Конституционно-правовой анализ становления и развития исполнительных органов республики Казахстан

Для того чтобы понять сущность и причины, приведшие к реформированию власти на местах, необходимо изучить исторические корни их возникновения в советское время. Именно тогда были заложены основы системы местных органов власти, модернизированную модель которой мы имеем сегодня. Анализ законодательства советского периода позволяет прийти к следующим выводам:

Советы всех уровней составляли единую иерархическую систему с подчинением нижестоящих органов вышестоящим.

Советы изначально имели двойную природу: выступали как представительные органы самоуправления, выражающие интересы граждан, проживающих на их территории, и как органы государства, учитывающие в своей деятельности интересы государства.

Формально они провозглашались полновластными органами, наделялись широкими правами по решению любых вопросов местного значения.

Советы функционировали на общественных началах, сессии их были редкими и непродолжительными. Поэтому за ними скрывались реальные властные структуры – территориальные комитеты КПСС.

Исполкомы местных Советов имели двойную подчиненность: избравшим им Советам и вышестоящим исполнительным органам, фактически же местным партийным органам.

Политика «перестройки», провозглашенная в СССР (1985 г.), вызвала развитие в советском обществе процессов гласности, демократизации, либерализацию политического режима. Этот советский вариант организации высшей власти был в целом сохранен и в Законе «Об утверждении поста Президента…» от 24 апреля 1990 года, хотя, конечно, с существенными изменениями во взаимоотношениях между Верховным Советом и Правительством. По этому Закону Верховному Совету принадлежало право назначения Председателя Совета Министров по предложению президента. Верховный Совет также правомочен был утверждать состав Правительства по представлению Председателя Совета Министров. В таком же порядке они уходили в отставку. Совет Министров отчитывался перед Верховным Советом и регулярно информировал о своей деятельности Президента Республики. Обращаю внимание на то, что Совет министров лишь информировал Президента, а не был подотчетен ему по этому Закону.

25 октября 1990 года принята Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР, которая создала основу для разработки новой Конституции Казахстана и законодательных актов, реализующих его статус как суверенного государства. С этого момента начался первый этап, который можно обозначить как период реформирования местных Советов.

Важной вехой в становлении местных органов управления республики стало принятие 15 февраля 1991 года закона Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР», закрепившего правовые, организационные, экономические и финансовые основы местного самоуправления.

Особенности данного этапа заключаются в следующем:

  • развитие процессов демократизации в обществе привело к реальному повышению роли местных Советов в решении вопросов развития своих территорий, к попытке разграничить полномочия местных представительных и исполнительных органов. Однако положение о праве Совета рассмотреть любой вопрос местного значения фактически сводил эту попытку разделения на «нет»;
  • реформированию подверглась система и организационная структура местных Советов: упразднены низовые исполкомы, созданы ревизионные комиссии;
  • введение института президента потребовало его увязки с системой местной власти. Президент получил право представлять кандидатуры для избрания председателей областных (Алма-Атинского городского) Советов, освобождать их от должности. Система двоевластия в Советах была ликвидирована путем введения должности заместителя председателя областного Совета – председателя исполкома и совмещения указанных должностей на нижестоящих уровнях.
  • демократизация политической системы объективно вела необходимости разграничения функций партийных и государственных органов. Но сохранившееся до середины 1991 года монопольное положение КПСС на политической арене привело к совмещению должностей председателей Советов и партийных секретарей. Лишь в августе 1991 года такое совмещение было запрещено;
  • законодательно была предпринята попытка легитимировать систему местного самоуправления. Местные Советы получили двойной статус – как органов самоуправления и представительных органов государственной власти. Однако реального самоуправления невозможно было достичь в рамках Конституции Казахской ССР 1978 года, поскольку вносимые в нее изменения носили половинчатый характер.

