Аннотация. В данной статье рассматриваются реформы местного самоуправления в Казахстане на современном этапе, в частности последние изменения в действующим законодательстве, и об итогах реализации Концепции местного самоуправления, а также дальнейшие перспективы развития законодательства в сфере местного самоуправления.
Конституция Республики Казахстан определила Казахстан как демократическое, светское, правовое и социальное государство (статья 1). На конституционном уровне провозглашено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и взаимодействие между собой с использованием системы сдержек и противовесов (статья 3). [1] В то же время единство государственной власти предполагает ее способность обеспечить государственную целостность на основе разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями управления. Согласно концепции конституционного развития казахстанской государственности, система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое самостоятельно в пределах своих полномочий. Тем самым признается и гарантируется право населения местных сообществ самостоятельно, непосредственно путем выборов, а также через органы местного самоуправления решать вопросы местного значения.
Становление института местного самоуправления в нашей стране приобрело в последнее время особую значимость и актуальность. В настоящий момент это является неотъемлемой составляющей государственного строительства, без которой система организации власти в Республике Казахстан не может считаться завершенной и устойчивой, не может быть широко проведена экономическая реформа и реализована социально-экономическая политика поддержки малообеспеченных слоев населения.
Местное самоуправление является важнейшим элементом конституционного строя демократических государств. В современных развитых государствах низовой уровень публичной власти уже долгое время представлен органами местного самоуправления. Мировая практика показывает, что формы местного самоуправления складываются исторически в силу объективных и субъективных факторов. Особую роль институт местного самоуправления играет в процессе становления гражданского общества.
В системе государственного управления в последние годы происходили существенные изменения, которые требуют нового подхода к осмыслению вопросов формирования местного самоуправления как неотъемлемого атрибута демократического государства. Именно местное самоуправление основывается на праве граждан участвовать в управлении делами государства. Это право является одним из основных направлений развития демократии, как в нашей стране, так и во всем мире, преодоления последствий административно-командной системы, которая еще встречается в новых проявлениях, устранения отчуждения населения от политической власти. Навыки самоуправления воспитывают у населения чувство гражданской ответственности.
Местное самоуправление, как признанная форма народовластия, должно составлять основу становления и развития гражданского общества в стране, как это и предусмотрено Конституцией Республики Казахстан. Между тем становление местного самоуправления в нашей республике оказалось одной из наиболее трудных задач реформирования и обновления государственности Казахстана.
Реформирование местного самоуправления – это сложный и достаточно длительный процесс. Он достаточно рискован, однако его польза превосходит все риски. Современное государство является сильным институтом с обширными возможностями. Яркий пример – Казахстан с его впечатляющими успехами в развитии как экономическом, так и гражданском, и политическом. Но ни одному государство не под силу охватить все сферы, и у центральных государственных органов есть свои ограничения. Некоторые значимые проблемы местного характера могут быть решены наилучшим образом только на местном уровне. Именно поэтому многие страны создали ту или иную форму местного самоуправления.
Конституция Республики Казахстан признает местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение вопросов местного значения (ст.89) [1].
21 мая 2007 г. в Конституцию Республики Казахстан 1995 г. Законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» были внесены поправки в те или иные нормы Конституции, в том числе и в ст. 89 по вопросам местного самоуправления. [2]
В редакции данного закона п. 2 ст. 89 Конституции Республики Казахстан 1995 г. на данный момент устанавливает, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.
Это означает, что местное самоуправление может осуществляться не только общественными институтами, но и государственными органами в лице, например, маслихатов. Тем самым стерта граница между государственными органами и органами местного самоуправления по вопросам осуществления местного самоуправления. [3].
Кроме того, Конституция Республики Казахстан 1995 г. с поправками от 21 мая 2007 г. устанавливает, что органами местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций (п. 2 ст. 89).
Можно сказать, что кроме маслихатов те или иные органы местного самоуправления как общественные институты могут осуществлять функции, присущие государственным институтам, если такие полномочия будут прописаны в законе. Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», который в первоначальной редакции был принят под названием «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» [4], установил, что аким области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, наряду с функциями государственного управления осуществляет функции органов местного самоуправления (ст. 2–1). Тем самым в соответствии с данным законом местное самоуправление может осуществляться не только местными представительными органами — маслихатами, но и акимами, являющимися представителями Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан. [5]
Согласно ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении под ним понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. [6]
Концептуальные основы построения развивающейся системы местного самоуправления в Республике Казахстан, такие как самостоятельная форма осуществления власти народа, экономическая основа местного самоуправления, существование муниципальной собственности наряду с другими формами собственности, должны быть в первую очередь заложены в Конституции Республики Казахстан.
