Механизмы реагирования и мировой опыт преодоления глубоких депрессий

Аннотация: Европейский союз утвердил пакет чрезвычайной помощи для борьбы со вспышкой коронавируса, средства которого планируется использовать, в том числе, для поставки медицинского оборудования и расходных материалов, на обучение медицинского персонала и персонала лабораторий.

Сложность оценки механизмов реагирования на угрозы макроэкономической стабильности в условиях пандемии заключается в одновременном сосуществовании возможности (и элементов) всех трех сценариев: в точке бифуркации (или в «глазе урагана»), в котором находится мир и страны ЕАЭС в том числе, нет однозначной оценки (ранжирования) адекватности или эффективности принимаемых мер: меры, работающие в одном сценарии, могут перестать работать при реализации другого.

В этих условиях требуются гибкие механизмы мониторинга и постоянной перенастройки системы механизмов реагирования исходя из «критериев верхнего уровня». В настоящее время в ЕАЭС действуют три стандартных пороговых значения оценки макроэкономической устойчивости (размер долга сектора госуправления – не более 50% ВВП, размер дефицита госбюджета – не более 3% ВВП, уровень инфляции по сравнению со страной ЕАЭС с наименьшей инфляцией – не более 5 процентных пункта)11. Очевидно, в условиях нынешнего кризиса эти критерии временно не могут выполняться, как они не выполняются в ЕС, который принял решение об их временном несоблюдении странами, входящими в ЕС (хотя и до кризиса многие страны их не соблюдали – скажем, страны Южной Европы не могли соблюсти 60%-уровень госдолга к ВВП и находились в режиме спецпрограмм помощи Европейского механизмафинансовой стабильности и ЕЦБ). Также становится очевидным, что этих критериев критически недостаточно, как недостаточно для управления денежным предложением одного параметра (ключевой ставки) в режиме таргетирования инфляции. На макроэкономическую стабильность в условиях пандемии и постпандемического развития, очевидно, влияют другие условия: уровень занятости и экономической активности в целом; продовольственная и медицинская безопасность (уровень само обеспечения); наличие адекватной и гибкой системы управления. [1]

Как показывает международный и наш собственный опыт, система антикризисного реагирования на угрозы должна быть:

1. эшелонированной (и чем серьезнее кризис, тем больше эшелонов обороны, мобильных резервов и большее значение разведки и планирования);

Б) сбалансированной в соотношении необходимых сил и средств на всех уровнях управления, с закреплением ответственности и резервов по этим уровням(стратегические, тактические, оперативные) и возможностью их переброски в случае изменения сценария «боевых действий» (даже с таким невидимым врагом как вирус и нарастающий хаос хозяйственной дезорганизации глобального масштаба);

1. инициативной – сидя в «глухой обороне» невозможно выиграть войну, только перехват стратегической инициативы и реализация собственного плана наступления способны отбросить врага, вернуть занятые им «командные высоты» и привести к реализации собственного сценария.

Основные угрозы макроэкономической стабильности, вызванные пандемией и сопутствующими ограничительными мерами, были раскрыты выше, среди них:

• торможение мировой экономики и международной, в т.ч. взаимной торговли;
• сжатие экономической активности в странах – основных торговых партнерах ЕАЭС (ЕС и КНР), падение сырьевых цен, вызванное сжатием спроса;
• разрыв глобальных цепочек добавленной стоимости и нарушение логистических связей и длинных инновационных циклов;
• снижение предсказуемости макроэкономических условий, обвал финансовых рынков, повышение волатильности курсов национальных валют, вызывающее инфляционные и девальвационные риски;
• сокращение доходов бюджета, выход дефицита бюджета за уровень 3% ВВП (статья 63 Договора об ЕАЭС от 29 мая 2015 года);
• сокращение доходов населения и рост безработицы.

В целях оценки адекватности механизмов реагирования на данные угрозы макроэкономической стабильности (в т.ч. их применимости в ЕАЭС для реализации целевого сценария Основных направлений экономического развития до 2030 года – «Собственный центр силы») принимаемые в странах ОЭСР и ЕАЭС меры структурируются по основным адресатам: система здравоохранения (как первый оперативный рубеж обороны), население, реальный сектор, финансовый сектор. [1]

Анализ мирового опыта и опыта стран ЕАЭС (хотя трехмесячный период борьбы с пандемией позволяет сделать только предварительные выводы) показал:

• адекватность мер реагирования на макроэкономические угрозы должна рассматриваться в широком контексте: главная оперативная цель (сохранение работоспособности национальных систем здравоохранения) достигается там и в той мере, где и в какой мере учтены ментальные и структурные особенности страны;
• в целом ряде стран и на Востоке (Южная Корея, Вьетнам, Япония и др.) и на Западе (Австрия, Швейцария и др.) адекватность мер и самодисциплина граждан позволили ограничится умеренным спадом экономической активности и занятости;
• процедуры принятия и снятия ограничительных мер, механизмов поддержки населения и бизнеса, а также протоколы работы медицинских учреждений показали большую адекватность там и тогда, где и когда принимались в расчет среднесрочные риски и интересы сохранения макроэкономической стабильности.

