Государственная служба имеет глубокие исторические корни. Ее история идет рука об руку с историей государства и права и в некотором смысле неотделима от нее.
Подобие первых государственных служб были знакомы древним египтянам и грекам, которые имели специальные департаменты по делам юстиции, правопорядка и благосостояния. Древние римляне развили иерархические начала на государственной службе - у них появились департаменты по вертикали всей империи в областях юстиции, армии, финансов и налогов, иностранных и внутренних дел. Одну из самых долгих историй имеет государственная служба Китая. Именно в Китае впервые были использованы элементы системы заслуг. При поступлении на государственную службу необходимо было пройти специальные письменные экзамены. Для объективности все тесты были анонимными - вместо указания имен на них, они специально шифровались цифрами [1, с. 147].
В средние века государственная служба складывалась под влиянием феодального устройства общества. Слуги феодала, а затем и короля превращались в чиновников. Должностные обязанности были плохо определены, по мере усиления центральной власти должности продавались. В целом в духе времени сложилась ярко выраженная патронажная система государственной службы.
Основы современных систем государственной службы в Европе были заложены в начале восемнадцатого века. На протяжении нескольких столетий развилась система, которая дала современные формы государственных служб. Генезис этого процесса шел в направлении отказа от патронажа и построении государственных служб на принципах меритократии (системы заслуг).
Начиная обзор современных систем государственной службы в зарубежных странах можно с уверенностью сказать, что сколько существует стран, столько же существует и систем государственных служб. Такие факторы, как правовая система страны, традиции, культурное наследие и история конкретного государства наряду с теократическими представлениями являются определяющими при формировании и функционировании системы государственной службы. Несомненно, ключевым фактором является готовность лидеров стран преодолевать сопротивление, внедрять прозрачные процедуры, систему меритократии.
Важно отметить, что принадлежность страны к определенной правовой семье играет важную роль в аспекте юридической организации государственной службы. Сравнительный анализ показывает, что страны с романо-германской правовой системой всегда тяготели к рассматриваемой ниже карьерной системе, в то время как страны англосаксонской или системы общего права к системе позиционной. В то же время, как будет показано ниже, эта традиционная тенденция снижается, и многие страны имеют смешанные системы, перенимая друг у друга определенные черты.
При всем многообразии и уникальности государственных служб стран мира выделяются две основные системы: карьерная и позиционная. Необходимо с самого начала отметить, что данное деление направлено на описание характеристик различных моделей функционирования систем и в большей части имеет методологическую направленность, так как в чистом виде встретить ту или иную систему практически невозможно. В тоже время такое деление позволяет систематизировать, выделить отличительные и схожие черты государственных служб в различных странах и имеет целью улучшить понимание правовой основы, принципов и правил функционирования конкретной системы.
Карьерная система в основном характеризуется тем, что поступление на государственную службу возможно только на самые низшие должности в системе управления после прохождения длительного испытательного срока и обучения в специализированном учебном заведении. Государственный служащий поступает на службу, начиная свою карьеру по определенной специальности и осуществляя карьерный рост с соответствующим увеличением заработной платы. Этот процесс осуществляется в строгом соответствии с законодательными актами. Юридически установлен порог минимального образования, требуемого для поступления на государственную службу. Пребывание на государственной службе является практически пожизненным, один раз заключив договор с государством, гражданин до достижения пенсионного возраста остается на государственной службе, и может быть уволен только после совершения тяжелого дисциплинарного проступка. В дополнение, рабочие условия, оплата и пенсия установлены законом и регулируются соответствующими нормативно правовыми актами. Эта система строго иерархична [2, с.259].
Основной характеристикой позиционной системы является то, что государственный служащий принимается не в соответствии с той или иной специальностью, а на определенную должность в соответствии с требованиями, установленными государственным органом и уполномоченным органом по вопросам государственной службы.Постоянного пребывания в должности не предоставляется, и государственный служащий не продвигается по службе, как это происходит внутри карьерной системы. Условия труда, заработная плата и пенсия зависят, в основном, от коллективного соглашения. Условия трудового контракта довольно гибки и учитывают личные интересы работника, а нужды, как нанимающего государственного органа, так и работника, разрешаются в рамках коллективного соглашения. Правовой режим пребывания на государственной службе сравним с режимом в частном секторе.
