Перспективы формирования Казахстанской модели местного самоуправления (теоретические аспекты исследования)

Республика Казахстан в настоящее время является централизованным унитарным государством с президентской формой правления и  как отметила профессор Ж.Х. Джунусова «наиболее соответствует реалиям общественного развития и позволяет сохранять стабильность в обществе» [1].

Реальная власть в регионах принадлежит акимам - представителям Президента и Правительства РК, возглавляющим исполнительные органы на местах, несмотря на то, что на местах действуют выборные органы населения - маслихаты, пользующиеся некоторой самостоятельностью.

Однако после достижения Казахстаном экономической стабилизации и устойчивого экономического роста [2] развитие системы местного самоуправления становится реальным необходимым шагом, поскольку система местного самоуправления является одним из базовых элементов гражданского общества.

Как отмечает глава нашей страны Н.А. Назарбаев «демократия опирается на сложный механизм добровольных институтов, благодаря которым граждане осуществляют свое участие в политической жизни страны, отдают свой труд на благо других, на благо своей страны, выражают своё несогласие и отстаивают свои интересы» [3].

В связи с чем, в указе Президента «О Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы» в целях внедрения самоуправляемости местных сообществ, вполне обоснованно выглядит необходимость принятия следующих конкретных шагов:

1. создание соответствующей законодательной базы. Необходимо принятие закона «о местном самоуправлении», где должны быть учтены интересы гражданского общества и перспективные цели по его развитию в стране;
2. законодательное определение бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления;
3. решение в законодательном порядке вопросов разграничения полномочий между органами различных уровней власти, порядка передачи объектов государственной собственности в собственность органов местного самоуправления;
4. учет позиции органов местного самоуправления и местного сообщества в целом в разработке местной экономической политики;
5. создание основ для методической, кадровой и информационной поддержки системы местного самоуправления;
6. разработка эффективных путей развития системы местного самоуправления, привлечение зарубежных экспертов к разработке соответствующих моделей для Казахстана [4].

Нам понятно высказывание Л.Н. Бурлакова, отмечающего, что «быстрейшее принятие закона о местном самоуправлении сегодня востребовано не только теоретически как неисполнение буквы основного закона страны (данный закон должен быть принят не позднее двух лет со дня вступления Конституции в силу), но и практически как важный инструмент организации власти на самом низовом уровне» [5].

Основываясь на опыте многих демократических государств современности, среди основных функций, которые должны выполнять органы местного самоуправления выделяют следующие: обеспечение деятельности начального, среднего и среднего специального образования, детских дошкольных и внешкольных учреждений; обеспечение безопасности членов местного сообщества (муниципальная полиция, пожарная охрана, служба спасения); социальная помощь, поддержка социально незащищённых слоёв населения; поддержание местной инфраструктуры, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства; обеспечение оказания основных социальных услуг населению (ремонт и уборка местных дорог и тротуаров, парков и детских площадок, иных объектов социально-культурной сферы, уборка и вывоз мусора, обеспечение граждан чистой питьевой водой и контроль за её качеством и т.д.); привлечение местных ресурсов для развития малого и среднего бизнеса; взаимодействие с НПО, религиозными и общественными объединениями граждан, прямое взаимодействие с населением для решения местных проблем.

Исходя из вышеизложенного, к исключительной компетенции органов местного самоуправления должны непременно относиться такие направления деятельности как последовательное проведение политики защиты местных интересов для комплексного решения всех вопросов, связанных с повседневными нуждами населения; развитие социальных отношений как комплексное решение всего спектра проблем, непосредственно относящихся к жизни каждого члена местного сообщества и разработку программ развития территории.

Считается обоснованной позиция С.Л. Мидельского, относящего к основным источникам доходов органов местного самоуправления:

• выплаты из государственного бюджета на выполнение ряда государственных функций (например, функций ЗАГСа);
• частичное поступление общегосударственных налогов в местный бюджет (например, часть подоходного налога); средства от местных налогов и сборов (сбор за содержание домашних животных, за использование местной символики, зарегистрированных товарных знаков, торговых марок и т.д.);
• оходы от собственной деятельности (управление коммунальной собственностью, сдача в аренду (продажа) имущества, доходы на акции (паи), банковские проценты на депозиты и т.д.) [6].

