Принятие 9 февраля 2009 г. новой редакции закона Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (далее - закон о местном госуправлении и самоуправлении) [1], фактический подвели своеобразную черту долгих дискуссии, которые ведутся с самого принятия Конституции РК 1995 г. относительно казахстанской модели местного самоуправления.
Несомненно, что ещё предстоит оценить на практике действие данного закона, понимание самой концепции местного самоуправления заложенных в его основе. Накопленный к данному периоду опыт показал, что на пути создание полноценных органов местного самоуправления возникнет много проблем, связанные не только с организации необходимой материально-финансовой базы местного самоуправления, но и с вопросами выборности основного должностного лица исполнительного органа - акимов соответствующих административно-территориальных единиц, которые согласно ст. 1 закона о местном госуправлении и самоуправлении наряду с функциями государственного управления осуществляют ещё и функции органов местного самоуправления.
В этой связи, возникает вопрос относительно перспектив избрания акимов соответствующих административно-территориальных единиц. Следует отметить, что общепризнанные международные нормы и стандарты предусматривают выборность законодательных органов власти, но не содержат конкретных подходов в отношении выборности органов исполнительной /государственной/ власти, тем более на местном уровне. Вместе с тем, зарубежная практика правового регулирования в сфере избрания глав исполнительной власти различных уровней накопила достаточный опыт, применение которого во многом обогатило бы действующее казахстанское законодательство. Однако этот вопрос требует отдельного рассмотрения.
Если проанализировать сложившиеся на сегодня нормативно-правовую базу в отношении выборности акимов, то условно позицию законодателя можно разделить, на три составляющих. В основе данного подхода лежит трехуровневая система осуществления местной исполнительной власти: область (города республиканского значения, столицы); районы, города областного значения; район в городе, города районного значения, поселок, аул (село), аульный (сельский) округ.
1. В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в п. 4 ст.87 Конституции РК (май 2007 г.) «Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики с согласия маслихатов соответственно областей, городов республиканского значения и столицы». Эта же норма закреплена в ст. 28 закона о местном госуправлении и самоуправлении [2].
2. В п.4 ст. 87 Конституции РК также обозначено, что акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом РК, он же, вправе по своему усмотрению освобождать их от должностей. В отношении акимов среднего звена, законодатель обозначил свою позицию 4 июня 2007 г., когда был издан соответствующий Указ Президента РК «О порядке назначения акимов районов, городов областного значения, районов в городах». В данном документе, было установлено, что «акимы районов областей и городов областного значения, а также акимы районов в городах назначаются на должность акимами соответственно областей, городов, с согласия маслихата соответственно района области, города областного значения, городов» [3].
3. В отношении акимов поселка, аула (села), аульного (сельского) округа т.е., нижнего звена, действующая процедура занятия должности, как правило, осуществляется в том же порядке, что акимов среднего звена и назначаются на должность акимами районов областей и городов областного значения, с согласия соответствующего маслихата. Однако, на сегодня в своеобразном «режиме ожидания» имеется Указ Президента РК от 6 декабря 2004 г. №1484 «О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан» [4], который приостановлен Указом Президента РК от 8 июля 2005 г. [5].
В первоначальной редакции Конституции РК 1995 г. было закреплено положение о назначаемости акимов всех уровней. В целях дальнейшей демократизации казахстанского общества Президентом РК в 1998 г. были инициированы, и затем приняты Парламентом, поправки в Конституцию, предусматривающие, что акимы иных административно-территориальных единиц, кроме акимов областей, городов республиканского значения и столицы, назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан. Таким образом, конституционно-правовые основы введения института выборности акимов в Казахстане появились ещё в октябре 1998 г.
Избирательные мероприятия и процедуры по выборам акимов осуществляются в соответствии с Конституцией РК, Конституционным законом РК «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г. [6] и иными нормативными актами, принятыми в период с 2001 г. по 2007 г. В это же время с небольшим интервалом были непосредственно проведены выборы акимов поселков, аулов, сел, аульных (сельских) округов, акимов отдельных районов и городов (городов областного значения). Эти действия законодателя позволили выработать определенный подход и модель в избрании руководителей местной исполнительной власти.
В целом, избрание акимов на должность соответствующих административно-территориальных единиц в период с 2001-2007 гг. проводилось на основе действующего на этот период законодательства республики. К наиболее значимым из них можно отнести следующие нормативные правовые акты:
1) Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г);
2) Конституционный закон РК «О Президенте Республики Казахстан» от 26 декабря 1995 г.;
3) Конституционный закон РК «О выборах Республики Казахстан» от 28 сентября 1995 г.;
4) Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. (в старой редакции);
5) Указ Президента РК от 23 июня 2001 г. №633 «О выборах акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков».