Обобщение «лучших практик» не заменит детального анализа страновых и секторальных особенностей, поэтому гибкость механизмов реагирования предполагает формирование национальных и наднациональных систем «раннего оповещения и реагирования» на угрозы – там, где они созданы и там, где принимались опережающие меры как в области здравоохранения, так и в сфере информирования населения и бизнеса, там удалось более спокойно встретить «идеальный шторм» о начать осуществлять восстановление после блокировки экономической активности.

Антикризисные и стимулирующие меры поддержки экономики имеют различную эффективность в зависимости от реализации сценариев экономического развития.

При оптимистичном завершении пандемии (сценарий «Рецессия») большинство принятых странами мира и ЕАЭС мер можно считать эффективными для обеспечения социально-экономической стабилизации. Шоковое влияние на экономическую активность ограничительных мер требует проведение широких мер поддержки бизнеса и населения, а также инвестиций в систему здравоохранения для ее укрепления в целях борьбы с распространением коронавирусной инфекции и скорейшего преодоления пандемии. Населению требуются финансовая поддержка (прямая и косвенная), отсрочки по уплате обязательных платежей (кредиты, коммунальные расходы). Бизнес нуждается в аналогичных мерах, которые, однако, имеют другие формы (гранты, субсидии, льготное финансирование, отсрочки платежей). Важное значение имеет поддержка финансового сектора в целях снижения рисков возникновения банковского кризиса в условиях драматического спада экономической активности. [2]

Некоторые меры будут сохранять свою актуальность при повторной пандемии (сценарий «Депрессия»). В первую очередь, это поддержка населения, которое столкнется с аналогичными проблемами (потеря/сокращение доходов), как и при «первой волне» пандемии. Однако масштабная поддержка бизнеса и населения в период «второй волны» будет ограничена истощенными ресурсами государств. В этой связи пакет мер может быть скромнее, а карантинные меры, даже в ущерб обеспечению безопасности населения, могут быть менее жесткими. Финансирование бюджетных разрывов за счет выкупа государственных бумаг центральными банками в странах, национальные валюты которых не являются резервными, обернется, вероятно, реализацией гиперинфляицонного сценария. Хотя страны с резервными валютами, усилившие программы количественного смягчения, могут столкнуться с такими же рисками, а также создать риски долгосрочной нестабильности на глобальном финансовом рынке. В то же время актуальность некоторых мер, которые реализуются в первом полугодии 2020 года, наоборот повысится. Это касается разработки инвестиционных и научно-технологических программ в области биотехнологий и защиты населения, поскольку будет очевидно, что риски пандемии продолжат сохраняться длительное время и требуется выработка мер системной защиты. Кроме того, потребуется введение гибких механизмов поддержки населения, которые будут способны быстро адаптироваться к карантинным мерам (адресная социальная защита, безусловные базовые выплаты населению). Для поддержки реального и банковского секторов будут сохранять актуальность меры по обеспечению ликвидностью, льготного финансирования, снижения административных издержек. Вместе с тем в период депрессии акцент должен быть сделан на поддержке МСБ, как драйвера экономического роста, а не на крупных предприятиях (хотя они обладают большим потенциалом «лоббистских» возможностей). Несмотря на все эти меры, потребуется, тем не менее, разработка дополнительных мер для стимулирования и поддержки экономического роста. [2]

Для структурной перестройки экономики требуется пакет иных мер (сценарий «Глубокая реструктуризация мировой экономики»). Среди рассмотренных мер наиболее подходящими являются меры, ориентированные на развитие потенциала трудовых ресурсов, а также системная поддержка реального сектора в части формирования ориентированной на экономическое развитие налоговой системы, а также усиления роли в экономике микро-, малого и среднего предпринимательства(создание эффективной нормативной базы, снижение административных и регуляторных барьеров), как главного драйвера развития экономик и инноваций.

