О правовой политике в области образования

Эпоха хаотизации общественных отношений и структур, синхронные ей переоценка ценностей, изменения общественного сознания, трансфор­ма­ция вертикальных и горизонтальных связей в различных областях обществен­ной жизни, сопутствующая этому тенденция создания сотен но­вых вузов, что имело как позитивные (раскрепоще­ние сознания и инициатива общества и т.д.), так и негативные свойства (падение качества образования), - эта эпоха постепенно сменя­ется эпохой порядка - ин­ститу­ционализации и юридического закрепления новых сложившихся отноше­ний и тенденций их развития. В условиях начала нового этапа общественного развития проблемы качества, особенно в обра­зовании, должны переместиться в фокус политики, поскольку образование объективно выступает своего рода ге­нетическим кодом будущего общества. Оно в значительной степени програм­мирует последую­щий уровень, темпы и направление развития обще­ства. Зако­нода­тельство же в сфере образования в какой-то мере задает направ­ление, темпы, формы и качество этого программирования, тем самым его раз­витие и совершенствование становится особенно актуальным.

Обеспе­чение качества образова­ния включает, в частности, создание условий для того, чтобы в ре­зуль­тате ­едине­ния совершенных и гибких учеб­ных программ и учебников, высо­коквали­фи­ци­ро­ванных педагогов, способных студентов, со­вре­менной ма­тери­альной и ин­фор­мационной базы вузов, эффек­тивного управления учебным и воспита­тель­ным процессом и т.п. были подго­товлены классные специалисты, способные творчески решать стоящие перед обществом задачи, которых бы же­лали взять на работу работодатели и были бы готовы платить им более высо­кую заработ­ную плату. При этом Закон “Об об­разовании” может в той или иной степени со­дейст­вовать или препятство­вать повышению эффек­тивности и качеству обра­зова­ния.

Соответствует ли действующий Закон “Об образовании” требованиям всемерного повышения качества образования и формирования системы обра­зо­вания, адекватной задачам реально развивающегося общества? К сожалению, не совсем. Скорее он соответствует переходному этапу становления независи­мой сис­темы образования, этапу разрешения называть вузами и зарождаю­щиеся учебные заведения фактически более низкого уровня. У Кон­фу­ция есть из­вестная концепция “исправления имен”. Настало время, так ска­зать, назвать своими именами уровни образования и выделить черты, компо­ненты, свойст­венные только высшему образованию. При этом отговорки, что, мол, ка­ждый регион должен готовить кадры по всем специальностям незави­симо от наличия или отсутствия преподавательских кадров, что не все поедут учиться в другие города, - весьма сомнительны. Почему по десяткам и сотням специаль­ностей обязательно готовить специалистов только в вузах, а не в коллед­жах (с учетом реальных возможностей)?

Для действующего законодательства в сфере образования характерны ис­торическая многослойность, разноуровневая противоречивость (в том числе порой противоречие и Конституции), несовершенство юридической техники, неполнота и пробелы, рассогласованность политики и законода­тельства в этой сфере. Все это помножено нередко на несоответствие законо­датель­ства и прак­тики его применения, несоблюдения на практике иерархии нормативных пра­вовых актов и т.д.

Ухудшает ситуацию в области образования и политика непресечения демпинга цен на образовательные услуги и недобросовестной конкуренции.

Недостаточная согласованность законодательства Казахстана и стран ближнего и тем более дальнего зарубежьяведет, как правило, к непризнанию доку­ментов об образовании в разных странах при отсутствии к тому же отрабо­танных меха­низмов разреше­ния спорных вопросов (в частности с РФ). Введе­ние аккреди­тации ор­гани­заций образования позволит отчасти решить эту про­блему. В то же время имеет место попустительство правительства и Министер­ства образо­ва­ния и науки по отношению к филиалам и приемным комиссиям зарубежных ву­зов, действующих на территории Казахстана вне установленных сроков, пра­вил, международных соглашений, без соответ­ствую­щих лицензий и аттестации.