Обзор государственных служб зарубежных стран показывает, что существует тенденция комбинировать типичные элементы обеих систем.
Перед развитыми индустриальными странами Запада, которые определили принципы функционирования своих государственных служб на системе меритократии, стоят проблемы улучшения систем без их радикального изменения. В развитых странах вдет интенсивный процесс внедрения новых инструментов менеджмента на государственную службу и сближения стандартов предоставления услуг с частным сектором. В то время как, например, для стран бывшего СССР актуальны совсем другие проблемы, главным образом вопросы реформы государственной службы на принципах наиболее адекватно отвечающим требованиям переходного периода, с учетом накопленного международного опыта [3, с.24].
Конституция Республики Казахстан (ст. 33, п. 4) предусматривает исходные, основополагающие требования к организации государственной службы. Их детальное развитие получило в Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 543-1 «О государственной службе» [4]. Закон определяет основы организации государственной службы, правовое положение государственных служащих, их социальной защищенности и регулирования отношений в сфере государственной службы.
В правовом аспекте организация государственной службы включает подбор, расстановку и эффективное использование управленческих кадров в соответствии с их профессиональной подготовкой и уровнем квалификации. Это обеспечивается при помощи системы мер организационно-правового характера: установлением требований к поступающим на государственные должности, регламентацией служебных функций и полномочий, определением правового статуса государственных служащих, порядком прохождения государственной службы, установлением особого порядка социального обеспечения и условий труда государственных служащих, а также прекращения государственной службы. Перечисленные элементы в своей совокупности характеризуют государственную службу как сложный, межотраслевой институт права (включающий совокупность всех правовых норм, регулирующих организацию государственной службы).
Как известно, государственное управление осуществляется людьми в отношении других людей. Поэтому к государственному управлению причастны практически все граждане.
Однако статус человека в управлении обществом различается в зависимости от того, в качестве кого он представлен — субъекта или объекта управления. К субъекту государственного управления относятся люди, осуществляющие на профессиональной основе от имени государства управленческие функции в обществе. Данные функции реализуются в отношении других людей, составляющих объект управления в разнообразных организационно-правовых формах. При этом в системе управления обществом наблюдается взаимозависимость и взаимный переход одного статуса человека в другой. Поэтому кадровое обеспечение государственного управления, качественный состав управленческого персонала во многом зависит от уровня развития общества, от состояния его трудовых ресурсов.
Государственная служба является разновидностью трудовой деятельности граждан, а потому основывается на общих принципах общественной организации труда. Специализация управления также связана с действием законов общественного разделения труда. В историческом аспекте мы видим закономерный рост масштабов производства и обобществления труда. Это неизбежно привело к выделению управления в качестве общественно необходимой функции независимо от уровня и степени объединения людей в процессе совместной деятельности. Общество порождает известные общие функции, без которых оно не может обойтись. Предназначенные для этого люди образуют новую отрасль разделения труда внутри общества.
Кадры государственного аппарата не производят материальные и духовные блага. В то же время их роль в организации производства и иных сфер общества чрезвычайно важна. Управленческая деятельность направлена прежде всего на создание организационных и правовых условий развития всех сфер жизнедеятельности общества (экономических, социальных и др.). В связи с этим одним из важных направлений становления и развития государственной службы в Республике Казахстан является специализированная подготовка управленческих кадров нового поколения, обладающих научно-практическим подходом к решению современных проблем развития общества, способных успешно решать задачи и выполнять функции государства в переходный к рыночной экономике период, преодолевать негативное наследие прошлого.