Вместе с тем применение активных мер поддержки финансового сектора в долгосрочной перспективе должно быть снижено по мере преодоления негативных тенденций в экономиках в целях снижения рисков формирования «финансовых пузырей» на внутреннем рынке ЕАЭС.

Успешная реализация странами ЕАЭС сценария «Глубокая реструктуризация мировой экономики» позволит сформировать «собственный центр силы» на пространстве ЕАЭС.

Стоимость мер зависит от продолжительности распространения коронавирусной инфекции. Ожидания экономических агентов ориентированы на скорое преодоление пандемии. Текущие меры поддержки направлены на перезапуск экономического роста в короткие сроки. Среди стран ЕАЭС наибольший пакет мер (относительно ВВП) имеет Казахстана. Общий объем выделяемых ресурсов на поддержку населения и бизнеса странами ЕАЭС оценивается в 1,4-8,7% ВВП. Кроме того, данные пакеты мер не являются окончательными, страны расширяют свои программы. В Кыргызстане рассматривается проект второго пакета мер в 6,8% ВВП.

Президентом Российской Федерации 11 мая 2020 года были заявлены новые широкие меры поддержки населения, самозанятых, предпринимателей и МСБ. Сценарий «Депрессия» предполагает ухудшение эпидемиологической ситуации и принятие новых экономических мер. При данном развитии событий потребуется более масштабный пакет экономических мер для возобновления экономического роста и поддержки секторов экономики. Стоимость данных мер оценивается из расчета четырехкратной стоимости текущего пакета мер, т.е. 6-45% ВВП. Бюджетные возможности некоторых стран могут быть исчерпаны при таком сценарии (см. следующий раздел). В целом потребуются новые меры для активизации экономической деятельности, разработка стратегии по преодолению депрессии. В этой связи полезно рассмотреть опыт некоторых стран, обеспечивших проведение эффективной экономической политики в периоды глубокого экономического спада и трансформации их экономик: США – в период «Великойдепрессии», Японии и ФРГ – впослевоенные годы, Сингапура – в период становления страны.

В США реализовывались такие меры как: усиление регулирования финансового сектора, организация временных работ в рамках проектов по ремонту и строительству объектов инфраструктуры, субсидирование фермеров для предотвращения перепроизводства, формирование системы социальной поддержки и защиты населения. Общий объем расходов бюджета на финансирование мер составил в 1933-1939 гг. 41,7 млрд долларов США или 40% ВВП 1929 года.

В ФРГ были приняты, например, следующие меры: проведена денежная реформа, отменено административное регулирование уровня цен, введены налоговые льготы на обновление производства и поддержку экспорта, разработаны антимонопольные законы. ФРГ была одной из стран-участниц плана Маршалла «Программа восстановления Европы». В период 1948-1951 гг. США предоставили странам западной Европы безвозмездную помощь на сумму около 12,7 млрд долларов США, что составляло около 3% суммы ВВП всех стран получателей. [3]

В Японии были реализованы такие меры, как: привлечение ресурсов в капиталоемкие и наукоемкие производства, стимулирование роста сбережений домохозяйств, повышение доступности заемных средств, субсидирование предприятий, осуществляющих инвестиции в обновление основных фондов и капитальное строительство, привлечение частного капитала в производство, введение экспортных налоговых льгот, отмена пошлин на импорт высокотехнологичного производства, проведение экспортоориентированной индустриализации.

В Сингапуре в период становления страны были приняты схожие с Японией меры, в частности: проведение инвестиционной и торговой либерализации, привлечение иностранного капитала, либерализация условий предпринимательской деятельности, смягчение налоговой политики, реформирование образовательной системы, обеспечение прозрачных процедур ведения бизнеса и системы государственного управления.

Краткосрочный или среднесрочный экономический кризис, рассмотренные в рамках сценариев «Рецессия» и «Депрессия», при правильном и своевременном реагировании на них должны быть преодолены. В долгосрочной перспективе страны ЕАЭС перейдут к выполнению целевой стратегии ЕАЭС – формированию «собственного центра силы». Для этого необходимо эффективное целевое использование имеющихся ресурсов и задействование всех доступных инструментов экономической политики: как фискальных, так и монетарных мер политик.

Армения, Беларусь и Кыргызстан не располагают широкими возможностями для стимулирования и поддержки экономик: после кризиса 2009 года долг сектора

государственного управления (СГУ) данных стран существенно вырос, но в последние 2 года уровень долга постепенно снижался. В Казахстане и России долг СГУ остается на относительно низком уровне. Тем не менее уровень долга в 2019 году был выше уровня 2008 года: в Армении – на 35 п.п. к ВВП, в Беларуси – на 25 п.п., в Казахстане – 14 п.п., в Кыргызстане – 7 п.п., в России – 9 п.п. Несмотря на небольшой рост долга в Кыргызстане, он находился на высоком уровне в этот период (хотя долг преимущественно является льготным).

