Понятие государственной службы

В статье дается характеристика, понятие, основные принципы государственной службы. Проведенный анализ различных точек зрения ученых, а так же законодательства Республики Казахстан позволили автору выделить следующие наиболее существенные элементы в государственной службе как: государственная служба связана с государственным управлением и определяется характером государственной власти; государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах. 

В советское время к государственным служащим практически относились все те служащие, которые занимали должности в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, в том числе и в органах государственной власти и управления, и получали заработную плату из государственного бюджета. Распад СССР и обретение бывшими союзными республиками политической самостоятельности привели к переосмыслению методов государственного управления, а вместе с тем способствовали совершенствованию института государственной службы.

Подобное понимание государственных служащих имеет место в настоящее время и в ряде зарубежных стран, например, во Франции, Великобритании, Канаде и других. При этом в разных странах используются различные термины «государственная служба» (stateservis), «публичная служба» (publicservis), «гражданская служба» (civilservis), далеко не совпадающие по своему содержанию.

Республики Казахстан как демократическое, правовое и социальное государства не может существовать без эффективного государственного аппарата, основой которого являются кадры государственной службы.

В Послании народу Казахстана Стратегия «Казахстан-2015»: Новый политический курс состоявшего государства, Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев подчеркивал: «Предстоит сформировать профессиональный государственный аппарат, для которого, в соответствии с провозглашенными мной сегодня принципами, служение народу и государству превыше всего» [1].

Государственная служба продолжает и завершает организацию механизма государства, делая еѐ готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для реальной, практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своих целей.

Государственная служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы (организацию государственной службы и осуществление государственными служащими практических полномочий). Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права.

Государственная служба это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории, под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.

В самом широком теоретическом понимании государственная служба это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практической деятельности всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольнонадзорных органов, администрацию государственных (казѐнных) предприятий.

В Законе Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года №416-V «О государственной службе Республики Казахстан» (п. 6, ст. 1) определено, что государственная служба Республики Казахстан деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти [2].

Однако необходимо отметить, что в специальной юридической литературе отсутствует однозначное, а, следовательно, общепринятое определение государственной службы. Так, Ю.Н. Старилов указывает, что «в самом широком теоретическом понимании государственная служба это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий» [3, с. 23].

Алѐхин А.П. сводит понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах [4, с. 37].

Лазарев Б.Ю. определяет государственную службу как "…служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач функций государства в государственных органах» [5, с. 58].

Наиболее четкое определение понятия «государственная служба» дает, на наш взгляд, Атаманчук Г.В.: «Государственная служба это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах» [6, с. 26]. Он считает, что в системе элементов, которые отражают взаимодействие государства и общества, власти и гражданина (государство система государственных органов государственный орган государственная должность государственный служащий гражданин общество), государственная служба включает прежде всего такие элементы, как государственная должность государственный служащий гражданин, и охватывает два вида правоотношений: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством (через государственный орган или систему государственных органов); между лицом, исполняющим государственную должность (государственным служащим), и гражданами государства.

Среди других распространенных в литературе подходов к определению сущности государственной службы можно выделить следующие:

• это публичный социально-правовой институт, связанный с обеспечением функционирования государства в соответствии с Конституцией и законами; порядок осуществления государственной власти на основе и в целях реализации права свободной жизнедеятельности человека и общества;
• неотделимый элемент современного демократического государства, одна из «несущих конструкций» государственного управления;
• публично-правовое отношение между гражданином и государством и процесс реализации законов и политики государства, административный процесс;
• единство правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института сообщества, профессиональной корпорации лиц, практически исполняющих государственные функции в соответствии со своим правовым статусом;
• система государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;
• особый вид управленческой деятельности государственная административная (аппаратная) деятельность;
• государственная организация, с обозначением специфичности индивидов, совместно работающих в устойчивой системе должностной иерархии и разделения труда, имеющих дело с общей регуляцией, координацией и контролем ресурсов, людей и отдельных подсистем.

Таким образом, во множестве определений государственной службы можно выделить следующие наиболее существенные элементы: во-первых, предназначение государственной службы связано с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых, государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах, хотя служебное законодательство некоторых стран относит к государственным служащим и работников государственных учреждений и предприятий.

Определим основные понятия, связанные с государственной службой:

• государственное управление целенаправленное, организующее, регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц в них) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей; деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций, обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики:
• государственный аппарат в широком смысле это совокупность государственных органов, осуществляющих функции государства: представительные, исполнительные, судебные органы, прокуратура, армия и др.; в узком смысле это совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством; государственный аппарат можно определить так же, как публично-правовую институциональную систему государственных органов, их подразделений, государственных должностей в них и лиц, исполняющих эти должности;
• государственный орган учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами.

