Новые подходы к правовому регулированию обращения с отходами в свете принятия экологического кодекса Республики Казахстан

Будущее человечества во многом зависит от того, как мы сегодня решаем проблемы экологии, проблемы гармонизации экономического развития с сохранением целостности природных экологических систем и всего разнообразия жизни на Земле. Очевидно, что в настоящее время для решения экологических проблем, проблем взаимодействия общества и окружающей среды недостаточно иметь только систему уполномоченных на то государственных органов. Необходима всеобщая экологическая культура, чтобы у всех граждан Казахстана сформировалось осознание свое ответственности перед будущими поколениями жителей республики. Безусловно, решение многих экологических вопросов зависит от самого населения. Например, что заставляет некоторых жителей выбрасывать мусор посреди улиц? В селах вывоз навоза производится от случая к случаю. А ведь экологическая культура, формирование санитарного правосознания граждан начинается с нашего отношения к быту.

На настоящее время крупнейшим загрязнителем окружающей среды в Актюбинской области был признан ОАО «Актюбинский завод хромовых соединений». Более 80% выбросов завода составляют газообразные вещества, из которых 60% приходится на окись углерода, выбрасываемую в атмосферу без какой-либо очистки.

По имеющимся данным, в Балхашском регионе сложилась критическая экологическая ситуация, связанная с производственной деятельностью Балхашского горно-металлургического комбината (БГМК) ОАО «Корпорация Казахмыс». С момента передачи БГМК под внешнее управление иностранной фирме «Самсунг Дойчланд ГмбХ» объем выбросов вредных веществ в атмосферу увеличился с 300 до 700 тысяч тонн в год. Ухудшается состояние здоровья местного населения, где ведущее место занимают болезни органов дыхания и сердечно-сосудистые заболевания. С каждым годом прослеживается тенденция утяжеления течения вирусных инфекций, в частности гриппа, дающего осложнения в виде бронхитов, пневмонии и длительной лихорадки. В период с 2000 по 2003 годы в 2 раза возросло число мертворожденных детей, при этом 50% погибло от врожденных аномалий, в частности поражения сердца, анемии, острого лейкоза. Средняя продолжительность жизни в городе сократилась с 58,6 (1996 год) до 53,2 лет (1999 год), при общереспубликанской – 64 года [19].

Несоблюдение инвесторами норм технологических и эксплуатационных норм в процессе разработки нефтегазоносных месторождений Тенгиз, Каражантас, Каламкас, Жетибай, Тенге, Бузаги, Узень создает реальную угрозу здоровью населения и экосистеме республики.

Обезвреживание, захоронение и утилизация промышленных и бытовых отходов – одна из самых волнующих проблем современности. Её актуальность подтверждает тот факт, что в материалах саммита ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.), в Йоханнесбурге (2002 г.) наряду с другими глобальными проблемами рассматривались вопросы контроля над отходами.

Поскольку промышленный комплекс ориентирован на добычу и переработку минерального сырья, особое беспокойство вызывает накопление твердых промышленных отходов на территории республики – их более 19 миллиардов тонн. Промышленные отходы, включая токсичные, до сих пор складируются и хранятся с нарушением экологических норм и требований. В результате интенсивному загрязнению подвержены подземные и поверхностные воды многих регионов республики: в Актюбинской области – шестивалентным хромом, в Жамбыльской – фтором и фосфором, в Восточно-Казахстанской – солями тяжелых металлов.

В республике накопилось более 13 миллионов тонн твердых бытовых отходов. Сегодня они не перерабатываются и являются причиной неблагополучной санитарно-эпидемиологической ситуации, особенно в крупных городах. И здесь нужны действенные меры по их ликвидации.

Огромное количество отходов в горнодобывающей промышленности образуется в результате выборочной разработки участков месторождений с высоким содержанием полезных компонентов. На предприятиях горнометаллургического комплекса, переданных в управление иностранным фирмам, не уделяется должного внимания полному вовлечению полезных составляющих добываемого минерального сырья. Извлекаются, в основном, один или два компонента, в которых заинтересована компания. Этот вопрос требует нормативно-правового регулирования.

Из мировой практики видно, что переработка вторичных отходов является прибыльным делом и открывает широкие перспективы для предприимчивых людей.