По своей природе местное самоуправление — явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. По сути, местное самоуправление должно признаваться как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая — это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.
Развитию местного самоуправления на протяжении веков противостоял процесс централизации государственного управления. Централизация государственного управления, необходимая в условиях внешней угрозы, в условиях мирного развития ослабляет государственный организм, делает его неконкурентоспособным, так как прямым следствием централизации является подавление социальной активности, что равнозначно невостребованности интеллектуального потенциала нации - основного фактора развития. Поэтому при проектировании государственного строительства местное самоуправление нельзя рассматривать только как властный институт или как институт гражданского общества. Он гармонично сочетает в себе и государственную, и общественную составляющую и также является фактором повышения экономической эффективности и конкурентоспособности государства. В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях государства с локальными сообществами он, по существу, является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социальнотерриториального пространства и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, что, как правило, завершается кризисом государственности.
В июне 2017 года был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления». Им предусмотрено внедрение самостоятельного бюджета, образование института коммунальной собственности объектов местного самоуправления, а также расширение полномочий органов местного самоуправления в бюджетном процессе и управлении коммунальной собственностью. [7]
Этот закон кардинальным образом трансформировал существовавшую до его принятия бюджетную систему. Бюджет местного самоуправления на уровне города районного значения, села, поселка, сельского округа с 2018 года был определен как четвертый уровень государственного бюджета в административных территориальных единицах с численностью населения свыше двух тысяч человек. Он формируется за счет ряда налоговых поступлений (индивидуальный подоходный налог с доходов, не облагаемых у источников выплаты; налог на имущество физических лиц; налог на транспорт с физических и юридических лиц; земельный налог с физических и юридических лиц на земли населенных пунктов; плата за размещение наружной рекламы в полосе отвода автомобильных дорог, проходящих через территории этих населенных пунктов.
Бюджет местного самоуправления подлежит утверждению районным маслихатом по итогам обсуждения, которое проводится на собрании местного сообщества, а его исполнение возлагается на аппарат акима села. Прежде всего, речь идет о решении насущных проблем жителей того или иного населенного пункта в сфере дошкольного воспитания и обучения, о благоустройстве и озеленении населенных пунктов, о строительстве, ремонте и содержании автодорог, об организации водоснабжения и т.д.
В Послании Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана от 1 сентября 2020 г. говорится о необходимости более широкого вовлечения людей в управление страной. Президент отметил усилившийся запрос на выборность сельских акимов. В 2021 году заканчивается срок полномочий целого ряда руководителей сельских округов. Возможно проведение прямых выборов сельских акимов. [8]
Помимо выборности местных властей акцентировано внимание на необходимость определиться с разделением полномочий между уровнями государственного управления, а также с местным самоуправлением.
Крайне важный момент – разработка модели бюджетного финансирования регионов. Речь не только об отношениях «центр – регион», но и о распределении средств внутри региона.
Будет усилен контроль над процессом утверждения местных бюджетов, так как средства зачастую не направляются на реальные нужды жителей. Ежегодный ремонт одних и тех же улиц, бессмысленные траты на имиджевые мероприятия – все это вызывает справедливое возмущение граждан.
Необходимо усилить финансовые возможности местного самоуправления. Для этого предстоит расширить имущественные права и увеличить доходы бюджетов сельских округов. До 1 декабря 2020 года Правительство разработает нормативную базу и механизмы решения этой проблемы. [8]
Необходимо повысить статус органов местного самоуправления – сходов и собраний. Их мнение относительно актуальных проблем на местах должно учитываться районными маслихатами для принятия конкретных решений.
Отдельно Президент остановился на вопросе самоуправления в городах.
Указом Президента РК от 18 августа 2021 года утверждена Концепция развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года [9]. Что представляет собой концепция развития местного самоуправления до 2025 года?