В последние годы Министерство образования и науки фактически игно­рировало ст. 30 Конституции, нередко подменяя регулирование на уровне за­кона своими подзаконными актами. В соот­ветствии с пунктом 3 ст. 30 Кон­сти­туции РК “Получение платного образования в частных учебных заве­дениях осуществляется на осно­ваниях и в порядке, уста­новленном законом”. При этом имеется в виду именно регулирование порядка на уровне закона, а не отсылки в законе к подзаконным актам. Поэтому или должен быть принятеще один закон, на­пример “О платном образо­вании в част­ных учебных заведениях”, или дей­ст­вующий закон дополнен соответст­вующим разделом. Первый вариант более пред­поч­тителен, как позволяющий в большей степени отразить осо­бенно­сти этого обра­зования, права и обязанности обучающихся, их родителей, спон­со­ров, преподавателей и самого частного вуза.

Кстати, следует ли признать, что платное обучение в государственных вузах противоречит Конституции РК, и внести изменения в пункт 3 ст. 30 Кон­ституции: слова “в частных” заменить на “в государственных и частных”.

В 2000-2001 гг. в политике Министерства образования и науки наме­тился положитель­ный сдвиг в вопросах обеспечения качества образования. Важно, чтобы он пре­вратился из серии политизированных кампаний в постоян­ную, сильную и эффективную поли­тику, основанную на праве и соответствии Конституции. Этому могло бы способствовать совершенствование зако­нодательства об образовании, которое, как стрелка компаса, должно быть ори­ентировано на стимулирование каче­ства образования.

В странах СНГ в современный период правового развития имеется много общего в вопросах законодательного регулирования, но есть и отличия, осо­бенности, имеющие отношение к качеству образования2. В некоторых вопро­сах, возможно, следует учесть и их опыт.

Что можно было бы предложить в порядке совершенствования Закона “Об образовании” с точки зрения улучшения регулирования качества образо­вания? Концептуально видятся следующие взаимосвязанные направления со­вершенст­вования Закона “Об образовании”:

1. Уточнение общих понятий и определений с точки зрения включения в них основных ориентиров на качество образования. Общие понятия, относя­щиеся к сфере высшего и послевузовского обра­зования, в Законе РК “Об обра­зовании” проработаны недос­таточно, некоторые из них не выделены, не опре­делены или не диффе­ренциро­ваны от смежных понятий.

2. Можно констатировать, что принципы государственной политики в об­ласти образования недостаточно ориентированы на стимулирование роста ка­чества в системе образования, поощре­ние вузов, общественных объединений, отдельных преподавателей и студентов, способствующих эффективности ра­боты и поднятию престижа системы обра­зования. Принципы государственной политики не наполнены достаточно кон­кретным содержанием, ориентиро­ван­ным на подъем качества образования во всей сис­теме образования:

• Не созданы предпосылки для активного включения в систему образования частного капитала, привлечения дополнительных частных казахстан­ских и зарубежных инвестиций.
• Недостаточно четко и категорично зафиксировано и, главное, не реализо­вано равное отношение к высшим учебным заведениям с разной формой собст­­вен­ности приме­ни­тельно к государственным грантам и кредитам со всеми связанными с ними элементами обучения в соответст­вующем право­вом ре­жиме (оплата военной кафедры, некоторые аспекты перевода из вуза в вуз, с программы на программу с сохранением грантов и кредитов и т.д.).
• Недостаточно обозначена связь культуры и образования, единой по­литики государства в сфере культуры и образования; не подчеркива­ется связь и пе­редача с помощью образования достижений национальной и об­ечелове­че­ской культуры, воспитания уважения и терпимости к культур­ному, полити­ческому и религиозному многооб­разию, плюра­лизму мнений.
• Не определено в качестве принципа государственной политики осуществ­ле­ние государственного контроля за соблюдением вузами, их факульте­тами и филиалами аттестационных и иных нормативов по всем спе­циаль­ностям, по которым осуществляется образовательная деятель­ность.