Закон Республики Казахстан «О государственной службе» [2] дает следующие понятия:

• должностное лицо лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах; (ст.1, п.8);
• должностные полномочия права и обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, отвечающие целям и задачам, стоящим перед государственными органами, в которых осуществляют свою деятельность государственные служащие; (ст.1, п.9);
• административный государственный служащий государственный служащий, осуществляющий свою деятельность на постоянной профессиональной основе, за исключением случаев, предусмотренных законами Республики Казахстан и актами Президента Республики Казахстан; (ст.1, п.10);
• категория административной государственной должности совокупность административных государственных должностей с соответствующими квалификационными требованиями; (ст.1, п.11);
• государственный служащий гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством Республики Казахстан порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов либо из средств Национального Банка Республики Казахстан государственную должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства; (ст.1, п.12);
• государственная должность структурная штатная единица государственного органа, на которую возложен установленный нормативными правовыми актами круг должностных полномочий; (ст.1, п.15);
• политический государственный служащий государственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого носят политико-определяющий характер, который несет ответственность за реализацию политических целей и задач; (ст.1, п.16) [2].

Согласно теории и практике государственного управления США, в категорию государственных служащих включаются как должностные лица и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работники по найму (в том числе преподаватели государственных заведений, рабочие государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США государственным служащим (governmentemployee) или служащим общественного сектора (publicemployee) в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штатов или местных органов власти. «Понятие «служащий общественного сектора», писал председатель Комиссии гражданской службы в правительстве Л.Джонсона Д.Маси, может включать полицейского в патрульной машине, преподавателя в классе, почтальона, сборщика налогов в его конторе или механика на военно-морской базе». Смешивая в понятии «государственный служащий» должностных лиц, обслуживающий персонал и работников по найму, государствоведческая наука США преследует цель создать представление обо всех лицах, занятых в государственном секторе, как о едином социальном слое [3, с. 112].

Государственная служба в Республике Казахстан основывается на принципах:

• законности;
• казахстанского патриотизма;
• единства системы государственной службы независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви;
• приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства;
• эффективности, результативности, прозрачности в деятельности государственных органов;
• равного права граждан на доступ к государственной службе;
• добровольности поступления граждан на государственную службу;
• профессионализма государственных служащих;
• меритократии признания личных заслуг и достижений государственного служащего, его продвижения по государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
• обязательности исполнения решений, принятых вышестоящими государственными органами и должностными лицами в пределах их полномочий, для подчиненных государственных служащих и государственных служащих нижестоящих государственных органов;
• подконтрольности и подотчетности государственных служащих;
• личной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных обязанностей и превышение им своих должностных полномочий;
• этичности;
• нетерпимости к правонарушениям;
• учета общественного мнения и гласности, за исключением деятельности, составляющей государственные секреты или иную охраняемую законом тайну;
• правовой и социальной защищенности государственных служащих;
• равной оплаты труда за выполнение равнозначной работы;
• поощрения государственных служащих за образцовое выполнение должностных обязанностей, безупречную государственную службу, выполнение заданий особой важности и сложности;
• непрерывности обучения государственных служащих и развития необходимых компетенций;
• практической ориентированности подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

В государственных органах не допускается создание организаций политических партий. Государственные служащие при исполнении должностных полномочий руководствуются требованиями законодательства Республики Казахстан и не связаны с решениями политических партий, общественных объединений и их органов.

Принципы государственной службы обуславливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе государственной службы.

Принципы государственной службы это субъективное понятие. Они формулируются человеком (законодателем) исходи из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране базируются на основных положениях правовой системы с учѐтом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РК, и других законах, указах Президента РК, постановлениях Правительства РК, конституциях уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РК. Они реализуются государственными служащими посредствам их практических действий. Принципы государственной службы, установление в Законе РК "О государственной службе", являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы.

1. Послание Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана. 14 декабря 2012 г. Стратегия «Казахстан-2015»: Новый политический курс состоявшего государства.
2. Закон Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 416-V «О государственной службе Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями от 04.2016 г.)
3. Старилов Ю.Н.. и др. Служебная карьера / М.: Экономика,
4. Алехин А.П. Современная государственная служба. М.: Юридическая литература,
5. Лазарев Б.М. Правовой статус государственных служащих. М.: Юридическая литература, 6 Атаманчук Л.М. Государственная служба. / М.: Экономика, 2012.
6. Новиков А.В. Правовые формы организации государственной службы в США / А.В. Новиков М.: Наука, 1979. 412 с.