Нерешенным на сегодня вопросом является отсутствие экологически и экономически приемлемого управления твердыми отходами. Организациям при существующей тарифной политике, малой платежеспособности населения в районах частной застройки, устаревшем парке мусоровозов, контейнеров, невыгодно придерживаться установленной схемы вывоза твердых бытовых отходов. Необходима экологическая и экономическая дифференциация требований к каждой мусоровывозящей организации и району.

Пока что у нас нет четкой нормативно-правовой базы по проверке объектов, имеющих отходы (методические указания, правила и другое), нормированию образования, вторичной переработке, транспортировке, захоронению и учету твердых бытовых отходов. Отсутствуют системы раздельного сбора, слабо развиты инфраструктура и производственные мощности по утилизации.

На данный момент в Казахстане отсутствует положение о разграничение функций и полномочий между контролирующими, лицензирующими организациями, а также нормативно-правовая база для организации проверок по вопросам радиационной безопасности. В новом Кодексе об административных правонарушениях нет отдельной статьи за соблюдение требований по обращению с радионуклидными источниками и их отходами. Не налажен учет образования, наличия, использования, утилизации и удаления радиоактивных (не ядерных) веществ. Отсутствует спецкомбинат для переработки радиоактивных отходов и возможность захоронения на пункте Института ядерной физики низко – и среднеактивных отходов, в первую очередь, радиоизотопных извещателей дыма.

Вышеуказанное приобретает важное значение в свете присоединения Казахстана в 2003 году к Базельской конвенции.

До принятия Экологического кодекса основные вопросы обращения с отходами регулировались главой 10-1 «Экологические требования при обращении с отходами» Закона Республики Казахстан «Об охране окружающей среды». В Экологическом кодексе Республики Казахстан (далее – ЭК РК) вопросам обращения с отходами посвящено 4 главы:

- глава 41. Экологические требования при определении права собственности на отходы производства и потребления (статьи 283 - 285);

- глава 42. Экологические требования при обращении с отходами производства и потребления (статьи 286 – 297);

- глава 43. Экологические требования к полигонам захоронения и долговременным хранилищам отходов (статьи 298 – 306);

- глава 44. Экологические требования к пунктам хранения и захоронения радиоактивных отходов (статьи 307-309).

В соответствии с подпунктом 20 пункта 1 статьи 1 ЭК РК обращение с отходами – это виды деятельности, связанные с отходами, включая предупреждение и минимизацию образования отходов, учет и контроль, накопление отходов, а также сбор, переработку, утилизацию, обезвреживание, транспортировку, хранение (складирование) и удаление отходов.

Новшеством Экологического кодекса Республики Казахстан является то, что он выделяет 2 вида отходов как отходы производства и потребления и радиоактивные отходы. В то время как в утратившем силу Законе Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» рассматривались только отходы производства и потребления. Кроме того, относительно перечня видов опасных отходов, систематизированных по совокупности признаков, ранее использовались утвержденные в 1997 году Временный классификатор Министерства здравоохранения Республики Казахстан и Классификатор отходов производства предприятий Министерства экобиоресурсов Республики Казахстан. Данные нормативные акты имели существенные недостатки, так как были не зарегистрированы в установленном порядке и не влекли правовых последствий. Экологический кодекс Республики Казахстан устанавливает классификацию опасных отходов, а также уровни опасности отходов в соответствии с Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. В соответствии с пунктом  1 статьи 286 ЭК РК в зависимости от степени опасности отходы разделяются на следующие три вида:

1) опасные отходы - отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, радиоактивностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью), и могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами (подпункт 21) пункта 1 статьи 1 ЭК РК);

2) инертные отходы - отходы, которые не подвергаются существенным физическим, химическим или биологическим преобразованиям и не оказывают неблагоприятного воздействия на окружающую среду и здоровье человека (подпункт 6) пункта 1 статьи 1 ЭК РК);

3) неопасные отходы - отходы, которые не относятся к опасным и инертным отходам (подпункт 22) пункта 1 статьи 1 ЭК РК). Классификация  радиоактивных  отходов основывается   на  их  агрегатном   состоянии, происхождении   (источниках  образования), уровне радиоактивности, периоде полураспада радионуклидов и может быть представлена в виде следующей таблицы. Следует отметить, что в ЭК РК не дана классификация радиоактивных отходов по периоду их полураспада.

