АТЭС: История и институционально-правовая основа

Процесс  глобализации и либерализация мировой торговли в рамках ГАТТ/ВТО оказал значительное влияние на формирование интеграционных организаций в АТР, число которых  в последние десятилетия XX века заметно выросло. Появление Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), возникшей в 1989 г. и объединившей 21 экономику региона, явилось результатом политики открытого регионализма, важным принципом которого являются принцип недискриминации и консенсуса.

В зарубежной научной литературе дискуссии вокруг политики открытого регионализма имеют давнюю историю. Феномен АТЭС стал одним из главных сюжетов  американских, австралийских, японских исследований. А. Г. Гранберг в своих исследованиях определяет концепцию открытого регионализма как элемент глобализма в экономическом смысле [1]. Перспективы, интересы и позиции региональных акторов, векторы развития сотрудничества стран АТР достаточно подробно изложены в исследованиях  В.И. Иванова, В.А. Вревского, В.П. Лукина – «Тихоокеанский регионализм: концепции и реальность»; Е.Б. Ковригина –  «Противоречия и перспективы формирования «тихоокеанского сообщества»; Р.Ш. Алиева, Ю.В. Дмитриева, И.Д. Иванова –  «Тихоокеанское сообщество»: планы и перспективы» [2].  Критерии типологизации современных региональных политических режимов разработаны в монографии М.Ю. Шинковского [3].  

В данной публикации предпринята попытка раскрыть историю, структуру, управление и правовую основу функционирования АТЭС, с акцентом на изучение  нормативно-правовых актов, определяющие и регламентирующие статус и деятельность  организации.  Они позволяют всесторонне раскрыть международно-правовой характер АТЭС; сравнить АТЭС  с другими представленными в АТР торгово-экономическими организациями  и дают ясное представление о значимости форума.

Известно, что АТЭС был создан в 1989 г. по предложению тогдашнего премьер-министра Австралии Б. Хоука с целью развития экономического сотрудничества в бассейне Тихого океана. Учредителями АТЭС являлись: Австралия, Бруней, Канада, Индонезия, Япония, Малайзия, Новая Зеландия, Филиппины, Сингапур, Южная Корея, Таиланд и США. В последующие годы к этим 12 странам присоединились КНР, Гонконг, Тайвань, Мексика, Чили, Папуа-Новая Гвинея, Вьетнам, Перу и Россия.

Первая встреча представителей стран АТЭС состоялась в ноябре 1993 г. в американском Сиэтле. После Сиэтла проведение ежегодных саммитов АТЭС стало традицией. Результаты последующих саммитов   лежат в русле основополагающих документов богорского и осакского саммитов АТЭС 1994 и 1995 гг. В Богоре в качестве главной цели АТЭС определялось формирование в регионе системы свободной и открытой торговли и инвестиций.  Для развитых стран  АТЭС срок устанавливался  2010 г., а развивающимся – 2020 г. В Осаке была принята Программа действий форума, которая устанавливала параметры реализации намеченных целей по развитию экономического и технического сотрудничества.

Организацией ежегодных встреч поочередно занимается каждый из участников АТЭС, именуемый государством-председателем. Конференции АТЭС в первые годы служили местом для обсуждения вопросов экономического сотрудничества, представляющим взаимный интерес для ее участников. Впоследствии АТЭС превратился в ведущую структуру содействия свободной торговле, инвестициям и экономическому сотрудничеству в АТР, а статус его конференций вырос с министерского уровня до встреч на высшем уровне [4].

Высшим органом АТЭС являются ежегодные саммиты, которые определяют основные направления деятельности форума. Саммиты проводятся с участием министров иностранных дел, а также руководителей отраслевых министерств, возглавляющих приоритетные для АТЭС направления деятельности (министры финансов, развития людских ресурсов, энергетики и некоторые другие) [5].

