На сегодняшний день актуальным представляется практически не освещенный в литературе вопрос о порядке осуществления контроля за собираемостью экологических налогов. В экономических исследованиях иногда отмечается их фискальная нейтральность, что в принципе, верно, поскольку, основной задачей большинства налогов данного типа является сокращение собственной налогооблагаемой базы.
Однако говорить об отсутствии фискальных задач вообще было бы неверным. Фискальная функция объективно присутствует, другой вопрос - на что тратятся взимаемые в виде налога средства. Очевидно, что они должны использоваться исключительно в тех же целях, на которые направлено действие налога, т.е. на сокращение налогооблагаемой базы. Таковым могут быть финансирование научных исследовании в сфере создания альтернативных, более экологически чистых аналогов облагаемой налогом продукции, устранение экологических последствий ее потребления.
Платежи за загрязнение, могли бы аккумулируются в экологических фондах, в них же, должны направляться и экологические налоги, в случае их введения.
Каких экологических результатов можно ожидать от возможного введения в нашей стране налога на экологически вредную продукцию.
Во-первых, постепенную замену экологически опасных видов продукции на менее опасные. Для того, чтобы соответствовать данной цели, экономическое значение налога должно стимулировать и производителя, и продавца, и покупателя продукции к производству или поиску его более дешевых и менее экологически опасных аналогов. Причем, наличие таких аналогов является непременным условием, т.к. в противном случае просто происходит рост цен на продукцию. Очевидно, что для такой замены необходимо время и самому производителю, и потребителю продукции. Но ситуация вряд ли изменится, если не будут установлены временные пределы для действия данной правовой конструкции. Предел может быть определен путем упреждающего введения нового, более экологически жесткого стандарта на данную продукцию с указанием сроков отмены действующего стандарта. По истечении данных сроков продукция, произведенная на основе последнего, будет рассматриваться в качестве запрещенной к реализации или иному использованию. Очевидно, что сама категория экологического налога, его правовая природа, регулирующие возможности нуждаются в дальнейшем теоретическом исследовании с учетом практики его применения [4, с. - 256].
Во-вторых, фискальная функция данного налога также должна быть направлена на решение экологических проблем, а не использоваться для пополнения бюджета, Поэтому данный налог должен носить целевой характер. Однако понятие целевого налога отсутствует в налоговом законодательстве. Для большей ясности следовало бы назвать рассматриваемый налог не экологическим налогом, а налогом в экологические фонды.
Фонды, как структурный, институциональный элемент экономического механизма предназначены для аккумулирования, распределения в расходования денежных средств на финансирование деятельности в области охраны окружающей природной среды и воспроизводства ее ресурсов.
Понятие «фонд» отождествляется с отдельным счетом (бюджетным или внебюджетным), в отношения которого законом определяется его главный распорядитель.
Фонды могут создаваться организациями, как собственные (внутренние) целевые фонды за счет отчислений от прибыли или в ином порядке, например, фонды амортизационных отчислений, страховые фонды, фонды воспроизводства и проч. В рамках данной главы рассматривается деятельность нескольких различных видов фондов, средства которых полностью или частично предназначены или могут быть использованы для финансирования природоохранных мероприятий.
Предметом отдельного исследования может стать деятельность международных экологических фондов, под которыми подразумеваются международные правительственные и неправительственные организации, имеющие в качестве одной из уставных целей оказание финансовой помощи государствам и иным субъектам в решении экологических проблем. К их числу можно отнести Глобальный экологический фонд. Всемирный фонд дикой природы и другое. Финансовые фонды создаются так же в рамках международных соглашений и конвенций, заключенные по отдельным проблемам окружающей среды для финансирования конвенциальных мероприятий и др. Так, по решению стран, подписавших Монреальский протокол (1987 г.) в дополнение Конвенции о защите озонового слоя Земли (1985 г.), был создан временный фонд в целях оказания финансовой поддержки государствам, ратифицировавшим протокол [4, с. - 186].
Фонды, средства которых в той или иной степени задействованы в финансировании природоохранных мероприятий, можно, таким образом, классифицировать по различным основаниям на централизованные и децентрализованные; бюджетные и внебюджетные; государственные и общественные; международные, корпоративные, фонды организаций. Очевидно, что в рамках данное главы просто невозможно провести их подробный анализ, да и это и не входит в задачу работы в целом.
Для создании фондов в Республики Казахстан помимо законодательных гарантий в виде строгих запретов на использование в целях, «не связанных с охраной окружающей среды», должны быть гарантии иного, более общего порядка - стабильная экономика, позволяющая относительно безболезненно отвлекать часть государственных и негосударственных ресурсов на решение экологических проблем, политическая воля государственно-властных структур в практическом следовании декларируемым принципам устойчивого развития, экологическая культура, законность. Представляется, что на данном этапе существование различных фондов как структурно или организационно обособленных (в рамках бюджетов или вне их) источников финансовых ресурсов вполне обоснованно и должно быть поставлено в жесткие правовые рамки.