Также Россия и Казахстан располагают сырьевыми фискальными резервами, которые могут быть использованы для стимулирования экономического роста при ухудшении эпидемиологической ситуации и пролонгации карантинных мер. В то же время данные резервы будут использованы для финансирования увеличившихся в 2020 году бюджетных дефицитов в условиях падения нефтяных цен и сокращения налоговых поступлений от несырьевого сектора. По оценкам, с учетом финансирования антикризисных мер в 2020 году резервов Фонда национального благосостояния Российской Федерации и резервов Национального фонда Республики Казахстан хватит на 4 года 12 (если сохранится статус-кво, и вирус не повторится). [4]

Вместе с тем, для преодоления «ловушки депрессии» могут потребоваться более широкие фискальные меры. Однако в данном случае потенциал у стран ЕАЭС небольшой. С учетом возможностей увеличения долга до безопасного уровня (50% ВВП в соответствии с Договором о ЕАЭС от 29 мая 2015 года) и использования накопленных фискальных резервов он оценивается в РК на уровне 65,2% ВВП, в РФ – 44,8% ВВП. В Беларуси потенциал роста долга – 14,4% ВВП. Однако обесценение национальных валют может существенно повысить уровень долга (особенно в Беларуси, где долг преимущественно номинирован в иностранной валюте). В

309

Армении и Кыргызстане отсутствуют бюджетные возможности для поддержки экономики. В то же время, учитывая небольшой объем данных экономик, другие страны ЕАЭС могут поддержать их через различные механизмы: региональные институты развития (ЕАБР, ЕФСР), а также двусторонние соглашения. Так, 1% ВВП России соответствует 125% ВВП Армении или 201% ВВП Кыргызстана, 1% ВВП Казахстана – 13% и 21% соответственно. Кроме того, Армения и Кыргызстан получают поддержку от международных организаций. Так, МВФ выделил Кыргызстану в марте 120,9 млн долларов США и в мае одобрил дополнительные 121,4 млн долларов США (в сумме 2,9% ВВП) для борьбы с коронавирусом. Поддержку Армении в связи с пандемией МВФ планирует увеличить на 175 млн долларов США (1,3% ВВП).

Таблица 1. Бюджетный потенциал в странах ЕАЭС, % ВВП, 2019 г.

Примечание: * данные ЕЭК отличаются от данных МВФ в связи с применяемыми разными методами оценки долговой нагрузки; ** из расчета соблюдения порогового значения, установленного в размере 50% статьей 63 Договора о ЕАЭС от 29 мая 2014 года.

Источники: данные уполномоченных органов, ЕЭК, расчеты ЕЭК.

В целом бюджетные ресурсы стран ЕАЭС являются ограниченными для масштабных мер антикризисного стимулирования экономик. Поэтому в случае реализации сценария глубокой рецессии на пространстве ЕАЭС наряду с бюджетными мерами требуется активная поддержка со стороны монетарных мер: следует повысить потенциал использования кредитных ресурсов, обеспечив снижение ключевых процентных ставок национальных (центральных) банков и смягчение пруденциальных требований к банкам. Так, Банк России 24 апреля Сценарий «Собственный центр силы»

В контексте необходимости обеспечения опережающего развития государств-членов и ЕАЭС в целом в качестве целевого рассматривается сценарий «Собственный центр силы». В соответствии с Основными направлениями экономического развития ЕАЭС до 2030 года14 реализация данного сценария предполагает формирование на территории Союза «центра силы» — центра притяжения инноваций, инвестиций,

высококвалифицированных кадров и производства продукции, конкурентоспособной на мировых рынках. В сущности, такой вектор развития можно охарактеризовать как «сценарий высокой международной конкуренции», базирующийся на поиске «окон возможностей» и создании новых конкурентных преимуществ. Это предполагает формирование условий для улучшения «качества» экономического роста государств – членов Союза в долгосрочной перспективе, строительства «экономики знаний», способной к постоянному развитию темпами, опережающими среднемировые. [5]

В то же время потенциал реализации сценария «Собственный центр силы» в значительной степени складывается исходя из внутренней и внешней экономической конъюнктуры, уровня и скорости выполнения интеграционных договоренностей в рамках ЕАЭС. Очевидно, текущие условия турбулентности и рецессии мировой экономики и торговли, обусловленные пандемией COVID-19 и введенными странами ограничительными мерами, падением цен на углеводороды, «замораживанием» функционирования целых отраслей и секторов экономики, резким снижением мирового спроса, существенно влияют на возможности достижения целевого сценария развития ЕАЭС.