Возможно по причине неопределенности доходных финансовых источников, проект закона «О местном самоуправлении» называют самым многострадальным в стране. Вокруг него уже долгие годы не утихают жаркие споры. К тому же сейчас существует три разных проекта закона. Депутат мажилиса парламента Шаймерден Уразалинов возглавляет специальную рабочую группу по разработке единого законопроекта о самоуправлении в стране. По мнению мажилисмена, сегодня основная концепция документа определена, поэтому необходимо будет внести изменения в Конституцию страны о предоставлении права государственным органам делегировать часть государственных функций местному самоуправлению, то есть населению, компактно проживающему на определенной территории. Кроме того, для того, чтобы закон о местном самоуправлении стал действенным, необходимо определить источник финансирования. Об этом говорили участники круглого стола «Местное самоуправление: проблемы и перспективы» проведенного в г. Караганде с привлечением представителей неправительственных организаций (НПО), работников маслихатов различных уровней, депутатов мажилиса парламента и представителей народно-демократической партии «Нур Отан» [7].

Однако, как правильно заметил Б.Г. Жусупов «среди политических и общественных кругов, населения страны нет единства в понимании сущности местного самоуправления. Оно зачастую сводится к разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти, перераспределению доходов между бюджетами разного уровня и введению института выборности акимов. Безусловно, эти вопросы очень важны и необходимы в качестве элементов формирования институтов самоуправления. Но их нельзя рассматривать как самоцель, без увязки с построением в Казахстане гражданского общества, с выходом страны на траекторию устойчивого развития» [8].

Для успешного формирования и развития системы местного самоуправления необходимо развивать местные человеческие ресурсы и демократическую культуру, уделяя особое внимание жителям сельских территорий. А это возможно только через развитую систему социального партнерства и гражданского образования, которое должны финансировать местные органы власти через систему государственного социального заказа.

Следует отметить актуальность слов нашего Президента Н.А. Назарбаева «в числе главных наших активов – качество населений, или говоря иначе, - человеческих ресурсов. У нас высокообразованное население с высоким уровнем научного и творческого потенциала… Ведущий фактор – это само люди, их воля, энергия, настойчивость, знания. Это тот самый «золотой ключик», который позволит нам открыть дверь к процветанию и независимости» [9].

На наш взгляд, обучение граждан - главный залог эффективного внедрения института местного самоуправления и расширения политического участия населения в нашей стране. Только через обучение можно аккумулировать критическую массу информированного населения, обладающего необходимыми знаниями и гражданской активностью, вовлеченного в процесс решения проблем местного сообщества. И здесь особую значимость приобретает мысль президента корпорации «Развитие и созидание» А.Н. Шишкина о том, что «необходимо подчеркнуть связь, взаимообусловленность самоуправления, самовоспитания, самообразования. Управление вне образовательных технологий, вне достижений науки в этих областях – не более чем софистика и схоластика» [10].

Нам представляется, что в условиях функционирования развитого местного самоуправления социальная жизнь в Казахстане будет равномернее распределяться по всем уровням гражданского общества и его институтов, а не стягиваться искусственно к центру мерами государственного регулирования. В местном самоуправлении, как правильно отметил Ж.Т. Тощенко, «следует подчеркнуть и аспект воспитания людей: наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные, у него формируется готовность содействовать им всеми силами как собственному делу, ибо местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с тем, как управлять общественными делами. Местное самоуправление является серьёзной школой для политических и общественных деятелей, в которых они апробируют свои силы, знакомятся с социальными вопросами не только теоретически, но и на базе общественной практики» [11].

И здесь нам представляется весьма значимой для современного суверенного Казахстана мысль классика политологии и социологии А. Токвиля: «общинные институты играют для установления независимости такую же роль, какую начальные школы имеют для науки: они открывают путь народу путь к свободе и учат его пользоваться свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация, конечно, может сформировать свободное правительство, но истинного духа свобод она так и не приобретёт» [12].