Требования ЭК РК, предъявляемые к обра­щению с отходами, условно можно разделить на три части:

1. «До образования отходов» - экологические  требования,  предъявляемые  к  физическим и юридическим лицам, в процессе деятельности которых образуются отходы, подлежащие выполнению до образования отходов;
2. «После образования отходов» - экологические  требования,  предъявляемые  к  физическим  и  юридическим  лицам,   в  процессе деятельности которых образуются отходы, под­лежащие выполнению после образования от­ходов   и   включающие   в   себя требования, предъявляемые к накоплению отходов, а так­же сбору, переработке, утилизации, обезвреживанию, транспортировке и хранению (складированию) отходов;
3. «Захоронение отходов» - экологические требования,  предъявляемые  к  физическим  и юридическим лицам, в процессе деятельности которых образуются отходы, подлежащие выполнению при захоронении отходов и включаю­щие в себя требования, предъявляемые к полигонам размещения отходов, в том числе к поли­гонам размещения опасных отходов, а также к пунктам захоронения радиоактивных отходов.

    В ЭК РК достаточно четко разграничены вопросы собственности на отходы производст­ва и потребления. В соответствии с пунктом 1 статьи 283 ЭК РК физические и юридические лица, в результате деятельности которых об­разуются отходы производства и потребления, являются их собственниками и несут ответ­ственность за безопасное обращение с отхода­ми с момента их образования. Право соб­ственности на отходы может быть приобрете­но другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов. Также собственники отходов могут передать их физическим и юри­дическим лицам, заинтересованным в их ис­пользовании.

 Отходы, не имеющие собственника или собственник которых неизвестен, являются бесхозяйными. В случае, если ни одно физи­ческое или юридическое лицо не обратило эти отходы в свою собственность, то бесхо­зяйные отходы на основании решения суда переходят в республиканскую или коммуналь­ную собственность.

 В соответствии с пунктом 2 статьи 287 ЭК РК устанавливаются 3 уровня опасности отходов:

1. Зеленый - индекс G.
2. Янтарный - индекс А.
3. Красный - индекс R.

Определение уровня опасности и кодиров­ка отходов производятся на основании клас­сификатора отходов, утверждаемого уполно­моченным органом в области охраны окружа­ющей среды. В случае отсутствия данного вида отходов в классификаторе уровень опас­ности и кодировка обосновываются в каждом конкретном случае и согласовываются с упол­номоченным органом в области охраны окру­жающей среды.

  В отличие от ранее действовавшего поряд­ка паспортизации отходов собственник отхо­дов обязан составить паспорт только для опас­ных отходов. Ранее паспортизации подлежали все виды отходов.

  Паспорт опасных отходов составляется и утверждается физическими и юридическими лицами, в процессе хозяйственной деятельнос­ти которых образуются опасные отходы, на основе формы паспорта опасных отходов, ут­верждаемой Министерством охраны окружаю­щей среды. В соответствии с пунктом 5 ста­тьи 289 ЭК РК паспорт опасных отходов под­лежит регистрации в уполномоченном органе в области охраны окружающей среды в тече­ние трех месяцев с момента образования от­ходов. По мере поступления дополнительной информации, повышающей полноту и досто­верность данных, включенных в обязательные разделы, паспорт опасных отходов подлежит обновлению и перерегистрации.

  Согласно пункту 2 статьи 294 ЭК РК, транс­портировка опасных отходов допускается при следующих условиях:

1. 1.  Наличие соответствующей упаковки и мар­кировки опасных отходов для целей транспортировки;
2. 2.  Наличие специально оборудованных и снаб­женных специальными знаками транспортных средств;
3. 3.  Наличие паспорта опасных отходов и документации для транспортировки и передачи опасных отходов с указанием количества транспортируемых опасных отходов, цели и места назначения их транспортировки;

4. Соблюдение требований безопасности при транспортировке опасных отходов, а так­же к погрузочно-разгрузочным работам.

   Собственник опасных отходов должен обес­печить маркировку упаковок с опасными отхо­дами с указанием опасных свойств. При пере­даче таких отходов другим лицам на опреде­ленный срок собственник отходов обязан проинформировать их в письменной форме об опас­ных свойствах этих отходов и о мерах предос­торожности при обращении с ними. Также обязательным является предоставление копии зарегистрированных паспортов опасных отхо­дов физическому лицу или предприятию, транс­портирующему данную партию или ее часть, а также каждому грузополучателю данной партии (части партии) отходов. В соответст­вии с пунктом 5 статьи 294 ЭК РК с момента погрузки отходов на транспортное средство и приемки их физическим или юридическим лицом, осуществляющим транспортировку от­ходов, и до выгрузки их в установленном месте из транспортного средства ответствен­ность за безопасное обращение с ними несет транспортная организация или лицо, которо­му принадлежит, данное транспортное средство. Трансграничная перевозка опасных от­ходов осуществляется в соответствии с поло­жениями Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отхо­дов и их удалением.