6) Правила проведения выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков. Утверждены Указом Президента РК от 23 июня 2001 г. №633.
7) Постановление Центральной избирательной комиссии РК от 18 сентября 2001 г. №26/27 «О назначении в порядке эксперимента выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков».
8) Постановление Центральной избирательной комиссии РК от 18 сентября 2001 г. №26/27 «Об утверждение Календарного плана основных мероприятий по подготовке и проведению в порядке эксперимента выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков.
9) Указ Президента РК от 6 декабря 2004 г. №1484 «О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан».
10) Правила проведения выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан. Утверждены Указом Президента РК от 6 декабря 2004 г. №1484.
11) Указ Президента РК от 6 декабря 2004 г. №1485 «О проведении в порядке эксперимента выборов акимов отдельных районов Республики Казахстан».
12) Указ Президента Республики Казахстан от 8 июля 2005 г. №1613 «О внесении изменения в Указ Президента Республики Казахстан от 6 декабря 2004 г. №1484.
13) Правила проведения в порядке эксперимента выборов акимов Республики Казахстан. Утверждены Указом Президента РК от 6 декабря 2004 г. №1485.
14) Постановление Центральной избирательной комиссии РК от 21 июня 2005 г. № 5/8 «О назначении в порядке эксперимента выборов акимов отдельных районов Республики Казахстан».
15) Постановление Центральной избирательной комиссии РК от 21 июня 2005 г. № 5/9 «Об утверждении Календарного плана основных мероприятий по подготовке и проведению в порядке эксперимента выборов акимов отдельных районов Республики Казахстан».
16) Указ Президента РК от 6 июня 2006 г. № 130 «О проведении выборов акимов районов, городов областного значения Республики Казахстан».
17) Правила проведения выборов акимов районов, городов областного значения Республики Казахстан. Утверждены Указом Президента РК от 6 июня 2006 г. №130.
18) Постановление Центральной избирательной комиссии РК от 22 августа 2006 г. № 71/136 «О назначении выборов акимов районов, городов областного значения Республики Казахстан».
19) Постановление Центральной избирательной комиссии РК от 22 августа 2006 г. №71/137 «Об утверждении Календарного плана основных мероприятий по подготовке и проведению выборов акимов районов, городов областного значения Республики Казахстан, назначенных на 20 октября 2006 г.
20) Указ Президента РК «О порядке назначения акимов районов, городов областного значения, районов в городах» от4 июня 2007 года № 339.
Следует отметить, что впервые в Казахстане экспериментальные выборы акимов сельского уровня состоялись 29 мая 1999 г. в Чемолганском сельском округе Карасайского района Алматинской области. Избрание акима путем прямых выборов проводились не на основе п.4 ст.87 Конституции РК, а на базе принятых ЦИК РК «Временных правил проведения выборов акимов отдельных аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков, проводимых в порядке эксперимента», что, несомненно, противоречило действующему законодательству.
20 октября 2001 г., вновь в порядке эксперимента были проведены выборы в 28 сельских населенных пунктах с расчетом по 2 пункта в каждой из 14 областей республики. Выборы проводились на основе косвенного избирательного права, определенного в «Правилах проведения выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков», утвержденных Указом Президента РК от 23 июня 2001 г.
В целях дальнейшей демократизации казахстанского общества 6 декабря 2004 г. Президентом РК был приняты указы «О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан» и «О проведении в порядке эксперимента выборов акимов отдельных районов Республики Казахстан». Данными указами были утверждены Правила проведения выборов соответствующих акимов. Согласно этим документам, в первом случае глава государства поручил ЦИК РК назначить, организовать и поэтапно провести, начиная с августа 2005 г., выборы акимов указанных сельских населенных пунктов, завершив эти выборы в 2007 г. Во втором речь шла о проведении выборов акимов отдельных районов областей, городов Астаны и Алматы в порядке эксперимента в августе 2005 г.
Однако позже, Указом Президента РК от 8 июля 2005 г., были внесены изменения в Указ Президента РК от 6 декабря 2004 г., где выборы акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков РК, должны были проведены после введения в действие законов по вопросам дальнейшей децентрализации государственного управления и введения местного самоуправления. Таким образом, Указ Президента РК от 6 декабря 2004 г., с момента его принятия и по настоящее время находиться в так называемом «режиме ожидания».