Среди принципов государственной политики в области образования в За­коне РК, например, отсутствуют такие, как приоритет общечеловеческих цен­ностей (имеется в ряде законов стран СНГ - Беларуси (ст. 3), Кыргызстана (ст. 3), России (ст. 2), Украины (ст. 6)  и др.), экологическая направленность (Закон РБ, ст. 3 и 4; учитывая тенденции мирового развития и про­блемы Арала, Семипалатинска и т.д. - для Казах­стана этот принцип весь­ма ак­туален); ориентация на мировой уровень образо­вания, по­ощре­ние талан­та и образованности(Закон РБ, ст. 3); свобода и плюрализм в обра­зо­вании, автономность организаций образования (Закон РФ об образова­нии, ст. 2); кон­курсность и гласность при определении приоритетных направ­лений подго­товки специалистов, переподготовки и по­вышения квалификации (Закон РФ об образовании, ст. 2).

Необходима государственная ори­ентация на поддержку та­ланта и обра­зованности не только в сфере образования и науки, но и в других сферах жизни для реального ее изменения в лучшую сто­рону. Для этого надо максималь­но воз­можно развивать конкурсные начала, глас­ность и демократизм при ре­ше­нии кадровых и стратегических вопросов разви­тия образо­вания. Важно, что­бы эта политика, затрагивающая жизненно важные вопросы для раз­вития обще­ства и всех его членов, разрабатывалась компетентно, гласно, а реа­лизация ее находи­лась под контролем пред­стави­тельного государ­ственного ор­гана - пар­ламента.

3. Равное признание и защита государственной и частной собственности в Республике Казахстан зафиксированы в п.1 ст.6 Конституции. Необхо­димо за­конодательно упорядочить государственное финансирование системы образо­вания. Государство выступает в двух лицах:как представитель и защит­ник интересов общества в целом и как собственникопределенных ву­зов, защи­щающий свои частные интересы и частные интересы работников государст­венных вузов. Первая и вторая роль государства не всег­да совпадают. Нельзя забывать, что роль представителя и защитника интересов всего обще­ства для государства должна быть приоритетной.

В государственном финансировании образования следует принципиально различать два вида: а) финансирование на конкурсной основе всей системы об­разова­ния независимо от формы собственности организаций образования, в ча­стности, предоставляя государственные образовательные гранты и кредиты гражданам, которые вправе выбрать любой вуз; б) финансирование го­сударст­венных вузов по обоснованным и дифференцированно установленным норма­тивамдля военных, приравнен­ных к ним вузов, а также дополнительное фи­нан­сирование национальных (республиканских) и регио­наль­ных ву­зов в преде­лах установлен­ных нормативов для ускоренного их развития и создания мате­ри­ально-технической и иной базы обеспечения подготовки по специальностям, необходимым для общества, но по каким-то причинам отсут­ствующим в част­ных вузах. Передачу вузам не заработанных ими государственных средств в собственность можно рас­сматривать как пере­житок прежней распреде­ли­тель­ной нерыночной системы, как лоб­бирова­ние оп­ределенных групповых интере­сов в ущерб интересам общества.

В современных условиях следует нормативно отрегулировать разнооб­разные формы и порядок государственного финансирования на конкурсной ос­нове вузов с разной формой собственности: индивидуальные образовательные гранты и кредиты, в том числе для магистрантов, аспиран­тов, докторантов, стажеров и соискателей; заказы на подготовку спе­циа­листов по опре­делен­ным дефицитным или стратегически важным специальностям или специали­за­циям; государст­вен­ные именные стипендии студентам, магистрантам, аспи­ран­там, молодым ученым; премии ученым и педагогам по различным отраслям науки; выделение средств на издание учебников и учеб­ных пособий, типовых учебных программ; спонсирование проведе­ния различных конкур­сов, конфе­рен­ций, олимпиад и т.д. В государстве, объя­вившем себя социаль­ным (п. 1 ст. 1 Конституции РК), необходимо вве­дение и социальныхгосу­дар­ст­венных грантов определен­ным ка­тегориям лиц в зависи­мости от матери­ального и се­мейного положения, со­стояния здоровья, для поддержки оралма­нов и т.д.

4. Следует уточнить компетенцию государственных органов, регули­рую­щих отношения в сфере образования, более детально пропи­сать в законе пол­номочия министерства и выделить исключительные полномо­чия президента, парламента и правительства в столь важной сфере, как образо­вание.