Лица, осуществляющие обращение с отхо­дами, и производители опасных отходов обяза­ны вести регулярный учет (вид, количество, свойства) образовавшихся, собранных, переве­зенных, утилизированных или размещенных отходов в процессе их деятельности. Докумен­тация по учету отходов должна храниться у собственника отходов в течение 5 лет. Собст­венники отходов представляют уполномоченно­му органу в области охраны окружающей сре­ды ежегодный отчет о своей деятельности в области обращения с отходами для внесения их в Государственный кадастр отходов.

Вопрос о государственном мониторинге загрязнения окружающей среды отходами решен лишь в отношении недропользования. Но он должен вестись еще по опасным отходам и для объектов их размещения.

По своему содержанию обращение с отходами представляет собой комплексную проблему, правовое регулирование которой выходит за рамки какой-либо одной отрасли законодательства. На данный момент употребляются более трехсот нормативных правовых актов, разбросанных по разным отраслям.

Экологический кодекс Республики Казахстан определяет порядок взаимодействия государственных органов в этой области. В частности, размещение и удаление отходов производятся в местах, определяемых решениями местных исполнительных органов по согласованию с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды и государственным органом санитарно-эпидемиологической службы и иными специально уполномоченными государственными органами [1, гл.42, ст.288 п.2]. Кроме того, порядок транспортировки отходов на транспортных средствах, требования к выполнению погрузочно-разгрузочных работ и другие требования по обеспечению экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности определяются нормами и правилами, утверждаемыми уполномоченным государственным органом в области транспорта и коммуникаций и согласованными с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды и государственным органом в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. 

Три центральных исполнительных органа в области здравоохранения, охраны окружающей среды и охраны недр создали независимо друг от друга системы ведомственных нормативных правовых актов по обращению с отходами, не взаимосвязанные и существенно отличающиеся. При данной множественности актов отмечается большое количество противоречивых и взаимоисключающих норм права.

При отсутствии специального закона невозможно работать с отходами в рамках правового поля, равно как нельзя кардинально решить проблему, имеющую общенациональное значение для охраны здоровья человека и окружающей среды, вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

По правовому регулированию обращения с отходами Казахстан отстал от развитых государств на несколько десятилетий, а от России, которая по социально-экологическим и природным условиям более близка нам, в среднем на 6-7 лет и по отдельным направлениям – на 10-12 лет. Достаточно сказать, что Федеральный закон Российской Федерации «Об отходах производства и потребления» принят в 1998 году, а в его развитие утверждено уже несколько десятков важных подзаконных актов.

Возникшие проблемы обращения с отходами производства и потребления в Казахстане требует принятия правительственной программы и создания действенной правовой базы, а также усиления контроля природоохранных и санитарных служб. У предприятий должны появиться экономические стимулы для переработки и ликвидации отходов.

В целом, Экологический кодекс содержит достаточно большое количество изменений и новшеств, как упрощающих некоторые проце­дуры, обязательные для исполнения природопользователями, так и ужесточающих эколо­гические требования. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 293 ЭК РК деятельность физических и юридических лиц, в процессе которой образуются опасные отходы, может быть ограничена или запрещена при отсутст­вии возможности обеспечить безопасное для окружающей среды и здоровья человека обра­щение с опасными отходами. Однозначно лишь то, что вопросы, касающиеся Экологического Кодекса, требуют дальнейшего обсуждения и глубокого анализа с учетом интересов общества и природопользователей.

Список литературы

1. Республика Казахстан. Кодекс   от 09.01.2007 года № 212-III. Экологический кодекс// Казахстанская правда. - 2007. – 23 января.
2. Республика Казахстан. Закон от 04.12.2002г. № 361-ΙΙ. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения // Казахстанская правда. - 2002. - 18 декабря.
3. Воронцова Н.Г. Пути и средства улучшения здоровья населения // Экология & устойчивое развитие. - 2003. - № 1. - С. 36.