Местные сообщества как элемент политической системы

В статье обосновано место института местного самоуправления в демократической системе управления обществом и его специфический, двойственный характер. Раскрыто значение местного самоуправления в становлении и развитии демократического правового социального государства, а также в формировании институтов гражданского общества. 

Сложившееся состояние демократических преобразований обусловливает необходимость поиска перспектив и путей развития казахстанской государственности. Одним из его важнейших направлений остается оптимизация деятельности населения. Широкое вовлечение  граждан  в  решение  проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при сохранении баланса государственных и местных интересов, т.е. коллективных интересов членов местных сообществ, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

Эта цель в Казахстане может быть достигнута путем формирования системы местного самоуправления. Так, в соответствии с законом РК местное сообщество – совокупность жителей (членов местного сообщества), проживающих на территории соответствующей административно-территориальной единицы, в границах которой осуществляется местное самоуправление, формируются и функционируют его органы [1].

Как известно, власть, которая выступает от имени всего народа, является публичной властью. По этимологии и содержанию слово «публичная власть» означает власть, созданную и реализуемую в обществе, с участием общества и во имя общества, его потребностей и интересов.Публичная власть прошла  вместе  с  обществом  сложный  путь  развития,  принимая  различные  формы.  В  период  своего зарождения была анонимной, распыленной среди членов рода и проявлялась в совокупности верований и обычаев, которые регламентировали поведение человека. Позже она приняла форму персонифицированной власти вождей, старейшин, царей, императоров, и, наконец, – институциализированной, с опорой на институт власти.

Публичная власть как типовое понятие включает в себя муниципальную власть, т.е. власть, созданную местным сообществом и осуществляемую как непосредственное волеизъявление народа, либо через избираемые им органы самоуправления для решения вопросов местного значения, организации жизнедеятельности местного сообщества. Исходя из этого, можно утверждать, что муниципальная власть выступает как ветвь публичной власти, особенностью которой является привязка к территории.

В Казахстане, как в любом государстве с президентской формой правления, формируется трехуровневая публичная власть. Такая модель отражает единую систему публичной власти, в которой в качестве звеньев по вертикали различаются: центральный уровень, региональный уровень (местная государственная власть) и муниципальный (местное самоуправление). Центральный и региональный уровень власти образуют в системном функционировании государственную власть. Нижнее звено в системе публичной власти имеет отличия в понятиях (и общественных явлениях, которые они отражают) государственной власти и муниципальной власти (МСУ)1.

Общепризнанна роль местного самоуправления в становлении и развитии демократического правового социального государства, а также в формировании институтов гражданского общества сегодня. Необходимость его дальнейшего развития обозначена вПослании Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Социально-экономическая модернизация – главный вектор развития Казахстана», в котором отмечается что «важно развивать местное самоуправление, расширить участие граждан в решении всех вопросов местного развития» [2].

Современное местное самоуправление как форма самоорганизации населения несет в себе как признаки государственных, так и общественных институтов, то есть имеет двойственную природу  и по сути своей является общественно-государственным институтом. Представляется важным, чтобы этот институт не был противопоставлен государству, а тесно взаимодействовал с ним.

Но, к сожалению, в отношении формирующихся органов местного самоуправления в Казахстане необходимо преодолеть существующий стереотип восприятия их как способа сугубо хозяйственно-экономической организации, в отличие от государственных органов, прочно связанных в общественном сознании граждан с политической деятельностью. Фактически, местный уровень власти в общественном мнении зачастую еще не представляется той силой, с помощью которой можно эффективно решать актуальные вопросы местного сообщества.

Вероятно, в недооценке политической природы местного самоуправления сказались два обстоятельства. С одной стороны, еще не накоплен достаточный эмпирический материал для широких политологических обобщений. С другой стороны, вопрос о том, можно ли считать деятельность органов местного самоуправления политической, вообще зависит от различных подходов к определению понятия «политика». Это обстоятельство требует рассмотрение проблемы становления местного самоуправления через призму его «политической составляющей».

Необходимо признать, что на первый взгляд, функции местного самоуправления действительно выглядят чисто хозяйственными, связанными, к примеру, с обеспечение работы коммунальных служб, муниципальных предприятий и т.д. Однако на самом деле все эти задачи являются лишь вторичным проявлением основной функции органов местного самоуправления-распределительной. Очевидно, что местное самоуправление не является коммерческим предприятием или производственной организацией, так как в его задачу не входит получение прибыли как основной цели хозяйственной деятельности. Муниципальные органы власти избираются населением, которые доверяют им управление общими делами, выделяя для этого ресурсы из собственных средств. Поэтому главная функция органов местного самоуправления умелое распоряжение этими средствами, что и составляет функцию органов власти. Но именно там, где есть возможность получить право распоряжаться ресурсами, где происходит конфликт интересов и начинается политика и политическая борьба. По этой причине избрание в органы власти, в том числе на местном уровне, выступает источником конфликтов интересов и предметом борьбы социально и политически структурированных групп. Степень развития института местного самоуправления  в  Казахстане пока не позволяет обосновать подобные факты, в связи с этим заметим, что зарубежные авторы обращают внимание на эту сторону местного самоуправления: «По своей сущности муниципальная политика ориентируется на отдельные программы, на решение конкретных проблем. Однако муниципальная политика является политикой в том смысле, что и здесь следует делать выбор между альтернативными решениями   в пользу той или иной программ или защиты определенных интересов» [3].