Однако следует заметить, что природоохранные фонды различных организационно-правовых форм, уровней, форм собственности, целевого предназначения получили большое распространение и в экономически развитых странах со стабильной финансовой системой. Ими, в частности, аккумулируются налоги, сборы и платежи, взимаемые за загрязнение и иное воздействие на окружающую среду. Автономный статус данных фондов обеспечивает во-первых, возможность использования их средств на решение соответствующих экологических проблем, а во-вторых, подчеркивает фискальную нейтральность аккумулируемых ими средств. Например, в Японии 100 % налога на топливо тратится на финансирование работ по повышению безопасности снабжения моторным топливом и на разработку его альтернативных видов[4, с. - 187]
Существенными с точки зрения данной работы признаками, объединяющими фонды в единый исследовательский блок и позволяющими рассматривай» их, несмотря на различия в формах, в качестве однородной правовой материи, являются а) возможность полного или частичного направления их средств на финансирование природоохранных мероприятий; б) способность консолидировать финансовые потоки и обеспечивать их целевое использование в решении экологических проблем; в) выполнение функции «передаточного механизма» между субъектами, осуществляющими платежи (обязательные или добровольные, направляемые, в силу закона или указания самих субъектов на финансирование природоохранных мероприятий) и субъектами, которым в соответствии с законодательством (или учредительными документами), предоставлены правомочия по распоряжению данными средствами.
Деятельность ряда фондов анализируется с позиций состава источников их формирования, наличия стабильной, юридически определенной доходной базы, порядка, условий, основных направлений расходования их средств, субъектного состава правоотношений, возникающих в процессе их образования и функционирования,
В Республики Казахстан до 2001 года имелась правовая база создания государственно экологических фондов, предшественниками которых были территориальные фонды охраны природы, образованные в соответствии с постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 года, «О коренной перестройке дела охраны природы в стране, Совета Министров СССР от 18 марта 1988 г. № 93 при краевых, областных, городских исполкомах сонетов народных депутатов. Основные источники их поступлений были в основном аналогичны закрепленным впоследствии в законе «Об охране окружающей природной среды»: плата за загрязнение окружающей природной среды; средства, взыскиваемые в порядке возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде; добровольные взносы граждан, организаций и т.д. Предполагалось использование средств фондов на строительство очистных сооружений, техническое перевооружение и реконструкцию предприятий, финансирование работ по созданию и внедрению природоохранных технологий, новых видов техники и другое.
Примечательно, что на том этапе был создан механизм, обеспечивающий преимущественное использование собираемой платы для финансирования природоохранных мероприятий организаций - плательщиков фондов. Направление платежей в фонды служило способом их резервирования, аккумулирования с целью последующего адресного возврата плательщику, но для реализации конкретных природоохранных профсоюзов. Образование данных фондов было в известной мере приурочено к созданию новой структуры в системе государственных органов исполнительной власти - Государственною комитета СССР по охране окружающей природной среды и системы его территориальных органов.
15 октября 1993 года Кабинет Министров РК принял постановление № 1024 «О фондах охраны природы в РК», в котором было решено образовать республиканский фонд охраны природы при Министерстве экологии и биоресурсов. Согласно которому, платежи за выбросы загрязняющих веществ перечислялись в фонды охраны природы предприятиями под контролем органов экологии и биоресурсов [30, с. – 74, 75].
5 октября 1994 году Кабинетом Министров были внесены дополнения и изменения в постановление от 1993 года, этим изменением фонды были переведены из «внебюджетных» в «доходную часть бюджета». На основание данных изменении контроль за расчетом платеже за выбросы загрязняющих веществ возлагался на Главную налоговую инспекцию Министерство финансов РК [29, с. - 75].
Законом РК об охране окружающей от 15.07.1997 г. имели право создавать фонды охраны окружающей среды, однако внесением изменения и дополнении в закон об охране окружающей среды 01.04.2001 году Республики Казахстан законодательно экологические фонды были отменены, платежи за загрязнения стали поступать в общий бюджет и без возможности контроля целевого использования [46].
Мы считаем, что на основе анализа мировая практика ведущих стран показывает возможность создания фондов охраны окружающей среды и на региональном и республиканском уровне. Казахстан имеет достаточно развитое экологическое законодательство и практический опыт в данной области. Воссоздание и правовое закрепление фондов охраны окружающей среды позволит аккумулировать необходимые финансовые средства, контролировать их целевое использование.
Также мы считаем, что благодаря этому в рамках диверсификации экономики, и ее интеграции в международные макроэкономические процессы и создания технологических кластеров будет возможна реальное улучшение состояния окружающей среды.
Создание целевых фондов охраны окружающей среды позволит осуществлять финансирование научных разработок, связанных с новыми экологический безопасными технологиями производства с последующим их внедрением их в повседневную жизнь.