В данной статье дается определение административному надзору, изучены субъекты административного надзора и определяется место административного надзора в системе государственного надзора и контроля за соблюдение трудового законодательства. Изучены основные субъекты государственного надзора и контроля за соблюдение трудового законодательства.

Анализируя систему органов, осуществляющих функции государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, стоит отметить, что действующие в этой сфере органы существенно отличаются друг от друга и по своему правовому положению (статусу), характеру и объему предоставленных полномочий и по ряду других признаков. В этой связи их можно классифицировать по известным в науке административного права критериям.

В зависимости от объема обследуемой деятельности подконтрольного объекта выделяют общий контроль, при котором обследуется целый комплекс вопросов деятельности подконтрольного объекта, и специальный, при котором проверяются какие-либо отдельные вопросы. Кроме того, в зависимости от субъектов контроля выделяют президентский, парламентский контроль, контроль органов исполнительной власти и судебный контроль. Применительно к надзору выделяют общий надзор органов прокуратуры и административный надзор, осуществляемый специально уполномоченными государственными органами [1. С. 606-608]. Под административным надзором в науке административного права понимается систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специальными органами управления по подведомственным вопросам в отношении неподчиненных им органов [2. С. 80].

В Кыргызской Республике к числу органов административного надзора за соблюдением трудового законодательства относятся Государственная инспекция по экологической и технической безопасности при Правительстве Кыргызской Республики и Государственная инспекция по санитарной, ветеринарной и фитосанитарной безопасности при Правительстве Кыргызской Республики. Указанные инспекции, кроме отношений в сфере труда, осуществляют надзор за соблюдением специальных правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях экономики, включая правила промышленной, радиационной безопасности, санитарно- гигиенические правила.

Выполняя одну и ту же, в принципе задачу по обеспечению законности в сфере трудовых отношений, указанные органы применяют различные формы и методы осуществления надзорно-контрольной деятельности.

Говоря о контроле Президента Кыргызской Республики, стоит подчеркнуть, что он практически не вмешивается в деятельность исполнительной власти. Президент назначает и освобождает от должности членов Правительства – руководителей государственных органов, ведающих только вопросами обороны, национальной безопасности, а также из заместителей (ст. 64 Конституции КР) [3].

Контрольные полномочия органов законодательной власти закреплены в Конституции Кыргызской Республики. Анализ Конституции Кыргызской Республики и другого законодательства, позволяет сделать вывод о том, что контрольные полномочия представительных органов достаточно шире, чем, например, контрольные полномочия Президента Кыргызской Республики. В основном они проявляются в следующем: в соответствии с Конституцией КР (ст. 74) Жогорку Кенеш утверждает программу деятельности Правительства, определяет структуру и состав Правительства, за исключением членов Правительства руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны и национальной безопасности.

Согласно ст. 76 Конституции КР Жогорку Кенеш из числа депутатов образуют комитеты, а также временные комиссии. Так, например, в Парламенте имеются соответствующие профильные комитеты по вопросам регулирования трудовых отношений, которые в порядке осуществления своих полномочий могут запрашивать соответствующую информацию о состоянии соблюдения трудового законодательства, направлять депутатские запросы, направлять для рассмотрения поступившие к ним обращения граждан и трудовых коллективов по вопросам нарушения их трудовых прав и т.п. Причем последнее на практике реализуется достаточно часто.

Если контроль Жогорку Кенеша в сфере обеспечения законности в трудовых отношений носит, в принципе, достаточно общий характер, то контрольные полномочия органов исполнительной власти и собственно их деятельность в данном направлении носит более прикладной, конкретный характер. Между тем, контроль органов исполнительной власти разделяют на несколько видов: общий, ведомственный и надведомственный [4. С. 616]. Указанные виды контроля зависят от правового статуса (уровня) соответствующих органов и объема их полномочий. При этом, чем более широко сформулированы полномочия того или иного органа, тем более общий осуществляет он контроль. Так, в рамках – общего контроля проверяется весь комплекс вопросов, все стороны деятельности того или иного объекта. Поэтому такого рода контроль может осуществлять орган общей компетенции.