С развалом СССР рухнули последние иллюзии относительно возможности совместными усилиями выбраться из кризиса. Жесткий курс «шоковой терапии», проведение приватизации и других «рыночных» шагов должны были опираться на сильную исполнительную власть. В этой связи исполкомы были упразднены, а их место заняли главы местных администраций. Назначение и досрочное освобождение их от должности осуществлялось президентом и главами вышестоящих администраций. Независимость в деятельности главы местной администрации достигалась также наделением его собственной компетенцией. Компетенция представительных учреждений заметно сузилась.

Они лишились права формировать исполнительные органы, отменять их решения, назначать и освобождать от должности руководителей объектов коммунальной собственности. Была введена норма, запрещающая обеим сторонам вмешиваться в дела друг друга. Реализация этой нормы должна была способствовать воплощению в жизнь принципа разделения властей.

Такая система построения исполнительной власти имела свою логику. Именно в ее руках находилась реализация законов и указов президента, судьба и успех экономической реформы. В отличие от исполкомов у главы администрации стало больше прав, но и больше ответственности. На него возлагалось обеспечение соблюдения законов и указов президента, постановлений своего Совета, охраны общественного порядка, защиты прав и интересов граждан. Он был неподотчетен соответствующему Совету, нес ответственность непосредственно перед главой государства либо главой вышестоящей администрации.

Реорганизация исполнительных органов значительно ослабила местные представительные органы. На сессии Верховного Совета отдельные депутаты даже ставили вопрос об их упразднении.

Принятие 28 января 1993 года первой Конституции РК как независимого государства стало точкой отсчета второго (переходного) этапа в развитии местных органов власти.

Конституция, в основном, закрепила статус Президента, признав его Главой государства, высшим должностным лицом, гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов Республики.

Конституция провозгласила, что Президент возглавляет единую систему исполнительной власти. Казахстанская модель президентской формы правления обеспечивает сильную президентскую власть, необходимую для решительного проведения преобразований, упрочения государства, стабильности в переходный период и в настоящее время.

Президент впоследствии несколько дистанцировался от Правительства, сохраняя ключевую роль в его создании и деятельности.

В этом плане нашу позицию хорошо иллюстрирует Указ Президента «О взаимодействии Президента РК с государственными органами Республики» от

12 сентября 1994 года комментируемый самим Президентом: «На первоначальном этапе реформ, когда необходимо было решать сложнейшие и совершенно новые задачи, на марше осваивать новые функции государственного управления, переработать психологию послушной ретраслянции московских команд, с тем, чтобы освоиться и стать на ноги, Правительство первое время «прикрывалось» авторитетом президента, работая с ним в единой структуре, разделяя удачи, но больше неудачи. Однако дальнейшая работа в таком тандеме стала давать сбои. Более того, Президент все более втягивался в прямое исполнение и конкретное управление экономикой. В таких условиях он невольно нес ответственность за многие действия Правительства, не мог объективно и беспристрастно оценивать его работу. Возникла опасность утраты гарантий социальной защиты населения. С этим пора покончить. Ситуация и все органы власти созрели для того, чтобы каждому работать самостоятельно на своем участке на общем пути движения к единой цели. Первый шаг в этом направлении уже сделан» [1].

В осуществлении этого первого шага важную роль сыграл упомянутый Указ. В нем было установлено, что Кабинет министров самостоятельно обеспечивает текущее управление экономикой страны, регулирование хозяйственных отношений и решение оперативных вопросов, несет полную ответственность за качество и эффективность принимаемых решений и мер.

Под руководством и при непосредственном участии Президента РК Правительством решаются только важнейшие вопросы осуществления рыночных преобразований и социально-экономического развития страны.

Глава 15 Конституции была посвящена территориальной организации государства и местному управлению. Она очертила лишь основы статуса местных органов, определив порядок их избрания и назначения, срок полномочий и общие задачи.

Кризисное состояние местных Советов закончилось их массовым самороспуском в октябре-декабре 1993 года. 9 декабря 1993 года Верховный Совет принял закон «О досрочном прекращении полномочий местных Советов народных депутатов РК» и одновременно назначил выборы в местные представительные органы. На этой же сессии, 10 декабря 1993 года Верховный Совет принял Закон «О местных представительных и исполнительных органах РК».