С учетом вышеизложенных характеристик «новой реальности» реализация сценария «Собственный центр силы» возможна при следующих условиях:

1. практическая и своевременная реализация интеграционных договоренностей по запуску общих рынков товаров и услуг; полная ликвидация ограничений для движения факторов производства в рамках общих рынков ЕАЭС; усиление наднациональных полномочий органов Союза и ответственности государств-членов за невыполнение/затягивание процессов реализации актов органов ЕАЭС;
2. выработка четкого и обязательного плана по развитию интеграционного сотрудничества с оценками эффектов для каждого государства – члена ЕАЭС; углубление интеграции в новых секторах экономики, обеспечивающих опережающее развитие государств-членов в новых условиях: цифровизация, интернет-технологии, автоматизация, образование, медицина и фармакология; запуск финансовых рычагов для развития ЕАЭС;
3. повышение стабильности валютно-финансовых систем государств-членов за счет координации финансовой, налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики в рамках ЕАЭС, постепенный переход на расчеты в национальных валютах; координация промышленных и агропромышленных политик в интересах выстраивания устойчивых производственных цепочек внутри ЕАЭС и обеспечения продовольственной безопасности региона;
4. усиление регионализации в рамках евразийского макрорегиона с государствами ШОС, полноценное участие ЕАЭС в китайской инициативе «Один пояс, один путь»; запуск инструментов поддержки для экспортеров из государств-членов ЕАЭС для выхода и/или расширения присутствия на рынках третьих стран.

Реализация сценария экономического развития ЕАЭС как собственного центра силы требует проведения проактивной денежно-кредитной политики и развития внутреннего финансового рынка ЕАЭС. В целях создания благоприятных условий для дальнейшего опережающего экономического развития необходимо реализовать следующие меры:

1. обеспечить стабилизацию обменных курсов национальных валют посредством разработки механизма снижения взаимных колебаний обменных курсов национальных валют государств – членов и заключения соглашения о координации курсовой политики между центральными (национальными) банками. [6]
2. повысить безопасность и устойчивость валютно-финансовой системы ЕАЭС посредством: гармонизации законодательства в области валютного регулирования и контроля, сокращения оттока капитала за рубеж, расширения расчетов в национальных валютах, сокращения сферы использования иностранных валют в национальных экономиках государств – членов ЕАЭС.
3. сформировать суверенную систему кредитования роста производства и инвестиций, обеспечить настройку денежно-кредитной системы на цели развития и расширение возможностей кредитования реального сектора, создать необходимые условия для увеличения ликвидности и капитализации финансовой системы ЕАЭС. увеличить финансовые возможности региональных институтов развития (ЕАБР и ЕФСР, Межгосбанк, МИБ, АБИИ) и активизировать их участие в реализации совместных инвестиционных проектов государств-членов.
4. разработать при участии центральных (национальных) банков и региональных финансовых институтов специальные механизмы рефинансирования для расширения возможностей финансирования взаимной торговли и совместных инвестиционных проектов, в том числе посредством применения механизма валютных свопов.

Для государств-членов максимальный эффект от участия в Союзе к 2030 году оценен в размере до 13% дополнительного прироста ВВП в случае реализации сценария «Собственный центр силы».

Список использованных источников:

1. http://www.eurasiancommission.org/ru/act/integr_i_makroec/dep_makroec_pol/economyProgn oz/Pages/Kr at_prog.aspx
2. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/briefingnote/wcms_749399.pdf
3. https://rg.ru/2020/04/19/siluanov-na-konec-goda-my-ozhidaem-v-fns-okolo-7-trln-rublej.html https://tengrinews.kz/kazakhstan_news/dengi-natsfonda-mogut-ischerpatsya-za-3-4- goda-majilismen- 400559/
4. Объем экспортных операций во взаимной торговле товарами.
5. Утверждены Решением Высшего Евразийского экономического совета от 16.10.2015 № 28.
6. Рекомендации по повышению конкурентоспособности экономик государств – членов ЕАЭС содержатся в подготовленном Комиссией докладе «Оценка влияния интеграции на уровень конкурентоспособности государств – членов Евразийского экономического союза», размещенном на сайте Комиссии в сети Интернет последующей ссылке .