В соответствии со ст. 88 Конституции Кыргызской Республики Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в социально- экономической и культурной сферах, соответственно в том числе в сфере трудовых отношений. Правительство координирует работу подведомственных ему министерств и ведомств, в том числе по вопросам государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства. Премьер-министр вправе заслушивать на заседаниях Правительства отчеты и доклады соответствующих министров и иных должностных лиц о состоянии дел в порученной отрасли. В Правительство Кыргызской Республики также представляется ежегодный доклад Государственной инспекции по экологической и технической безопасности при Правительстве Кыргызской Республики о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Следует отметить, что указанная контрольная деятельность перечисленных органов, в принципе, не является прямым, непосредственным воздействием на соответствующий объект, т.е. собственно комплекс соответствующих норм и правил, в данном случае – трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. Фактически здесь имеет место установление общих параметров деятельности системы соответствующих органов, а непосредственное воздействие осуществляется лишь на деятельность указанных органов. Это своего рода контроль за контролирующими субъектами. Поэтому и объектом парламентского и правительственного контроля являются соответствующие государственные органы и их практическая надзорно-контрольная деятельность в сфере трудовых отношений.

Таким образом, можно сделать вывод, что полномочия указанных выше органов по осуществлению надзорно-контрольной деятельности носят достаточно общий характер и осуществляются, в основном, посредством контроля подчиненных им органов. Между тем, деятельность органов административного надзора всегда носит конкретный, предметный характер. Реализация их полномочий происходит в форме непосредственного осуществления мероприятий по контролю (проверок, обследований, расследований и т.п.), по результатам которых возможно издание индивидуальных актов правоприменения, применение мер административного принуждения.

Значительное место в системе надзора и контроля в сфере трудовых отношений занимает деятельность органов Прокуратуры Кыргызской Республики по осуществлению надзора за точным и единообразным соблюдением трудового законодательства Кыргызской Республики. В соответствии с Законом Кыргызской Республики от 17 июля 2009 года № 224 «О прокуратуре Кыргызской Республики» [5] в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Кыргызской Республики осуществляет:надзор за точным и единообразным исполнением законов органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, в т.ч. по соблюдению ими трудового законодательства. Особенностью данного вида надзора является то, что при его осуществлении не подменяют другие государственные органы, не вмешиваются в оперативно- хозяйственную деятельность предприятий, не дублируют работу контролирующих органов и должностных лиц органов государственного управления [6. С. 45]. Сфера деятельности прокуратуры по осуществлению общего надзора за законностью крайне велика, т.к. надзор осуществляется за соблюдением практически всех законов. Как правильно в этой связи отмечает Басков В.И. «... там, где действует закон, должен срабатывать общий надзор» [7. С. 139]. Формы и методы надзора органов прокуратуры существенно отличаются от рассмотренных выше органов законодательной и исполнительной власти, а также от органов административного надзора.

Как правильно отмечает Губенко М.И., «поверхностные знания всех законов отрицательно сказываются на осуществлении надзора ... работники прокуратуры не всегда компетентны в вопросах трудового законодательства». Кроме того, имея значительные полномочия, органы прокуратуры ограничены в возможностях непосредственного воздействия на трудовые отношения в отдельных случаях, требующих принятия незамедлительных мер. Это прежде всего относится к вопросам охраны труда, обеспечения безопасных условий труда. Так, многим органам административного надзора предоставлены права отстранять от работы лиц, не прошедших инструктаж по охране труда, расследовать несчастные случаи на производстве, приостанавливать деятельность организаций и ее отдельных подразделений и т.д. (ст. 402 ТК КР).

Важнейшим видом защиты трудовых прав является судебная защита. Конституцией Кыргызской Республики (ст. 40) гарантируется судебная защита прав граждан, в т.ч. в сфере труда. Большая роль в этом принадлежит судам общей юрисдикции и Конституционной палате действующей в составе Верховного суда Кыргызской Республики.

Так, в соответствии со ст. 4 Конституционного Закона Кыргызской Республики от 13 июня 2011 года № 37 «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики» [8] Конституционная палата: признает неконституционными законы и иные нормативные правовые акты в случае их противоречия Конституции; дает заключение о конституционности не вступивших в силу для Кыргызской Республики международных договоров; дает заключение к проекту закона об изменениях в Конституцию. Конституционному контролю подлежат и законы, регулирующие трудовые отношения. Юридическая сила решений Конституционного суда очень велика, в соответствии со ст. 97 Конституции Кыргызской Республики установление Конституционной палатой Верховного суда неконституционности законов или их положений отменяет их действие на территории Кыргызской Республики, а также отменяет действие других нормативных актов, основанных на законах или их положениях, признанных неконституционными, за исключением судебных актов.