Итак, данный этап характеризовался следующими особенностями:

  • место Советов заняли новые представительные органы – Маслихаты – Собрания депутатов, которые создавались не на всех уровнях территориального управления, а только в областях, районах и городах;
  • маслихаты не составляли единой иерархической системы, не подчинялись и не были подотчетны вышестоящим представительным органам, имели самостоятельную компетенцию;
  • их полномочия могли досрочно прекращаться Верховным Советом. Претерпела изменения организационная структура местного представительного органа: функции его председателя были разделены между председателем сессии (действовавшего на общественных началах) и секретарем Маслихата (работавшего на постоянной основе); введена должность освобожденного председателя ревизионной комиссии;
  • местные исполнительные органы формировались строго по вертикали, независимо от представительных учреждений, входили в единую систему исполнительной власти; им было передано большинство полномочий на местах. В то же время сохранялась их подконтрольность местным представительным органам по ряду вопросов.

Третий этап в развитии органов местного государственного управления начался 30 августа 1995 года с принятием на республиканском референдуме новой Конституции РК, VIII раздел которой посвящен местному государственному управлению и самоуправлению. Особенности конституционного регулирования данных вопросов заключаются в следующем.

Конституция определяет основы местного государственного управления, к которому отнесены местные представительные и исполнительные органы, а также основы организации местного самоуправления, функционирующего параллельно с системой местного государственного управления.

Раскрыты социальная роль и функции местных представительных органов как выразителей воли населения административно-территориальных единиц. В то же время учет в их деятельности общегосударственных интересов указывает на взаимосвязь маслихатов с центральными государственными органами, недопустимость проявления местнических тенденций.

Взаимосвязь маслихатов с высшим представительным органом проявляется в том, что их депутаты избирают по два депутата Сената от каждой области, города республиканского значения и столицы, а верхняя Палата Парламента, в свою очередь, вправе досрочно прекращать полномочия маслихатов.

Срок полномочий маслихатов сокращен с пяти до четырех лет. Закреплены основные их полномочия. Установлены основы статуса депутатов маслихатов: наличие гражданства РК, достижение 20 летнего возраста, один депутатский мандат.

Конституция закрепила назначение, основные функции и полномочия местных исполнительных органов. На первый план в их деятельности выдвигается реализация общегосударственной политики, которую они должны осуществлять «в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующих территорий». Место главы местной администрации занял аким – представитель не только Президента, но и Правительства.

Для акимов установлен вертикальный порядок назначения и освобождения акимов от должности. Президент по представлению премьер-министра назначает акимов областей, города республиканского значения и столицы. Введено положение о прекращении полномочий последних при вступлении в должность вновь избранного Президента, что указывает на их статус как политических госслужащих. Акимы других административно-территориальных единиц могут назначаться или избираться на должность в порядке, определяемом президентом.

Установлены формы правовых актов, издаваемых органами местного госуправления, порядок их отмены. Решения и распоряжения акимов могут быть отменены Президентом, Правительством либо вышестоящим акимом и в судебном порядке, а решения маслихатов, причем только не соответствующие Конституции и законодательству, лишь судом. Такой порядок основан на самостоятельности каждого уровня представительных органов и вертикали в системе построения органов исполнительной власти.

Закреплены элементы системы сдержек и противовесов между местными органами власти. На конституционный уровень возведена норма о возможности выражения недоверия акиму со стороны маслихата и постановки вопроса о его освобождения от должности перед президентом либо вышестоящим акимом. С другой стороны, проекты решений маслихатов, предусматривающие сокращение местных бюджетных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения акима. Это положение явилось логичным продолжением аналогичной нормы во взаимоотношениях парламента и Правительства (п.6. ст.61).