6 июня 2006 г. был издан Указ Президента Республики Казахстан «О проведении выборов акимов районов, городов областного значения Республики Казахстан». Принятие данного Указа Президента РК на тот момент означало фактическое введение в стране выборности среднего звена местной исполнительной власти. В данном Указе Президента РК Центральной избирательной комиссии РК было поручено назначить, организовать и провести в октябре 2006 г. выборы соответствующих акимов в тридцати процентах административно-территориальных единиц. В республике 196 районов и городов областного значения. Тридцать процентов из них – это 49 районов и 10 городов областного значения. Конкретный перечень районов и городов областного значения, в которых состоятся выборы, был определен ЦИК РК совместно с акимами областей. На основании данного Указа Президента РК было издано Постановление ЦИК РК «О назначении выборов акимов районов, городов областного значения Республики Казахстан» от 22 августа 2006 г. №71/136. Однако в дальнейшем, в 2007 году на основании проведенной конституционной реформы, Президентом РК 4 июня 2007 г. был издан Указ, где устанавливалось, что акимы районов областей и городов областного значения, а также акимы районов в городах назначаются на должность акимами соответственно областей, городов, с согласия маслихата соответственно района области, города областного значения, городов. С связи с изданием данного нормативного акта Указ от 6 июня 2006 г. «О проведении выборов акимов районов, городов областного значения Республики Казахстан» утратил силу. Тем не менее, несмотря на ныне действующий порядок назначения акимов среднего звена, п.4 ст.87 Конституции РК позволяет в последующем законодателю изменить способ формирования местного исполнительного органа путем избрания на должность (в том числе и на альтернативной основе) соответствующего акима района (города областного значения).
Но в любом случае, мы согласны с мнением Медиевой Ж.К., что, «введение выборности акимов в республике является необходимым условием для продвижения демократии и создания эффективной системы управления делами на местном уровне. Как показывает опыт многих зарубежных стран, получая свой мандат непосредственно от народа, глава местного исполнительного органа чувствует большую ответственность перед своими избирателями, что положительным образом сказывается на его повседневной работе, тем более, что от этого зависит его возможное переизбрание на следующий срок. Население же повышает свою гражданскую активность, осознавая, что от его непосредственного участия зависит качество и эффективность решения наиболее актуальных проблем данного местного сообщества» [7, с.128]. Несомненно, одно, что «иной способ формирования представительных органов, например, путем назначения», отмечает Д.М. Баймаханова, «ставит руководителя исполнительного органа в зависимое положение от тех органов и должностных лиц, которые их назначают. Поэтому речь должна идти о совершенствовании института выборов и поиске его оптимальной модели, обеспечивающей подлинное волеизъявление населения» [8, с.20].
Избрание акимов в нынешних реалиях, на наш взгляд, позволяет населению: во-первых, лучше узнать возможности и профессиональные качества кандидата на должность акима; во-вторых, повысить активность граждан в полноценной реализации своих конституционных прав; в-третьих, будет способствовать повышению восприимчивости местных органов государственного управления к потребностям и проблемам населения. Однако, выборность акимов сама по себе не решает назревших проблем улучшения работы местного управления.
Вместе с тем, вопрос о выборности акимов настолько серьёзна, что в условиях возросших проблем обеспечения стабильности и безопасности казахстанского общества, мирового финансового, экономического и социального кризиса требует особо взвешенного подхода. Этот сфера государственного управления, не должна рассматриваться как простой процесс или намерение руководства государства удовлетворить требование международных организаций, отдельных республиканских общественных объединений. Такие факторы, как полиэтничность, природно-климатические условия, неравномерность экономического развития регионов, степень влияния внешних факторов, национальных традиций, исторический опыт и практика выборов в постсоветских государствах и иных моментов непременно должны учитываться законодателем при введение в активное действие Указа Президента РК от 6 декабря 2004 г. №1484 «О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан». Кроме того, как отмечает А.Б. Жумадилова, «при существующей гражданской пассивности населения выборы акимов районного и сельского уровней могут привести к олигархии представителей региональных финансово-промышленных групп, обладающими мощными организационными и финансовыми ресурсами» [9, с.23.]. Замечено, что «в крупных муниципальных образованиях – городах, районах – формы предвыборной борьбы воспроизводят борьбу за государственные мандаты. В малых, то есть с относительно немногочисленным населением, компактно расположенных муниципальных образованиях имеется определенная специфика предвыборной борьбы. В первую очередь она обусловлена тем, что в таких муниципальных образованиях «все знают все обо всех». В таких условиях значительно снижается роль агитации через средства массовой информации и повышается роль индивидуальной подворной работы с избирателями. В борьбе за мандаты в таких муниципальных образованиях значительно возрастает значение родственных связей, фактор места работы кандидата и членов его семей» [10, с.445-446]. Вероятно, законодатель руководствовался именно этим обстоятельствами при издании Указа Президента РК от 4 июня 2007 г.
