Представителями научной юридической общественности Казахстана неоднократно обсуждался вопрос о дальнейшем совершенствовании законодательства о недрах и недропользовании. Принятые в 1996 году Указы Президента Республики Казахстан «О недрах и недропользовании», «О нефти» сыграли свою позитивную роль и, в свое время, дали толчок в развитии огромного комплекса правовых отношении, связанных с разведкой, добычей, транспортировкой и переработкой недр. Данным отношениям сопутствовало развитие правовых институтом гражданского, налогового, административного, таможенного, экологического права, что породило взаимопроникновение правовых норм в смежные отрасли законодательства и создало цельную и взаимозависимую правовую систему, регулирующую отношения в сфере недропользования. За десятилетний период своего существования, законодательство о недрах и недропользовании существенно дополнялось и обновлялось. Было принято свыше 80 подзаконных актов и ведомственных инструкций по вопросам проведения нефтяных операций и недропользования. Совершенствование правовой системы и стабильная внешняя и внутренняя политика нашего государства привлекло в экономику Казахстана более 20 всемирно известных нефтегазовых корпораций и около 300 горнорудных компаний.
Вместе с тем анализ действующего законодательства о недрах и недропользовании указывает на необходимость его унификации и кодификации. Значительное число подзаконных нормативных актов о недрах содержат внутренние противоречия и неточности, отдельные положения дублируют друг друга, ряд ведомственных инструкций не подкреплены нормами законов «О недрах и недропользовании», «О нефти», а полномочия государственных органов не соответствуют их регламенту. Помимо внутренних противоречий, законодательство о недрах стало отставать в своем развитии от «смежных» отраслей законодательства, где успешно прошли процессы кодификации. В республике принят и действует Экологический Кодекс, новые редакции Земельного, Водного, Лесного, Налогового кодексов.Учитывая политические, экономические, социальные и правовые предпосылки Правительством Республики Казахстан разработан проект закона РК «О недрах и недропользовании». Для широкой общественности проект был презентован на III Евразийском Энергетическом форуме (Алматы, 2008г, октябрь).Структура представленного проекта включает в себя: преамбулу, 15 глав, 128 статей. С действующим ныне законом «О недрах и недропользовании» сохраняется преемственность по вопросам целей, принципов, задач законодательства о недрах. Воспроизводятся общие положения компетенции государственных органов по регулированию отношений в сфере недропользования, включены нормы по содержанию, условиям, видам права недропользования, порядку заключения контрактов, охране недр и окружающей среды, государственному контролю за недропользованием и охране недр. Сохранились нормы о государственной экспертизе недр, ведению государственного мониторинга недр, государственного кадастра месторождений полезных ископаемых, техногенных минеральных образований, захоронения вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод.В остальном содержание представленного проекта закона «О недрах и недропользовании» является качественно новым, в него включенные положения, которые ранее в законе не существовали. Можно выделить несколько блоков.
Первый и качественно новый аспект. Новая редакция закона «О недрах и недропользовании» будет объединена с действующим законом «О нефти», что в случае принятия такового варианта приведет к утрате последнего. Этим объясняется наличие в новой редакции закона следующих глав: глава 8 «Проведение нефтяных операций», глава 9 «Проведение нефтяных операций на море и внутренних водоемах», глава 10 «Магистральный трубопроводный транспорт». В данных разделах подробно рассматриваются условия проведения нефтяных операций: разведка и пробная эксплуатация месторождений углеводородного сырья, промышленная разработка месторождений углеводородного сырья, утилизация, сжигание попутного и природного газа, мероприятия по предотвращению аварий и иных опасных ситуаций в процессе проведения нефтяных операций, обустройство месторождений углеводородного сырья, разведка и добыча на приграничных месторождениях и на месторождении в качестве единого объекта, требования безопасности при проведении нефтяных операций и транспортировки нефти, строительство скважин. Как особенность нашей республики следует рассматривать проведение нефтяных операций на акватории Каспийского моря. Отсюда в проект закона включены нормы, регулирующие общие условия проведения нефтяных операций на море и внутренних водоемах, проведение нефтяных операций в пределах предохранительной зоны, условия проведения разведки и добычи на море, строительство и эксплуатация нефтегазопроводов, хранилищ и резервуаров нефти на море, сброс и захоронение отходов при проведении нефтяных операций на море, измерение добытой нефти. Вопросы права собственности, строительства, прокладки, эксплуатации магистрального трубопровода и подводных трубопроводов рассматриваются соответственно в 10 главе.