В целях стимулирования гражданской активности предусматривается прямое участие жителей в принятии решений по наиболее важным вопросам местного значения. В частности, это вопросы изменения статуса, наименования и границ населённых пунктов, определение приоритетных задач местного сообщества. Будет сформирован сельский представительный орган – «Кеңес». Кеңесу будут переданы полномочия по утверждению и контролю за исполнением плана развития местного сообщества и бюджета, регулированию размеров налоговых ставок на сельском уровне, а также вопросам благоустройства сёл/
В целях повышения эффективности работы исполнительных органов на местах, будет проведена реорганизация аппаратов акимов сельских округов. На сегодня требования, предъявляемые к сотрудникам аппарата акима сельского округа, практически аналогичны требованиям к сотрудникам центральных государственных органов. Кроме того, установленные лимиты штатной численности аппаратов в 3-5 человек, включая акима, не позволяют проводить работу с жителями на должном уровне.
В этой связи, с учётом международной практики в рамках пилотного проекта будет внедрена новая организационно-правовая форма управления – «администрация местного самоуправления. Формирование кадрового состава администрации будет осуществляться по отдельному порядку. Это позволит внедрить гибкую систему управления персоналом, а также осуществлять дополнительные виды работ для обеспечения комфорта граждан.
В случае положительных результатов пилотного проекта новая организационноправовая форма будет масштабирована по всей стране. Качественное решение вопросов местного значения также зависит от эффективности работы маслихатов. В этой связи их роль будет усилена.
Так, с 2022 года будут внедрены две освобождённые должности председателей постоянных комиссий маслихатов областей, городов республиканского значения и столицы. В целях повышения статуса Секретаря маслихата ему будут переданы полномочия Председателя сессии маслихата.
С 2022 года предусмотрена передача на сельский уровень дополнительных четырёх видов налогов и платежей: единый земельный налог; плата за пользование земельными участками, поступления от их продажи и плата за продажу права их аренды. В 2023 году планируется передать еще ряд налогов и платежей. В частности, будет предусмотрено распределение корпоративного подоходного налога от малого и среднего бизнеса между областью, районом и селом. Планируется значительное упрощение порядка формирования и исполнения четвёртого уровня бюджета путём укрупнения бюджетных программ, сокращения количества отчётов, оптимизации бизнес-процессов и внедрения механизма стимулирования расширения налогооблагаемой базы.
В рамках концепции «Слышащего государства» в целях оперативного решения актуальных вопросов населения предусмотрены меры по повышению обратной связи между обществом и государством. Так, предлагается наделение граждан и депутатов маслихата правом составления петиций по вопросам местного значения и развитию региона в целом.
Концепция развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года разработана во исполнение поручения Главы государства, данного в рамках Послания от 1 сентября 2020 года «Казахстан в новой реальности: время действий», она является логическим продолжением реформ по развитию местного самоуправления, реализованных в предшествующие годы. Предлагаемые Концепцией меры соответствуют стратегическим задачам экономического и социального развития регионов страны, а также отвечают интересам жителей и государства в целом.
Новая модель местного самоуправления будет сформирована на основе пяти ключевых принципов. Первый из них -участие граждан в процессе принятия решений. Второй принцип – выборность органов местного самоуправления. Третий принцип - самостоятельность органов местного самоуправления в решении организационных, экономических и финансовых вопросов. Четвертый - чёткие функциональные границы деятельности государственных органов и местного самоуправления. Пятый - прозрачность и подотчётность органов местного самоуправления перед жителями.
В Концепции впервые предусмотрена необходимость чёткого разделения институтов местного государственного управления и местного самоуправления. Для этого будет разработан новый закон о местном самоуправлении, в котором будут определены структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления. Для дальнейшей децентрализации и создания действенной системы местного самоуправления предусмотрены меры по перераспределению и исключению дублирования функций и полномочий между уровнями управления.
Список использованных источников
- Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года) // Казахстанская правда. 2007. 22 мая.
- Закон Республики Казахстан от 21 мая 2007 г.№ 254-III «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» // Казахстанская правда. 2007. 22 мая
- А. Г. Гладкова. Конституционные основы местного самоуправления в Республике Казахстан// Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 5 (296).Право. Вып. 35. С. 15–19.
- Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»// Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2001 г., N 3; ст. 17.
- Закон РК от 09.02.2009 г. №126-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления»// Ведомости Парламента РК, 2009 г., № 2-3, ст. 9.
- Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. // https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/122.
- Закон Республики Казахстан от 11 июля 2017 года № 90-VI «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления»// «Казахстанская правда» от 13 июля 2017 г. № 132 (28511)
- Послание Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана от 1 сентября 2020 г. «Казахстан в новой реальности: время действий»//https://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym- zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana-1-sentyabrya-2020-g
- Указ Президента Республики Казахстан от 18 августа 2021 года № 639 «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года»// https://adilet.zan.kz/rus/docs/U2100000639