Во всех случаях, общим и самым серьезным моментом в вопросе выборности акимов является то, что ни Конституция РК, ни законы республики не установили для выборных акимов статус и полномочия. В этом вопросе, остаются актуальным замечание В.А. Калюжного высказанного ещё десять лет назад «должно быть определено - пишет он - при каких условиях, и кто имеет право освободить от занимаемой должности избранного акима, или это будет делать населения избравший его, или этот вопрос необходимо решать в судебном порядке, и какова роль в данном случае отводится вышестоящему акиму. Каким образом будет действовать норма п.4 ст.87 касающиеся того «что Президент Республики вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должностей», будет ли это касаться избранных акимов или только назначаемых» [11, с.100].
В целом, если рассматривать последовательность принятия нормативных актов в отношения порядка назначения или избрания акимов, то можно отметить, что законодатель в этом вопросе предельно осторожно подходит к введению выборности акимов в стране. Как показывает анализ этих документов выборность акимов, осуществляется поэтапно, на основе принципа неделимости и неразрывности функции исполнительной власти в унитарном государстве. Но вместе с тем, порядок избрания акима - должностного лица, имеющего двойной правовой статус представителя Президента и Правительства Республики Казахстан, а также статус политического государственного служащего, не позволяет выявить истинную волю избирателей. Однако эти аспекты имеют и ряд сравнительных преимуществ, к числу которых следует отнести более качественный отбор претендентов, установление сбалансированности ветвей власти на местном уровне, управляемости и т.д.
Следует отметить, что законодатель в случае принятии решения вопроса о выборности акимов среднего и нижнего звена обязан опираться на общепризнанные демократические принципы избирательного права, концептуальные юридические начала участия граждан в выборах, применяемые на выборах в западных странах, но и учитывать такие факторы, как:
- специфика и уровень развития правовой культуры казахстанского общества, где активным и действующим субъектом всегда выступала государственная власть и воля законодателя;
- природа унитарного государства, гарантии стабильности и преемственности жизнедеятельности казахстанского государства в условиях возрастания воздействия негативных внешних факторов.
На наш взгляд, характер и содержание выборов в анализируемом аспекте должны означать:
- соразмерность установленных законом правоограничений, где законодатель не может, да и не должен гарантировать полную свободу в данной сфере публично-правовых отношений, вследствие чего допустимыми является отдельные юридические ограничения;
- достаточно высокую степень свободы для самих участников избирательного процесса, с учетом общепринятых международных стандартов и процедур.
Дальнейшая научно-теоретическая разработка проблем выборности акимов в контексте совершенствования действующего законодательства должна исходить из того непреложного факта, что выборное должностное лицо местного органа публичной власти, будучи элементом демократии, должно максимально отражать основное положение Конституции РК - право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Осуществление данного подхода ставит ряд задач, которые необходимо решать, но которые, по своему объему и характеру проблем, выходят за рамки данной статьи.
Список литературы
1. Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 09.02.2009 г.).
2 Конституция Республики Казахстан. – Алматы: Издательство «ЮРИСТ», 2007. – 44 с.
3. Указ Президента РК «О порядке назначения акимов районов, городов областного значения, районов в городах» от4 июня 2007 года № 339.
4. Указ Президента РК от 6 декабря 2004 г. №1484 «О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан» // Собрание актов Президента РК и Правительства РК (САПП). – 2004. – № 48. – Ст. 595.
5. Указ Президента Республики Казахстан от 8 июля 2005 г. №1613 «О внесении изменения в Указ Президента Республики Казахстан от 6 декабря 2004 г. №1484 // Собрание актов Президента РК и Правительства РК (САПП). – 2005. – № 30. – Ст. 379.
6. Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г. №2464. (с изменениями и дополнениями от 9 февраля 2009 года). – Астана, 2009. – 234 с.
7. Медиева Ж.К. Правовые проблемы совершенствования деятельности местных исполнительных органов Республики Казахстан: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. – Алматы: КазНУ им.аль-Фараби, 2003.
8. Баймаханова Д.М. Непосредственная демократия в Республике Казахстан. – Алматы: Қазақ университетi, 2003.
9. Жумадилова А.Б. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Республике Казахстан (вопросы теории и практики): автореф. …канд. юрид. наук: 12.00.02. – Алматы, 2005.
10. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / отв. ред. А.В. Иванченко. – М.: Изд-во НОРМА, 1999.
11. Калюжный В.А. Законодательство о местном государственном управлении и местном самоуправлении в Казахстане: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. – Алматы, 1999.