Второй блок норм закона, на наш взгляд, связан с подробным регулированием права недропользования. Конечно, нашим государством за годы своей независимости наполнен не малый опыт (и положительный, и отрицательный) реализации права недропользования. Предложения о пересмотре содержания контрактов на недропользование, заключенных нашим государством на этапе становления его независимости, обусловлены теми тяжелыми экономическими условиями, в которых мы находились. Но наше Правительство не пошло на нарушение условий ранее заключенных контрактов и проект нового закона сохранил положения о преемственности ранее заключенных контрактов. В то же время в проекте нового закона самым подробным образом регламентируется порядок и условия реализации права недропользования в современных условиях. Этим вопросам посвящены: глава 3 «Право недропользования», глава 4 «Представление права недропользования на разведку и добычу на основе конкурса», глава 5 «Представление права недропользования на разведку на основе прямых переговоров», глава 6 «Контракт на недропользование», глава 7 «Права и обязанности недропользователя».Можно объективно сказать, что содержание этих глав закрепляют процессуальные нормы в рамках которых возможна реализация права недропользования. Так к примеру, статья 59 закрепляет, что условия контракта на недропользование должны включать в себя 28 технических условий:
1) определение; 2) цель контракта; 3) срок действия контракта;4) контрактная территория; 5) право собственности на имущество и информацию; 6) право государство на приобретение и реквизицию полезных ископаемых; 7) общие права и обязанности сторон; 8) рабочая программа; 9) период разведки или добычи (в зависимости от вида контракта); 10)коммерческое обнаружение; 11)измерение полезного ископаемого;
12) выполнение субподрядных работ; 13) финансирование; 14) налогообложение; 15) бухгалтерский учет;
16) страхование; 17) ликвидация и ликвидационный фонд; 18) охрана недр и окружающей среды;
19) безопасность население и персонала; 20) ответственность подрядчика за нарушение условий контракта;
21) непреодолимая сила; 22) конфиденциальность; 23) передача прав и обязанностей; 24) применимое право; 25) порядок разрешение спросов; 26) гарантии стабильности контракта; 27) условия приостановления и прекращения действия контракта; 28) язык контракта; Помимо этого, контракт должен содержать обязательства: по размеру и условиям выплаты подписного бонуса; по размеру и условиям отчислений в местный бюджет на социально-экономическое развитие региона и развитие его инфраструктуры; по привлекаемым казахстанским кадрам в процентном отношении от общего количества привлекаемых к работам кадрам, включая персонал, занятый на субподрядных работах; по размеру и условиям отчислений на обучение казахстанских специалистов; по использованию товаров, работ, услуг казахстанского происхождения в процентном выражении; по обеспечению равных условий и оплаты труда для казахстанского персонала по отношению к привлеченному иностранному персоналу, включая персонал, занятый на субподрядных работах. Конечно, ранее закон «О недрах и недропользовании» не содержал подробной регламентации. Данные вопросы решались на подзаконном уровне, что создавало субъективный фактор влияния на потенциального недропользователя. На наш взгляд, точные и полные условия контракта выгодны всем субъектам отношений по недропользованию.Также среди положительных изменений мы признаем, что новый проект закона «О недрах и недропользовании» предусматривает отказ от контрактов на совмещенную разведку и добычу, от концессии и соглашения о разделе продукции. В случаи принятии данного проекта закон «О соглашениях о разделе продукции» также будет упразднен.
Третий блок статей данного проекта вызывает дискуссию и порождает вопросы. На наш взгляд, Правительство чрезмерно усилило административную составляющую часть закона. Закон отошел от гражданско-правовой основы отношений в сфере недропользования. Во многих статьях закрепляется норма, что целью законодательства о недрах является обеспечение защиты интересов Республики Казахстан. Нам представляется, что задача закона «О недрах» зашита и соблюдение интересов всех субъектов отношений в сфере недропользования, в том числе и иностранных инвесторов.В целом, представленный проект закона «О недрах и недропользовании» нуждается в доработке. Недостаточно раскрыты нормы, связанные с земельными, экологическими, налоговыми отношениями. Данная редакция закона окажет влияние на инвестиционную политику. В условиях мирового финансового кризиса авторам проекта следует учитывать и международный фактор.