, как ветеринарной, фитосанитарный, экологический и др.
В частности, Законном Республики Казахстан от 11 февраля 1999 года «О карантине растений» определяется правовая основа принципа осуществления государственных мероприятий по карантину растений, являющихся составной частью системы обеспечения национальной безопасности [13].
Кроме вышеперечисленных одной из главных функций таможенной службы является ведение таможенной статистики. Статистическая информация помогает в любой сфере принимать правильные управленческие и политические решения. Таможенная статистика заставляет собой необходимый атрибут в деятельности таможенных Органов. При должном подходе на основе ее данных можно видеть полную картину внешнеэкономических связей и осуществлять определенную Корректировку в принимаемых экономических и политических решениях.
Задачами ведения таможенной статистики внешней торговли являются:
- обеспечения органов государственной власти и иных государственных органов информацией о состоянии внешней торговли государства;
- контроль за поступлением в государственный бюджет таможенных пошлин, сборов и некоторых налогов; валютный контроль;
анализ состояния и развития внешней торговли государства, его торгового и платежного балансов. К исходным данным при формировании таможенной статистики относятся сведения, содержащиеся в грузовых таможенных декларациях, заполняемых декларантами при таможенном оформлении товаров. Таможенная статистика включает в себя сбор и обработку сведений о перемещении товаров через таможенную границу государства.
Таможенная статистика, формируемая на качественно новой основе, независимо от участников внешнеэкономических связей, освобождается от какого бы то ни было ведомственного влияния, что дает основание считать ее более объективной по сравнению со статистикой внешней торговли, которая формируется путем обобщения данных, содержащихся в государственной отчетности, ежемесячно представляемой участниками внешнеэкономических связей в территориальные органы статистического ведомства страны. В этой связи формирование, ведение и представление таможенной статистики внешней торговли страны в должном виде является необходимым условием формирования Таможенного союза и в перспективе иных мировых структур.
Подытоживая вышесказанное, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, таможенное дело и таможенная политика охватывают сложный комплекс отношений, непосредственно связанный с внешней и внутренней политикой и деятельностью государства. В этом смысле, таможенное дело и таможенная политика означает деятельность, причем специализированную, которую надо квалифицировать как деятельность, непосредственно влияющую на принимаемые государством политические и экономические меры.
Во-вторых, таможенная политика, составляющая основу таможенного дела, является мощным инструментом регулирования внешнеэкономической деятельности и поддержания баланса интересов стран мирового сообщество, выражается в законах, методах регулирования внешнеэкономической деятельности, системы ценностей и приоритетов в отношениях с другими странами. Проведение той или иной таможенной политики влечет за собой конкретные ответные действия внешнего мира, а несоблюдение «правил игры» приводит к серьезным последствиям.
В-третьих, осуществление таможенной политики выражается в скоординированном функционировании государственных органов по применению таможенных пошлин, налогов и различных сборов, а также в правильном и эффективном проведении таможенного оформления и таможенных процедур и использовании других средств достижения определенных финансовых, экономических и торговополитических целей. Это означает, что таможенная политика имеет не только экономические, но и политические аспекты, поскольку она напрямую связана с деятельностью государства, предусматривает и методологически обеспечивает осуществление государством таможенных сборов, которые составляют определенную статью бюджета, а это классическая функция любого государства. Характеризуя основные функции таможенной службы в системе государственной власти, следует отметить, что применяя средства таможенного регулирования торгово-экономических отношений, таможенная служба, как исполнитель таможенной политики государства, защищает его экономические интересы; обеспечивает экономическую безопасность и, в конечном счете экономический суверенитет государства, содействует защите национальной безопасности, общественного порядка, нравственности населения, охране жизни и здоровья детей, а также интересов общества.
- Алибеков С.Т. Таможенное дело в Республике Казахстан. А., 1997. – С.113.
- Российское таможенное право. Учебник для вузов. Под.рук.д.ю.н., профессора Габричидзе Б.Н. М., 1997. – С.9.
- Ершов А.Д. Международные таможенные отношения. М., 2000. С.36.
- Закон Республики Казахстан «О таможенном деле в Республике Казахстан:-Астана, 2001, С.4.
- Таможенный кодекс Республики Казахстан. Алматы, 1997. -С. 41
- Указ Президента Республики Казахстан от 19 октября 1995 г. «О совершенствовании структуры центральных исполнительных органов Республики Казахстан» // Казахстанская правда, 21 октября 1995 г.
- Буглай В.Б., Ливенцов Н.Н. Международные экономические отношения. М., 1998. С.37.
- Угаров Б.М. Международная борьба с контрабандой. М., 1981. С.45.
- Зеленский Ю.И. Контрабанда язва империализма. М., 1985. С. 17. 10 См. Шалтыков А.И. История таможенного дела. А., 1999. С.26.
- Дюмулен И.И. Всемирная торговая организация. М.: ТГІП РФ, 1997. С.88,
- Назаренко В.М., Назаренко К.С. Таможенное обслуживание внешнеэкономической деятельности. М., 2001. С.341.
- Закон Республики Казахстан от 11 февраля 1999 года «О карантине растений» // Казахстанская правда, 14 февраля 1999 г.