В пункте 3 ст. 61 Конституции РК пре­дусматривается, что “Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, уста­навливают основополагающие принципы и нормы, касаю­щиеся:

1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц; …       

4) налогообложения, установления сборов и других обязательных плате­жей; …

7) образования, здравоохранения и социального обеспечения; …

Все иные отношения регулируются подзаконными актами”. Аналогичная норма содержится и в ст. 16 Конституционного закона РК “О Пар­ламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов”. То есть, по сути, все основные вопросы правового регулирования образования отнесены Конститу­цией к компетенции парламента, а в действующем Законе РК “Об образовании” он как бы лиш­ний. В законе имеет место тенденция к излишнему расширению сферы регулирова­ния правоотно­шений подзаконными актами, к монополизму своеоб­раз­ного кон­сор­циума “правительство - министерство” в правовом регулирова­нии обра­зова­ния, в том числе вопросов, относящихся к компетенции парламента. В духе конституционных полномочий парла­мента, было бы правильно в законе уста­новить обязан­ность правительства выступать в пар­ламенте с ежегод­ным док­ладом о разви­тии системы образования с последующим его опубликованием.

Полезно увеличение общественных элементов в управлении системой об­разования, создание своего рода государственно-общественной системы управ­ления. Было бы полезно при Президенте РКсоздать консультативный орган - совет по образованию для обсуждения и разработки стратегии в об­ласти образования.

В компетенции (и ответственности) Министерства образования и науки (ст. 30 Закона Республики Казахстан “Об образовании”) следует доба­вить от­ветст­венность по стимулированию творческой актив­но­сти пре­подавателей и студентов, проведению различных конкурсов: лучших педаго­гов, учителей, лекторов, авторов учебников и учебных пособий, воспитателей и кураторов, студентов и студен­ток, лучших вузов и факультетов, лучших научных студен­ческих работ с при­сужде­нием ме­далей и проведением республиканских конфе­ренций победителей рес­публиканского конкурса, а также организацию олим­пиад студентов и школьни­ков (раздельно) по всем основным специальностям профессионального образо­вания и дисцип­линам общеобразовательной школы. В этом отношении весьма удачным явля­ется опыт проведения конкурса “Ли­дер ХХI века”. Этот опыт было бы полезно транслировать и в смежные сферы.

5. Положения о государственных общеобязательных стандартах образо­вания в казахстанском законе весьма размыты и не способствуют росту каче­ства образования. Нормы закона должны включать краткую конкретиза­цию структуры и ос­новных компонентов госстан­дартов высшего обра­зо­вания. Закон мог бы уста­новить также, что в составе госстандарта по специальности должны быть типо­вые рабочие планы по всем программам оч­ного обучения, включая сокращенные и ускорен­ные на базе среднего и высшего профессионального об­ра­зования с соответствующей долей дисциплин по вы­бору студентов и спец­курсов, вводи­мых ученым советом вуза. Необходи­мо разработать госстандарты высшего об­разования по специаль­но­стям, по кото­рым имеется магистратура. В них должен быть и перечень специальностей, дающих возможность поступ­ления в ма­гистратуру по данному направ­лению подготовки.

По мере развития и укрепления вузов государственный кон­троль будет, естественно, ослабевать, часть функций перейдет к профес­сиональ­ным ассоциа­циям, но в настоящее время для наведения порядка в системе образования компетентный государственный контроль должен быть конкретным и строгим.

Необходимо усилить законодательные положения о государственном контроле за качеством образования, включив в закон ряд поощрительных и ограничи­тель­ных норм о квалификации, нагрузке преподавателей, об основных аттеста­ционных и аккредитационных параметрах вузов в целом и отдельных специаль­ностей(чтобы аккредитация не проводилась оптом - вуза в целом, с десятками его специальностей, факультетов, часть из которых не соответст­вует ника­ким требованиям). Целесообразно уточнить (дифференцировать) сроки обуче­ния, в том числе по со­кращенным и ускоренным программам при под­готовке бака­лавров и специалистов, а также механизм исполнения решений го­сударст­венных кон­троли­рую­щих органов.