В АТЭС по наиболее актуальным проблемам организованы следующие рабочие группы: региональному энергетическому сотрудничеству, рыболовству, развитию людских ресурсов, промышленной науке и технологии, сохранению морских ресурсов, телекоммуникациям, туризму, содействию торговле и транспорту; функционируют комитет по торговле и инвестициям, экономический комитет, бюджетно-административный комитет и др.; а также специальные группы экспертов: по выработке политики в отношении малых и средних предприятий, техническому сотрудничеству в сельском хозяйстве; консультативные группы, центральную роль среди которых играет Деловой консультативный совет АТЭС (АРЕС Business Advisory Council), созданный в соответствии с решениями саммита АТЭС в Осаке (1995 г.) взамен Тихоокеанского делового форума (Pacific Business Forum). В состав Совета входят по три представителя деловых кругов от каждого из участников АТЭС. Основные задачи Совета – выработка рекомендаций по осуществлению Осакского плана действий и разработка приоритетов по развитию конкретных секторов делового сотрудничества. Одна из его важнейших функций – принимать решения о порядке и объемах финансирования проектов и высказывать рекомендации о целесообразности выделения средств из фондов АТЭС на реализацию этих проектов [6].

В настоящее время существуют две формы участия в АТЭС: полноправное членство и статус наблюдателя. В ноябре 1997 г. разработаны и приняты критерии для членства в АТЭС: государство-заявитель должно быть расположено в данном  регионе; государство-заявитель призвано иметь значительные экономические  и торговые связи со странами-членами АТЭС; государство-заявитель должно проводить ориентированную на внешнюю экономическую деятельность политику рыночной экономики; государство-заявитель обязано следовать целям и принципам, основополагающих документов АТЭС; государству-заявителю предписывается представить индивидуальный план действий для участия в коллективных мероприятиях АТЭС; решение о признании членства в АТЭС принимается на основе консенсуса [6].

В юридической литературе достаточно подробно дан предметно-аналитический анализ структурного построения, членского состава институтов АТЭС, юридической природы принимаемых в рамках организации решений. Большой теоретический интерес  в связи с нашей темой вызывает трактовка статуса государственных делегаций, представляющих то или иное государство-член на саммитах АТЭС. По мнению подавляющего большинства специалистов, правовое положение государственных делегаций на саммитах АТЭС регулируется положениями Конвенции о специальных миссиях от 8 декабря 1969 г. Важное дополняющее значение имеет и  факультативный Протокол об обязательном разрешении споров по толкованию и применению Конвенции [7]. Факультативный Протокол  предусматривает  возможность разрешения всех возникающих споров через Международный суд, что полностью соответствует нормам международного права и Уставу ООН.

В принятых 8 февраля 1998 г. Правилах об участии наблюдателей приводится сводный перечень прав и обязанностей, определяющие статус государств-наблюдателей: право посещать форумы АТЭС, за исключением закрытых заседаний для стран-членов АТЭС и Секретариата; право иметь полный доступ к документации, за исключением тех, на которые имеется запрет; право занимать место за столом во время заседаний; право на получение программы заседаний; право быть приглашенным председателем для получения ответов на вопросы, которые могут возникнуть во время заседаний; право распространять документы по соответствующим вопросам; право быть упомянутым в особой части записей и в списке участников после членов АТЭС и состава Секретариата; обязанность сохранять в тайне информацию о заседаниях и полученной документации [6]. Наблюдателями кроме государств могут быть международные организации. Неправительственная экономическая организация Совет по тихоокеанскому экономическому сотрудничеству (СТЭС) обладает в АТЭС таким статусом [7].

Кроме того, на заседаниях рабочих групп АТЭС также могут принимать участие физические и юридические субъекты, не представляющие членов АТЭС. Их статус регламентируется Консолидированными правилами, утвержденными на совещании министров 8 ноября 1996 г.

Формы деятельности рабочих групп весьма разнообразны: собрания, семинары, симпозиумы, учебные курсы. Соответственно формам деятельности определены четыре категории участников: представители членов  АТЭС; служащие Секретариата АТЭС; наблюдатели, главным образом  представители международных организаций; гости. Как правило, гостями могут быть лица, не входящие в вышеуказанные категории и они подразделяется на: представителей стран не членов сообщества; представителей соответствующих региональных международных организаций; представителей частного бизнеса, не включенных в делегации стран-членов АТЭС.

Вопрос о допуске к участию представителей государств не членов АТЭС решается отдельно членами каждой группы – консенсусом, а впоследствии подлежит оформлению совещанием старших служащих; вопрос о принятии каждой заявки об участии или направлении приглашения решается по усмотрению рабочей группы; при решении вопроса об участии или приглашении важное место занимает географический фактор, предпочтение отдается прежде всего, государству-заявителю данного региона, а при равном положении во внимание принимаются опыт или информация, которыми обладают заявитель или приглашенный; рабочая группа должна быть убеждена в том, что заявитель или приглашенный может проявить себя и внести значительный вклад в деятельность группы [6].