В качестве наиболее вероятного сценария развития казахстанской модели местного самоуправления, авторы, основываясь на результатах проведенных исследований, а также задачах политического и государственного строительства, поставленных Президентом в текущем десятилетии  и Стратегии «Казахстан – 2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев», прогнозируют формирование полноценной системы местного самоуправления в несколько этапов:

• на первом этапе (2010-2011г.г.) – будет окончательно завершена работа по составление перечня государственных полномочий местных органов государственного управления и самоуправления, а также по определению объёма направляемых на их реализацию материальных и финансовых ресурсов. Будут запущены пилотажные проекты местного самоуправления в отдельных сельских и городских территориях, с широким участием неправительственных организаций и других представителей гражданского общества;
• на втором этапе (2012-2015г.г.) – после анализа и обсуждения в правительстве и парламенте результатов работы наиболее успешных пилотажных проектов будет создана эклектическая модель местного самоуправления, собравшую в себя лучшие элементы разных зарубежных моделей. Разработка и принятие парламентом закона о «Местном самоуправлении в Республике Казахстан», а также внесение поправок в ряд законодательных актов по вопросам местного самоуправления. Введение института выборности акимов городского, районного и сельского уровня;
• на третьем этапе  (2015-2020г.г.) – прогнозируется постепенная передача функций, полномочий и необходимых на их реализацию финансовых ресурсов, а также материальной базы местного государственного управления органам местного самоуправления в соответствии с принятым законом о «Местном самоуправлении в Республике Казахстан». Республиканский контроль эффективности механизма передачи функций и полномочий, государственной мониторинга качества работы органов местного самоуправления и аудит целевого использования материальной базы и финансовых ресурсов. Введение института выборности акимов областного уровня;
• четвертый этап (с 2020г.) – дальнейшее развитие казахстанской модели местного самоуправления с учетом социально-политических факторов внутри страны, передового мирового опыта и международной политической обстановки. По мнению автора, в этот период казахстанская модель местного самоуправления вероятнее всего будет социальной, то есть с активным участием в работе местного самоуправления широких слоёв местного сообщества, оценка результативности, работы которых будет проводиться с помощью систем независимого социального мониторинга качества муниципального управления [13].

Вместе с тем, в условиях углубления самоуправления народа, государственное управление не может быть просто изжито, отброшено, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития.

________________________

1. Джунусова Ж.Х. Республика Казахстан: Президент. Институт демократии. – Алматы: Жеті жарғы, 1996.- 218 с.
2. Абенов Е.М., Арынов Е.М., Тасмагамбетов И.Н. Казахстан: эволюция государства и общества. – Алматы: ИРК, 1996. – 390 с.
3. Назарбаев Н.А. О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней     политики: Демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии. Послание Президента страны народу Казахстана. / Казахстанская правда. - 1998. - 1 октября.
4. Указ Президента Республики Казахстан от 25 июля 2006 года N 154 «О Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы». / Казахстанская правда. 2006. 29 июля, №183. - (25154).
5. Бурлаков Л.Н. Местное государственное управление и самоуправление.– Астана: Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан, 2002. - 69 с.
6. Мидельский С.Л. Становление местного самоуправления в Казахстане и мировой опыт: Учеб.-метод. пособие. – Павлодар: Павлодарский региональный центр переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, 2007. – 42 с.
7. Итоги круглого стола «Местное самоуправление: проблемы и перспективы» проведенного в г. Караганде 26.04.2007г. khabar.kz
8. Жусупов Б.Г. Самоуправление - не самоцель. О пользе и вреде введения местного самоуправления в Казахстане. centrasia.ru
9. Назарбаев Н.А. Стратегия развития казахстанского общества «Казахстан-2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Казахстана» / Казахстанская правда. - 1997. - 11 октября.
10. Шишкин А.Н. Философский гуманизм: гражданское общество и гуманитарная культура // Местное самоуправление в России. Сб. докладов по правовым и методологическим проблемам развития. Доклады участников III конференции Российской Муниципальной Академии (22.09.2000г.). - М.: Изд-во Прима-Пресс-М, 2001. – С. 174-179.
11. Тощенко Ж.Т. Социология: Общий курс. – 2-е изд., доп. и перераб. – М.: Юрайт-М, 2001. – 293 с.
12. Токвиль А. Демократия в Америке. / Перевод с французского, - М.: Прогресс, 1992. – 559 с.
13. Назарбаев Н.А. О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики на 2002 год. Послание Президента страны народу Казахстана. prezident.kz