Сле­дует дифференцировать запись в государственных дипломах о наименовании квалификации, присваиваемой после окончания сред­него и выс­шего профессионального учебного заведения (напри­мер, сейчас все по­лучают квалификацию “юрист”, хотя после колледжа было бы пра­вильнее при­сваивать квалификацию “младший юрист” или “по­мощник юри­ста”).

В пункте 5, ст. 12 Закона РК “Об об­разовании”, регулирующем вопрос о документах, пре­доставляемых для по­лу­чения лицензии, следует предусмотреть предоставление точных и достоверных сведений о профес­сорах и преподавате­лях, выпол­няющих педагогическую нагрузку не менее 240 часов в год, их квали­фикации, ученых степенях и ученых званиях, а также све­дений о повыше­нии квалификации преподавателями за последние пять лет. Информация о со­вмес­ти­телях, работающих с меньшей нагрузкой, не должна подменять сведений о штате постоянных преподавателей.

6. Расширить права вузов, позволяющие совершенствовать образо­ватель­ные программы (активизировать введение элитарных программ, индивидуаль­ных учебных пла­нов, программ интегрирующих воз­можности ряда вузов и спе­циаль­ностей и т.д.) и ввести законодательные ог­раничения на те моменты, которые могут ухудшить ка­чество образования.

Элитарное образование может иметь разные формы и во многом опре­де­ляться тесной свя­зью образования с высоким уровнем культуры, языковой подготовки, широ­ким кругозором, ус­воением рафинированного по отбору и опыту (не всегда по сложности и глу­бине) знания, привлечением лучших в своей области, прогрес­сивных и творче­ских преподавателей. Было бы полез­ным демократизировать понятие и внедре­­ние элитарного образования, что приведет к росту качества в системе образова­ния в целом и сделает ее более от­крытой для новых дости­жений науки и тех­ники, культуры, творчества, для развития индивидуальности. В конечном счете это способствовало бы и при­влече­нию в сис­тему образования дополнительного капитала.

Ученый совет вуза дол­жен иметь право принимать реше­ния по всем неурегулированным зако­нодательст­вом вопросам, относящимся к деятельности организации обра­зо­вания, учебному процессу по принципу: разрешено все, что не запрещено. Но для государственных органов в сфере образования по отношению к их дея­тель­ности должен действовать другой принцип: разрешено лишь то, что раз­решено законом.

Требования к содержанию устава организации образования в законе в некоторых вопросах не­сколько перегружены, зато в других безразличны к су­щественным моментам. Вряд ли необходимо расписывать в уставе систему те­кущего контроля знаний, про­межуточной аттестации обучающихся, формы и порядок их проведения (п­п. 8 п. 1 ст. 10 Закона РК). Это относится к переменным элементам системы образования - каждый раз придется регистрировать изме­нения к уставу. Или эти требования останутся фикцией и их никто не будет со­блюдать, меняя формы текущего контроля без отражения их в уставе. В то же время специальности, образовательные про­граммы и, воз­можно, сроки обуче­ния студентов должны быть перечислены в уставе3.

Если заботиться о качестве образования, то кроме льгот при посту­плении для награжденных знаком “Алтын белгi” следует установить опреде­ленные преимущества и для других кате­горий отличниковсредних школ, средних и высших профессиональных учеб­ных заведений (например, на совре­менном этапе дать им право на внеконкурсное получение государственных образова­тельных кредитов, освободить от тестирования при поступлении в платные учебные заведения или на платные отделения). Максимальное привле­че­ние от­личников в вузы позволит повысить уро­вень подготовленности сту­денче­ского контингента к серьезному и эффективному обучению. Во всяком случае, вряд ли оправданна прак­тика поголовного тестирования при по­ступле­нии в вузы на платное отделение и троечников, и отличников. В 2001 г. в ходе тести­рова­ния слу­чались опо­здания, бо­лезни, не­знания точных сро­ков, ошибочные запол­нения тес­тов от­личниками по рассеян­ности и т.п. не по тем дисциплинам, что создавало пре­пятствия к их за­числению в вуз на соот­вет­ствую­щую специаль­ность, хотя из них, скорее всего, полу­чились бы непло­­хие специалисты.