Деятельность в рабочей группе должна быть четко детализирована конкретными условиями участия представителей государств, являющихся не членами  АТЭС. Представители таких государств могут быть приглашены или допущены к участию в дискуссии рабочей группы по обсуждению заранее согласованного вопроса повестки дня. Если мнение данного гостя представляет особую ценность и принято во внимание рабочей группой, он вправе участвовать в принятии решения. Гости с согласия председателя рабочей группы могут получить разрешение распространять документы по соответствующим вопросам повестки дня заседания рабочей группы; гости обязаны сохранять в тайне информацию, относящуюся к дискуссии, и документы, которые они получили; гостям и наблюдателям может быть предложено покинуть помещение по завершении обсуждения вопроса, право на участие, в котором они получили; председатель рабочей группы имеет право объявить о закрытом характере заседания, на которое наблюдатели и гости не допускаются [8].

На саммите в Куала-Лумпуре в 1998 году было официально оформлено членство России, Вьетнама и Перу в  АТЭС, в результате общее количество участников форума достигло 21. Таким образом, вступление в организацию ведущих мировых держав РФ, США, Китая, Японии, Канады способствовало  превращению АТЭС в крупнейшего, авторитетного межправительственного экономического объединения Азиатско-тихоокеанского региона [9]. Как полноправный член АТЭС Россия приняла участие в дискуссии по всем вопросам повестки дня: индивидуальные планы действий, финансовый кризис, вопросы технико-экономического сотрудничества, либерализация торговли. Итоговые документы встречи отражают и российские оценки и подходы к главным направлениям деятельности  АТЭС [9].

С целью создания благоприятных условий для экономической интеграции российского Дальнего Востока в АТР в РФ была разработана правительственная  Программа, наиболее важные положения которой, предусматривали расширение прав и полномочий регионов в сфере внешнеэкономической деятельности; обеспечение правительственных гарантий отечественным и иностранным инвесторам; создание современной системы информационного обеспечения внешнеэкономической деятельности; развитие сотрудничества с международными экономическими и финансовыми организациями, инвестиционными фондами и эффективное использование зарубежной технической помощи.

Саммит в Куала-Лумпуре 1998 г. проходил в условиях финансово-экономического кризиса, который привел к спаду производства и экспорта, обострил внутриполитические и социальные проблемы. Тем не менее делегаты саммита однозначно высказались за дальнейшее углубление региональной интеграции, продвижение к либеральной торговле на основе действующих в АТЭС принципов гибкости, добровольности и поиска консенсуса при принятии решений. Главное достижение саммита заключалось в том, что на нем не произошло отката от основополагающих принципов  АТЭС. Некоторым странам удалось выполнить свое обязательство по снижению тарифов. Так  Чили приняла решение понизить ряд тарифных ставок до 6% к 2003 г.,  КНР снизить более 5 тысяч промышленных тарифов до 10,8% к 2005 г., а Индонезия снизила тарифы на продукты питания до 5% [10]. Лидеры АТЭС призвали укреплять мировую финансовую систему и высоко оценили  деятельность МВФ по стабилизации ситуации в странах, охваченных кризисом. Вместе с тем участники форума отметили необходимость укрепления и реформирования финансовых институтов и финансовых рынков, либерализации торговли и инвестиций. Была оказана поддержка усилиям Индонезии, Республики Корея, Филиппин и Таиланда по преодолению кризиса и восстановлении притока инвестиций в регион от различных международных финансовых организаций.

На саммите АТЭС в 1999 г. в новозеландском Окленде  были выделены три главных направления тихоокеанского сотрудничества: укрепление рынков и их либерализацию, сохранение ведущей роли АТЭС в мировой экономике, обеспечение социальной стабильности. В Декларации придавалась ключевая роль электронной торговле в налаживании связей между экономиками АТЭС и было рекомендовано всем участникам продолжать ее развитие во взаимодействии с частным бизнесом.