Конституционные нормы стали базой для разработки и принятия Закона «О местном государственном управлении в РК» от 23 января 2001 года. Основные его новеллы выразились в следующих моментах:

  • дано четкое определение терминов «местное государственное управление», «местный представительный орган», «местный исполнительный орган», «аким» и других связанных с ними понятий, что позволяет более точно выявить их юридическую природу, полномочия и формы деятельности;
  • установлены основные требования и ограничения для местных представительных и исполнительных органов, сводящие к необходимости реализации общегосударственной политики и обеспечения прав граждан;
  • компетенция местных органов определена в соответствии с приоритетными задачами, выдвигаемыми перед государством на современном этапе;
  • в Законе от 23 января 2001 года более конкретно регламентируется статус постоянных комиссий и депутатов маслихатов;
  • закреплены основания и порядок досрочного прекращения полномочий маслихатов Сенатом Парламента;
  • вместо коллегий – коллегиально-совещательных органов при акимах с размытым статусом – созданы акиматы – коллегиальные исполнительные органы, возглавляемые акимами, определен порядок их формирования с участием местных представительных органов, разграничена компетенция между акимами и акиматами.

Современный этап в правовом регулировании местного управления характеризуется расширением функций органов местного управления, повышения их ответственности за состояние дел на своей территории, постепенного перехода к местному самоуправлению.

Схемы управления административно-территориальными единицами, которые утверждаются маслихатами по представлению акимов, должны строиться на основе типовых структур местного государственного управления, утверждаемых Правительством РК. Это позволяет единообразно подойти к создаваемым на местах структурным подразделениям акиматов, не допустить излишней «самодеятельности» в их организации с учетом того, что местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительной власти, а также унитарное устройство Казахстана. Закон предусматривает создание аппаратов акимов в городских районах, в городах районного значения, поселках, аулах (селах), аульных (сельских) округах. Это позволяет сформировать на низовом уровне полноценные органы власти, обеспечить их более тесную связь по вертикали.

6 декабря 2004 года Президентом изданы два указа: «О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков РК» и «О проведении эксперимента выборов акимов отдельных районов РК». С августа 2005 по 2007 год предполагалось провести поэтапно повсеместные выборы акимов низового уровня. В августе 2005 года были проведены также экспериментальные выборы районных акимов в отдельных областях, городах Астане и Алматы. Тем самым был сделан реальный шаг к формированию местного самоуправления в Казахстане, повышению ответственности акимов перед населением.

Законом РК от 20 декабря 2004 года в некоторые законодательные акты внесены изменения и дополнения по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и бюджетных отношений. Переданы ряд полномочий от центральных органов управления местным. В то же время стоит отметить, что большинство полномочий «оседает» на уровне области, что в значительной степени снижает роль и ответственность нижестоящих органов управления. Кроме того, нельзя говорить о деконцентрации власти на местном уровне, так как маслихаты в значительной степени остались в стороне от процесса передачи власти. Между тем децентрализация означает распределение компетенции между всеми уровнями и звеньями госуправления, неразрывно связана с его демократизацией. Это предполагает более широкое участие представительных органов населения в решение насущных проблем развития территорий, их ответственность наряду с местными исполнительными органами за состояние дел на соответствующей территории.

Подводя итог формированию местных исполнительных органов в РК, следует отметить, что данный процесс далеко не завершен. Многие вопросы остались нерешенными. По-прежнему маслихаты не имеют реальных рычагов контроля за исполнительными органами, и это не позволяет оказывать им действенное влияние на острые региональные проблемы. Они отстранены от решения наиболее важных и принципиальных вопросов местного значения. Не вполне увязана система местных органов государственного управления с системой местного самоуправления, основы которого провозглашаются Конституцией РК. Все это требует пристального внимания к дальнейшему совершенствованию статуса местных исполнительных органов, поиска наиболее оптимальных моделей власти на местном уровне [2].

 

Список использованной литературы:

  1. Назарбаев Н.А. Пять лет независимости. Алматы, 1996. С.230.
  2. Жанузакова Л.Т. Историко-правовые основы становления и развития органов местного государственного управления в РК //Известия Национальной Академии наук РК. Серия общественных наук. 2005. № С.31-38.
Год: 2011
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
loading...