Компетенция (и ответственность) вузов по закону остается нечувстви­тельной к современным тенденциям интеграции образования. Не учитывается возмож­ность использования потен­циала и ресурсов одновременно нескольких вузов или целенаправленного, обеспечивающего преемственность многосту­пен­чатого образования.

7. Уточнить и расширить права и обязанности обучающихся, особенно студентов, их родителей и лиц, их заменяющих. Например, в абзаце втором п. 1 ст. 35 Закона РК “Об образовании” говорится о том, что при желании обучающихся ор­ганизация образования обязана заклю­чить с ними договор (контракт) на обуче­ние, в котором оговариваются права и обязанности сторон. Очевидно, заключение договора об обучении, в кото­ром оговариваются права и обязанности сторон (с приложением графика оп­латы на весь период учебы), должно быть обязанностью организации обра­­зо­вания. Кстати, нужен и совре­менный типовой договор с обязательными компонен­тами. Дого­воры, заклю­чае­мые в некото­рых организациях обра­зования, напо­ми­нают оформление неких полу­крепост­ных отно­ше­ний. Права студентов в них ущем­лены во многих от­ношениях, осо­бенно в вопросах пе­ре­вода в другие вузы.

Следует установить и предельные нормы наполняемости студенческих групп, минимальный предел (процент) выбираемых обучающимися дисциплин из числа предложенных, что должно быть обозначено в законе. Необходимо зако­нодательно закрепить и минимальное количество сту­дентов, избравших дисци­плину из числа предложенных на выбор, при котором вуз обязан ее ввести.

Право выбора студентов может распространяться (в пределах возмож­но­стей организации образования) и на обучение у того или иного лектора и пре­подавателя (из работающих в вузе), на параллельное обучение другой специ­альности или изучение отдель­ных дисциплин на соответствующих условиях на другом факультете и в ином вузе, на сво­бодное посещение на старших курсах хорошо ус­певающих студентов всех или части дисциплин, на сдачу экзаменов устно, письменно или на компьютере с учетом принятой в вузе формы итого­вого кон­троля, со­стояния здоровья обу­чающегося и иных обстоятельств. Целе­сообразно разрешить введение ускоренной программы для одаренных студен­тов после первого или второго курса.

8. Подробнее и четче описать требования к преподавателям, их права и обязанности, в том числе по обеспечению качества преподавания. Необходимо узаконить поощ­рение талантливых преподавателей, взять курс на восстановление статуса и престижа научно-педагогических работников. Вве­сти систему моральных и ма­те­риаль­ных поощрений и специальных государст­венных наград работникам образования.

Законодательно должна быть закреп­лена и система повышения квалифи­кации преподавателей независимо от фор­мы собственности, на кото­рой осно­ван вуз. Повышение квалификации препода­ва­телей должно стать од­ним из кри­териев аттестации и аккредитации вузов. В связи с этим требуется дополнить ст. 27 Закона РК (Повышение квалификации). Было бы полезно добавить поло­же­ние о том, что повышение квалификации должно проводиться, желательно, с отрывом от ра­боты за счет учебного заведения, спонсоров, раз­личных гран­тов и т. д. не реже одного раза в пять лет, сроком не менее одного месяца в те­чение всей трудовой деятельно­сти преподавателя.

Законодательно определить и максимальные нормы нагрузки преподавателей вузов и ввести запрет на повышение зарплаты за счет прак­ти­кующегося существенного превышения норм нагрузки (в ущерб качеству образо­вания); установить предел нагрузки для работы преподавателей в вузе - как правило, не более чем полторы ставки и за­пре­тить выполнять в год более чем две нормы часов, установленных для соответ­ствующей категории препо­да­вате­лей. Необходимо обеспечить рост зарплаты преподавателей вузов за счет качества их труда, а не за счет его снижения в ре­зультате перегрузки. Интересно, что в Законе АР (ст. 50) установлены более жест­кие ограниче­ния годовой на­грузки профессорско-преподавательского со­става - в 450-500 ча­сов и ограничение в работе по совместительству - не более чем на 1,5 ставки.