Суды общей юрисдикции непосредственно рассматривают индивидуальные трудовые споры работников о восстановлении на работе независимо от оснований прекращения трудового договора, об отказе в приеме на работу, о защите трудовой чести, достоинства и деловой репутации работника и возмещении в связи с этим имущественного и морального вреда, лиц, работающих у работодателей – физических лиц, а также лиц, считающих, что они подверглись дискриминации (ст. 421 ТК КР) [9]. Все остальные споры рассматривают комиссии по трудовым спорам. Между тем, ст. 421 Трудового кодекса Кыргызской Республики предусмотрена возможность работника обратиться в суд, минуя комиссию по трудовым спорам. Суды не только восстанавливает нарушенные трудовые права, но и выявляет причины и условия, способствующие совершению нарушений трудового законодательства. С этой целью суд вправе вносить представления в организации об устранении нарушенных прав граждан. При рассмотрении трудовых споров суд руководствуется не только положениями материального, но и процессуального права (ГПК КР), что позволяет ему использовать различные формы установления фактов нарушения трудового законодательства (опросы, свидетельские показания, назначение экспертиз). Между тем, судебные органы, в отличие от органов административного надзора и контроля не имеют возможности оценить непосредственно состояние соблюдения трудового законодательства в конкретных организациях, которые систематически проводят мероприятия по контролю и с этой целью посещают организации.

В Трудовом кодексе КР (ст. 400) предусмотрен, в отличие от ранее действовавшего КЗоТ Киргизской ССР, в качестве одного из видов государственного контроля внутриведомственный контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, другими государственными надзорно- контрольными органами в отношении подведомственных им органов и организаций.

Так, любое министерство осуществляет контроль за соблюдением подведомственными органами и организациями трудового законодательства. Вместе с тем, данный вид контроля существенно ограничен как в отношении объектов контроля, так и объемом контрольных полномочий. Формами контроля являются в этом случае назначение на должность и освобождение от должности руководителей (их заместителей) подведомственных органов и организаций, возможность применения мер дисциплинарного характера к этим руководителям. Указанные полномочия реализуются, в принципе, всеми руководителями (или их заместителями по их поручению) органов исполнительной власти Кыргызской Республики согласно положениям о конкретном органе исполнительной власти. Как ранее отмечалось, применение мер административного принуждения в рамках внутриведомственного контроль не представляется возможным. В то время как меры административного принуждения, включая меры административной ответственности являются одной из основных форм реагирования органов административного надзора на выявленные нарушения.

Подводя итоги рассмотрения системы органов надзора и контроля в сфере трудовых отношений можно сделать следующие выводы:

1. В систему органов входят две группы субъектов надзора и контроля: а) органы (должностные лица), осуществляющие общий контроль в данной сфере отношений и б) специализированные органы, непосредственно осуществляющие надзорно-контрольные полномочия в том или ином объеме.

В первую группу входят: органы законодательной и исполнительной власти Кыргызской Республики. Во вторую – органы административного надзора (Государственная инспекция по экологической и технической безопасности при Правительстве Кыргызской Республики и Государственная инспекция по санитарной, ветеринарной и фитосанитарной безопасности при Правительстве Кыргызской Республики); органы прокуратуры Кыргызской Республики; органы местного самоуправления – в отношении подведомственных организаций. Значительное место в обеспечении трудовых прав работников занимает деятельность судебных органов.

2. Используя специальные методы и формы надзорно-контрольной деятельности, органы административного надзора и контроля занимают важное место в системе обеспечения законности в сфере трудовых отношений.

Список литературы:

1. См.: Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право РФ. – М., 1996. – С.С. 606-608.
2. См.: Д.М. Овсянко. Административное право. – М., 1994. – С.
3. Конституция КР принята референдумом (всенародным голосованием) Кыргызской Республики 27 июня 2010 года. «Нормативные акты Кыргызской Республики» от 12 июля 2010 года №
4. См. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. – М., 1996. – С.616 и след.
5. Опубликован в газете «Эркинтоо» от 24 июля 2009 года №
6. См.: Прокурорский надзор в РФ. Голубовский В.Ю., Рохлин В.И., Уткин Н.И.// Под ред. Сальникова В.П. – СПб., 2001.– С. 45.
7. См.: Басков В.И. Прокурорский надзор. – М., 1996. – С.
8. Опубликован в газете «Эркинтоо» от 17 июня 2011 года №
9. Кодекс КР от 4 августа 2004 года № 106 «Трудовой кодекс Кыргызской Республики». Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, 2006 г., № 4, ст.392.