Бесспорно и то, что главной сущностной чертой местного самоуправления является его двойственная природа, так как «представляет собой ту специфическую ветвь власти, которая на местном уровне, с  одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой – наиболее полно учитывает интересы населения» [4].

Это объясняется существованием двух, имеющих богатую интеллектуальную и  практическую историю, теорий местного самоуправления. Так, в рамках государственной теории местное самоуправление рассматривается «как разновидность и одна из возможных форм местного управления, инкорпорированного в систему государственного управления страной в целом» [5]. Вторая точка зрения усматривает в местном самоуправлении одну из форм проявления общественной инициативы и сводится к необходимости минимизации роли государства в решении местных проблем. Несомненно, что подобное положение вещей является следствием длительной традиции рассмотрения государства и гражданского общества как двух антагонистических форм жизнедеятельности людей. Вследствие этого при реализации первого подхода наблюдается занижение роли инициатив снизу, ущемление демократических принципов участия граждан в решении своих частных проблем, ставится под сомнение возможность общества к самоорганизации и самоуправлению. В случае возобладания на практике попыток осуществления так называемой общественной теории самоуправления, особенно в государствах постсоветского пространства с сильными традициями централизованного бюрократического управления страной,  местное  самоуправление предстает скорее в форме благих, но пустых деклараций, нежели реально существующим социальным феноменом.

Разрешая противоречия между «общественным» и «государственными» подходами к местному самоуправлению, было бы правильнее, с нашей точки зрения, исходить из концепции многоуровневых территориально-политических систем. Главным таким уровнем является государство, обладающее суверенитетом. Если понимать государство как организацию властных отношений, то логично поставить вопрос о повышении эффективности этих отношений, учете множественных групповых интересов, недопущении монополии на власть. Отсюда проистекает теория разделения властей. Поскольку государство представляет собой территориально-политическую систему, сдержки и противовесы нужны по вертикали, в отношениях между государственной властью и местными сообществами.

Что касается общественной природы местного самоуправления, то она проявляется, прежде всего, в  его самоуправленческих принципах. Большая советская энциклопедия в качестве основного признака самоуправления называет «принадлежность публичной власти населению или избирателям соответствующей территории, членам общественной организации, коллектива» [6]. Вышесказанное  свидетельствует  о том, что понятия «местное самоуправление» и «публичная власть» не просто близкие, но и взаимосвязанные и – более того – «местное самоуправление» неотъемлемо от «политической власти».

С этой точки зрения, местное самоуправление может выполнять следующие роли политики:

  • выяснять смысл существования данной общности и определять систему ее приоритетов;
  • согласовывает и балансирует интересы всех ее членов, определяет общие коллективные устремления и цели;
  • вырабатывает приемлемые для всех членов сообщества правила поведения и жизнедеятельности;
  • распределяет функции и роли между всеми субъектами данной общности или, по меньшей мере, вырабатывает те правила, по которым происходит это распределение.

Итак, самоуправление – это выборная субнациональная власть, обладающая автономией от общегосударственной власти и определенной компетенцией. Исходя из этого определения, самоуправление возможно на любом субнациональном уровне. Местное самоуправление более тяготеет к компактным сообществам, к отдельным поселениям.

Местное самоуправлениевыполняет стратегическую роль, поскольку является особой формой «реализации народом принадлежащей ему власти, которая, как показывает история Европы, начиная с периода позднего средневековья, имеет решающее значение для развития гражданских свобод, демократии, цивилизованной эффективности общества и государства» [7]. Подлинная демократия и зрелое гражданское общество не могут быть успешными без наличия достаточно развитого местного самоуправления. Более того, при соблюдении этого условия, т.е. при наличии действенного местного самоуправления, общественная жизнь, гражданские права и свободы «распределяются» по всему государству более равномерно, не «стягиваются» искусственно к центру, оставляя периферию бессильной и неразвитой. Иначе говоря, следует отыскать ту «золотую  середину», то требуемое соотношение государственного контроля  и местного самоуправления, которое позволило бы Казахстану достичь желаемого, и при этом, наибольшего эффекта. По-видимому, решение эффективного сочетания двух, часто противоречивых принципов организации общественной жизни – государственности и самоуправления, необходимо решать как путем практического опыта, основанного на здравом смысле и четко осознанных потребностях  общества. Второй путь – это концептуальное осмысления и обобщение теоретических наработок в данной области с тем, чтобы на основе полученных выводов определить повестку дня научных исследований и политических действий, что является для Казахстана особо актуальным.