Государственная служба есть целесообразная, социально-полезная, объективно необходимая и организационно оформленная деятельность управленческого персонала, имеет свой предмет труда. В государственных органах сложились определенные способы подбора управленческих кадров, имеют место кооперация и разделение управленческого труда, распределение управленческих функций и полномочий между должностными лицами, разработан механизм обеспечения государственной и трудовой дисциплины, управления процессом совместного труда, установления необходимых условий для управленческой деятельности, обеспечивающих нормальноефункционирование государственных органов. В этом аспекте государственная служба основывается на общих нормах трудового права.
Профессиональная деятельность государственных служащих обладает определенными характерными признаками. Одним из таких признаков является специфичность предмета труда (служебная функция) [5, с. 19]. Государственная служба предполагает выполнение работы, относящейся к определенному роду деятельности, то есть профессии, специальности, квалификации, должности. Профессия — это широкая область трудовой деятельности, в которой человек может применить свою трудовую специальность в соответствии с имеющимися у него знаниями, навыками и умениями. Специальность - более узкая область трудовой деятельности в пределах указанной профессии, в которой работник имеет глубокие и всесторонние познания и навыки, позволяющие ему наиболее эффективно трудиться. Квалификация показывает, какого уровня сложности работы способен выполнять данный работник. В сфере государственной службы указанные понятия наполняются своим содержанием. Так, работа на государственных должностях требует различных знаний (экономических, юридических и т.д.) и опыта в зависимости от квалификационных требований. Квалификация административных государственных служащих определяется квалификационными категориями.
Другим признаком государственной службы является личное трудовое участие государственного служащего в деятельности государственного органа. Это предполагает зачисление гражданина в личный состав (штат) государственного органа и включение его в управленческую деятельность. Поскольку на данной должности реализуются личные способности государственного служащего к труду, замена этого должностного лица другим работником без согласия вышестоящего органа или должностного лица не допускается [7, с. 5].
Подчинение должностного лица внутреннему трудовому распорядку и регламенту государственного органа является следующим признаком государственной службы. Содержание внутреннего трудового распорядок (регламента) составляют нормы, определяющие такой режим работы государственных органов, который обеспечивает четкую и слаженную работу коллектива, совместную управленческую деятельность должностных лиц и других работников. Внутренний трудовой распорядок регулируется законами, подзаконными актами, правилами внутреннего трудового распорядка и регламентами. Неотъемлемым элементом внутреннего трудового распорядка (регламента) государственного органа является система субординации, то есть подчинение нижестоящего по должности государственного служащего вышестоящему должностному лицу. Подчинение в этом случае выступает необходимым условием реальности осуществления управленческих функций и полномочий должностных лиц; координации (согласования) персональной служебной деятельности должностных лиц с общими целями и задачамигосударственного органа. Иначе говоря, соблюдать внутренний трудовой распорядок (регламент) государственного органа является юридической обязанностью каждого должностного лица и других работников.
Наконец, особенность государственной службы характеризует и такой признак, как заработная плата должностных лиц. Заработная плата имеет следующие особенности: выплачивается в соответствии с количеством и качеством труда, исходя из единых критериев оценки труда (ставки и оклады); производится по заранее установленным нормам; основная часть выплат (должностные оклады) определяется штатным расписанием государственного органа, а дополнительная зависит от Уровня квалификации государственного служащего и иных условий (надбавки за выслугу лет на государственной службе, премии и другие надбавки), размерами не ограничивается, но не может быть ниже минимального размера установленного законодательством; производится в денежной форме.
Наряду с общими признаками, выработанными наукой трудового права, государственная служба характеризуется своими специфическими особенностями (связь с задачами и функциями государства, осуществление управленческих функций, государственно-властные полномочия и др.). Все эти вопросы регулируются нормами других отраслей права (конституционного административного, уголовного и т.д.) В законодательстве сформулировано понятие и раскрывается содержание государственной службы. Это дает возможность выделить признаки (критерии) государственной службы и провести разграничение данного вида профессиональной деятельности от других.