Следует уточнить нормы соотношения студентов и пре­по­давателей в ву­зах с учетом пределов нагрузки. В республике была бы полез­ной разработка правительством и реализация программы “Кадры системы высшего образова­ния, их подготовка и повышение квалификации”.

Действующий Закон РК “Об образовании” в п. 2 ст. 39 разрешает допус­кать к преподаванию, по реше­нию совета вуза, лиц, вообще не имеющих соот­ветст­вующего образования, если отсут­­ствуют необходимые спе­циа­листы. Это положение препятствует повышению качества высшего образо­вания, и для пре­подавателей вузов должно быть от­менено. Очевидно, препода­ватели вузов должны иметь, как минимум, высшее научно-педа­гогиче­ское образование (ма­гистратуру) или окончить аспирантуру (очно или заочно) по соот­ветствую­щей специальности и как правило, иметьученые степени доктора или кандидатасоот­вет­ствующих наук, ученые зва­ния про­фес­сора или доцентапо соответствующей специальности.

Отказ в законодательстве от понятия “штатный работник”, отражавшего прежнюю основную весьма жесткую трудовую связь работника и одной орга­низации,  следует дополнить введением более гиб­кого понятия, не нарушающего права работника и не создающего модель мини-к­ре­постных отношений. Таким в сфере образования могло быть понятие “постоянный ра­ботник, выполняющий нагрузку не менее 240 ча­сов в год”.

На укреплении кадрового состава вузов в странах СНГ, думается, сказы­ваются нормы законов о различных видах доплат преподавателям не только за ученую степень (причем нередко в относительно больших размерах, чем это предусмотрено в Казахстане), но также за должность и стаж работы4. Для по­вышения качества образования необходимо прекратить демпинг не только цен за обучение, но и демпинг оплаты труда преподавателей и практику повы­ше­ния оплаты труда в основном в связи с существенным увеличением объема учебной нагрузки.

9. Могут быть расширены возможности вузов по развитию международных связей, созданию с зарубежными вузами совместных структурных подразделений (ка­федр, лабораторий, факультетов, филиалов и т.д.), развитию прямых обменных про­грамм студентов и преподавателей, проведению с зарубежными вузами на­уч­ных и методических конференций и т.д.

10. В настоящее время основной источник финансирования вузов - оп­лата за обучение. Развитие образования требует притока дополнительных средств, которые не могут быть получены в настоящее время за счет повыше­ния оплаты за обучение. Для привлечения инвесторов в систему обра­зования, особенно в высшее образование, следует продумать комплекс мер по стимули­рованию финансирования - и государственного, и частного.

11. Как уже отмечено выше, в соответствии с пунктом 3 ст. 30 Конститу­ции может быть принят отдель­ный закон “О платном образовании в частных учебных заве­дениях” или данный вопрос детально отрегулирован в Законе “Об образовании”, не пе­репо­ручая его регулирование (вопреки Консти­туции) ис­полнительным орга­нам, из­дающим под­закон­ные акты. Кстати, есть опыт в за­рубежных странах из­дания отдельных за­конов “Об образовании” и “О высшем профессиональном и по­слевузовском образо­вании”. Одновременно возможна подготовка и принятие закона “О начальном и среднем профессиональном об­разовании”. При этом не следует забывать, что согласно Конституции РК все основные, наиболее важ­ные вопросы должны быть отрегулированы на уровне закона, желательно ком­плексно. Иначе из со­времен­ной трясины неустойчивости и от­сутствия высокого качества в массовом обра­зовании не вы­браться.

Таким образом, действующее законодательство об образовании нужда­ется в значительной доработке. Понятно также, что корректи­ровка за­кона сама по себе еще не является гарантией ка­чества образования, что и хоро­ший закон можно плохо применить, а плохой - исправить в процессе его приме­нения. Для повышения качества обра­зования следует уточнить не только “пра­вила игры”, но и реализовать широкий спектр иных - юридических (в том числе подзаконных и правопримени­тельных), кадровых, экономических, поли­тиче­ских, матери­ально-технических, идеологи­ческих и других мер. И, конечно, не следует чрезмерно регламентировать те отношения, где эффект качества дает как раз свобода от такой регламентации. В то же время совершенствование Закона “Об образова­нии” как основного юридического до­ку­мента в этой сфере, а также иного законодатель­ства, будет содействовать формированию одной из важных составляющих повышения ка­чества образова­ния. 