Крайне важно, с нашей точки зрения, выделить и те общие принципы, которые служат основой организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В Казахстане к ним можно отнести: народовластие; законность; гласность; выборность представительных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объединений; разграничение компетенции и полномочий различных уровней власти; учет общественного мнения.

Конституция Казахстана предусматривает осуществление власти в государстве через институты государственной власти и властную составляющую местного самоуправления. В связи с этим крайне актуальным становится вопрос о соотношении государственного и общественного элемента в современном государстве, т.е. о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти.

С этой целью, представляется, необходимым концептуально осмыслить и четко определить объединяющие черты государства и местного самоуправления. Первое – это то обстоятельство, что и государственная и местная власть, организованы по территориальному признаку. Во-вторых, и государство, и местное самоуправление реализуют свое сущностное назначение через деятельность специальных, действующих на постоянной основе органов, обладающих правом на отправление властных полномочий. В силу этого, в-третьих, государство и местное самоуправление могут устанавливать налоги и сборы для обеспечения своего функционирования. В-четвертых, только эти рассматриваемые нами виды общественной власти наделены правом принимать нормативно-правовые акты, обязательные для всех субъектов, находящиеся в границах их компетенции. И, в-пятых, лишь государственная и местная власти могут применять принудительные санкции на всей территории. В данном контексте, местное самоуправление, как и государство, является институтом публичной власти, формой организации общественных отношений легитимными средствами.

Определяя различия органов государственной власти от местного самоуправления, необходимо пояснить, что главное их различие состоит не по территориальному, так как государство шире в данном смысле, чем местная власть и не по предметному – государство решает задачи общенационального масштаба, признакам. И не по объему полномочий и порядку образования государственного аппарата и органов местного самоуправления. Различие состоит в характере осуществления властных функций, т.к. государство реализует власть посредством государственного аппарата, то местная власть реализуется самим населением.

И в данном случае современные исследователи отмечают, что местное самоуправление и его органы имеют «принципиально иную природу и значение, чем институты государственной власти и более тяготеют к гражданскому обществу. Они не являются субъектами государственной власти и относятся к субъектам общественной власти» [8]. Последнее означает, местное самоуправление берет на себя те функции управления, с которыми общество способно справиться без государства, самостоятельно.

Таким образом, местное самоуправление представляет собой качественно новое сочетание форм публичной власти и управления, основанное на самоорганизации, саморегулировании, самодеятельности. В этом плане местное самоуправление является значительным фактором и качественной характеристикой гражданского общества, гражданского самосознания и уровня национального сознания и единства в данном государстве. Кроме того, данная организация призвана учитывать многообразие местных условий этнического, национального, религиозного, культурного, социально-экономического  свойства,  что дает все основания видеть в местном самоуправлении гибкую и маневренную систему самоорганизации общества, призванную обеспечить согласованное и оптимальное его развитие. Местная власть представляет собой не только некое качественное состояние «зрелой» в институциональном и правовом смысле государственной власти, но и что более важно – специфический институт общественной власти, который является связующим звеном между государством и населением.

Анализ существующих обстоятельств и накопившейся информации о самоуправлении в Казахстане дает возможность лишь сформулировать возможные направления развития местного самоуправления. Местное самоуправление основывается на праве властвовать в местных делах, непосредственно не затрагивающих интересы других сообществ. Предполагается, что это право может быть реализовано при условии, если отдельные индивиды, вступив в договор друг с другом, по взаимному соглашению могут уступать, передавать, делегировать часть своих властныхполномочий какому-либо одному человеку, группе граждан либо существующему или специально созданному органу. Сообщество должно не только понимать, что такое ответственность, но и быть готовым и способным принимать на себя в случае незаконного использованиявластных полномочий теми, кому они доверены. Естественные права граждан, в том числе и на местах, должны быть реализованы в рамках закона.

 

 

  1. Закон Республики Казахстан от 01.2001 N148-II"О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан.
  2. Послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 27 января 2012 года «Социально-экономическая модернизация – главный вектор развития Казахстана» // www.akorda.kz/.
  3. Велинг Х.Г. Муниципальная политика // Региональное управление: зарубежный опыт. М., С. 52.
  4. Местное самоуправление//Игнатов В.Г., Рудой В.В. – Ростов н/Д, 2001.С. 12.
  5. Соловьев Э.Г. Местное самоуправление // Федерализм: Энциклопедия. М., 2000. С.298.
  6. Большая советская энциклопедия. – М, 1975. Т.22.С. 549.
  7. Быченко С.И. Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность. – Ростов н/Д, 2000. –С. 41-42.
  8. Черняк Э.В. Местное самоуправление и государственное управление// Гражданское общество государственная власть и местное самоуправление: Мат. межрегион. науч.-практ. конф. Казань, 2001. С.297-298.
Год: 2014
Город: Алматы
Категория: Политология
loading...