Государственная служба есть деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. Приведенное определение позволяет выделить следующие сущностные признаки государственной службы как особого рода профессиональной деятельности:
а) государственная служба связана с реализацией задач и функций государства как внутри, так и вне страны;
б) задачи и функции государства по развитию отраслей экономики, социальной сферы и административно-политического строительства реализуются через государственное управление, профессиональную деятельность государственных служащих. Эта деятельность многообразна, отличается большой масштабностью, сложностью и объемом управленческих функций. В государственном управлении выражаются интересы и потребности всего общества и государства. Деятельность государственных служащих в этом аспекте непосредственно направлена на удовлетворение этих интересов и потребностей, реализацию социальных задач и функций государства;
в) государственная служба осуществляется в рамках создаваемого специального аппарата, обеспечивающего реализацию управленческихфункций в обществе. Объективно обойтись без такого аппарата нельзя, ибо любая отрасль государственного управления нуждается в таком аппарате. Деятельность государства по развитию отраслей экономики, социальной сферы и административно-политического строительства осуществляется при помощи системы органов. Задачи, стоящие перед этими органами, определяют содержание их деятельности и соответственно функции государственных служащих;
г) специфика государственной службы связана с осуществлением управленческих функций. Последние выступают в качестве объективно необходимых направлений практической работы государственных служащих по реализации задач и функций государств. Именно в аппарате управления происходит соединение функций государства с функциями управления и формирование конкретных функций государственных служащих. Причем задачи и функции государственных органов должны строго соответствовать задачам и функциям государства;
д) государственные служащие выступают от имени государства, а потому они наделены государственно-властными полномочиями, необходимыми для осуществления возложенных на них функций управления;
е) государственная служба строго основывается на нормах Конституции, законов, указов Президента Республики Казахстан и других нормативных правовых актах. Иначе говоря, управленческая деятельность государственных служащих должна соответствовать требованиям принципа законности в государственном управлении;
ж) государственная служба - деятельность практическая, организаторская, носит исполнительный характер. Речь идет о практическом претворении в жизнь норм Конституции и основанной на ней действующего законодательства в соответствующей сфере (отрасли) государственного управления. Весь смысл государственной службы состоит в том, чтобы практически организовать государственное управление социальными процессами, обеспечить реализацию функций и полномочий соответствующих государственных органов;
з) государственная служба есть деятельность распорядительного характера. Это означает, что государственные служащие при осуществлении возложенных на них функций управления в порученной им области вправе применять юридически-властные предписания. Распорядительная деятельность предполагает издание в необходимых случаях актов управления (в том числе нормативно-правовых), при помощи которых обеспечивается целенаправленное воздействие на подведомственные объекты и направление их основной деятельности;
и) государственная служба носит деполитизированный характер. Это означает, что государственные служащие при исполнении своих должностных функций и полномочий обязаны руководствоваться только требованиями законодательства и не связывать себя решениями политических партий, общественных объединений и их органов. В связи сэтим в государственных органах не допускается создание организаций политических партий. Государственные служащие в своей управленческой деятельности руководствуются исключительно интересами и политикой государства, получившими отражение в действующем законодательстве [8, с. 53].
Приведенные признаки (критерии) в своей совокупности характеризуют государственную службу как сложную по своему социальному назначению и содержанию вид профессиональной деятельности. Специфические особенности государственной службы в конечном счете обусловлены задачами и функциями государства.
Литература
- Байменов А. Государственная служба. Астана.- 2000.- 147 с.
- Демин А.А. Государственная служба. М.,- 2002.- 10с.; 259 с.
- Токтыбеков А. А., Досымбекова М.С. О концепции реформирования государственной службы // Саясат -1996. - №7, С. 23-24.
- Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. «О государственной службе»
- Вельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право, 1994. - № 4, С. 15-16.
- Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принципы профессионализма в государственной службе // Государство и право, 1995.- № 12, С. 19.
- Уваров В.Н. Теория государственного управления: предмет и система //Право и государство, 1998. - № 1, С. 4-6.
- Токтыбеков А.А Теоретические основы реформирования государственного управления // Модернизация: мировой опыт и современный Казахстан. Часть 1. Алматы. - 1998. - С. 51-60.