1 Настоящая статья - краткое изложение концепции совершенствования Закона Республики Казах­стан “Об образовании” с точки зрения его переориентации на качество образования, предложенной в выступлениях автора на круглом столе, организованном Министерством юстиции РК (27 августа 2001 г. в Алматы) по проблеме конституционных принципов законо­твор­ческого процесса, и на круглом столе, организо­ванном фондом “Сорос-Казахстан” (10 сентября 2001 г., Алматы) по обсуждению аналитиче­ского доклада “Комплексная оценка качества высшего образова­ния”. Более полная публи­кация концепции предполагается в книге, издаваемой Фондом “Сорос-Казахстан”.

2 В сравнительно-правовом очерке использованы следующие законы стран СНГ:Закон Азербайджан­ской Республики “Об образовании” от 16 декабря 1992 г., № 409 с поправками от 27 июля 1994 г. № 860, 14 февраля 1995 г. № 97, 13 июня 1997 г. № 318-IГД, 2 апреля 1999 г. № 650-IГД (далее - Закон АР); Закон Рес­публики Беларусь “Об образовании в Республике Беларусь” от 29 ок­тября 1991 г. № 1202-XII с изменениями
и дополнениями, внесенными законами РБ от 22 марта 1995 г. № 3682-XII, от 3 мая 1996 г. № 440-XIII, от 9 ноября 1999 г. № 307-3 (далее - Закон РБ); Закон Рес­публики Кыргыз­стан “Об образовании” от 16 декабря 1992 г. № 1074-XII (в редакции Закона КР от 29 ноября 1997 г. № 84) (далее - Закон КР); Закон Российской Федерации “Об образовании” от 10 июля 1992 г., № 3266-I (далее - Закон РФ об образовании); Федеральный Закон Российской Федера­ции “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ с изме­нениями, внесенными Федеральными законами от 10 июля 2000 г. № 92-ФЗ и от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ (изменение вступило в силу с 1 января 2001 г.), (далее - Закон РФ о высшем образова­нии); Закон Украины “Об образовании” от 23 мая 1991 г. (далее - Закон Украины).

3 В связи с этим представляется полезным такое положение из Закона КР (ст. 9-1), как требование обязательно указывать в Уставе организации образо­вания про­должительность обучения по каждой про­грамме (по крайней мере, минималь­ные сроки обучения). Требование фиксации в ус­таве продолжитель­ности обу­чения присутствует и в п. 1 ст. 13 За­кона РФ об об­разовании.

4 В странах СНГ наметились некоторые общие тенден­ции поиска путей и возможностей постепенного увеличения оплаты труда пре­подавателей вузов. Так, в ст. 57 закона Украины введены следующие доплаты за стаж работы: свыше 3-х лет - 10%, свыше 10 лет - 20% и свыше 20 лет - 30% от ок­лада. В Кыргызстане доплаты за стаж работы несколько иные: за 5 лет ра­боты - не менее 10%, за 10 лет - не менее 20% и за стаж более 15 лет - не менее 30% от основного оклада (ст. 28 Закона КР).  Кроме того, в законе КР (ст. 28) уста­новлены ежемесячные надбавки за ученую степень - докторам наук не ме­нее 6-кратной минимальной зарплаты и не менее 3-кратной минимальной зар­платы кандидатам наук, а также минимальный размер ставки работникам сис­темы образования относительно минимальной зарплаты (в Кыргызстане - не менее 5-кратной мини­мальной зарплаты по республике (ст. 28 Закона КР). В Законе Украины установлено, что средние должностные оклады в вузах должны опреде­ляться на уровне двой­ной средней зарплаты работников промышленности. В Законе РФ “О высшем образовании” (ст. 30) также предусмотрены надбавки к должностным окладам (ставкам) профессор­ско-преподавательского состава: 40% - за долж­ность до­цента и 60% - за должность профессора, а также надбавки за ученую степень кандидата наук (300 руб.) и за ученую степень доктора наук (500 руб.), которые введены с 1 января 2001 г.