Участники саммита АТЭС подчеркивали тесную взаимосвязь своих действий  в процессе осуществления нового раунда многосторонних переговоров в ВТО. Было также принято решение о поддержке Вьетнама, Китая, России и Тайваня в переговорных процессах по вступлению в ВТО. КНР стала участницей ВТО с 11 декабря 2001 г., а Тайвань – с 1 января 2002 г. и Вьетнам – с 11 января 2007 г. Как отмечалось в Декларации, «создание открытой региональной системы, в рамках которой развиваются конкуренция и сотрудничество, является лучшим средством совместного достижения процветания в будущем» [11].

Участниками саммита  в Новой Зеландии были одобрены и утверждены Принципы АТЭС по развитию конкуренции и проведению реформ в области регулирования, которые предусматривали  недопустимость разного подхода к иностранным и отечественным компаниям; широкое применение принципов конкуренции и регулирования в вопросах экономической деятельности; необходимость единой правовой базы; открытость и ответственность при их реализации.

Саммит АТЭС  2000 г. в городе Бандар-Сери-Бегаван (Бруней) ознаменовался  участием во встрече глав государств и правительств Президента России В. Путина. 

Основными документами саммита АТЭС в Шанхае 2001 г. наряду с традиционными декларациями лидеров и совместным заявлением министров иностранных дел и торговли стало и заявление лидеров о борьбе с терроризмом. Тема борьбы с международным терроризмом стала превалировать и на саммите в Лос-Кабосе, Мексика, 2002 г. В 2003 году на саммите в Бангкоке лидеры АТЭС подробно обсуждали проблемы ВТО наряду с ситуацией в АТЭС.

На последующих саммитах лидеров АТЭС в Чили (2004 г.), Республике Корея (2005 г.), Вьетнам (2006 г.) рассматривались плюсы и минусы возможного перехода АТЭС к обязательному выполнению согласованных решений, необходимость структурных реформ форума, а также субрегиональные и двусторонние торговые соглашения о преференциальной торговле, особую озабоченность вызывало состояние ВТО.

В 2007 г. в Сиднее прошли мероприятия форума АТЭС, где было принято решение о проведении саммитов АТЭС в Перу (2008 г.), Сингапуре (2009 г.), Японии (2010 г.), США (2011 г.) и в России (2012 г.).

Суть наиболее важных договоренностей, достигнутых на сегодняшний день в АТЭС, по мнению О. Иванова, состоит в предметной констатации следующего порядка. В отношении процесса либерализации, ориентированного на обеспечение свободной и открытой торговли и инвестирование не позднее 2010-2020 гг., будут применяться следующие принципы: во-первых, всеобъемлемость (процесс либерализации будет касаться всех препятствий на пути достижения долгосрочной цели обеспечения свободной и открытой торговли и инвестирования); во-вторых, соответствие стандартам ВТО (меры по либерализации будут соответствовать практике ВТО); в-третьих, сопоставимость (участники будут стремиться к тому, чтобы обеспечить общую сопоставимость принимаемых ими мер по либерализации с учетом ее общего уровня, уже достигнутого каждой страной АТЭС); в-четвертых, недискриминация, транспарентность (каждый участник будет обеспечивать транспарентность своих соответствующих законов, положений и административных процедур, которые оказывают влияние на оборот товаров, услуг и капитала между странами АТЭС); в-пятых, неприменение деструктивных мер (каждая страна АТЭС будет стремиться воздерживаться от применения мер, которые могли бы привести к усилению протекционизма); в-шестых, одновременное начало, непрерывный процесс и дифференцированные графики (страны АТЭС одновременно и незамедлительно начнут процесс либерализации, содействия и сотрудничества со всеми другими странами-членами и будут постоянно вносить значительный вклад в достижение долгосрочной цели обеспечения свободной и открытой торговли и инвестирования); в-седьмых, налаживание сбалансированного подхода (ввиду различий в уровнях экономического развития стран АТЭС и неодинаковых экономических условий в отдельных странах в процессе либерализации будет обеспечен гибкий подход к решению проблем, связанных с такими условиями); в-восьмых, поддержание должного уровня сотрудничества (одни участники будут оказывать экономическое и техническое содействие другим) [12].

По мнению ряда экспертов, прежде всего, российских, АТЭС –  плод политики США, которые подстраховались на тот случай, если уругвайский раунд ГАТТ, который длился с 1987 по 1994 гг. и закончился бы провалом и привел их к торговой войне с ЕС.  Несмотря на то, что чиновники из ГАТТ не раз напоминали о том, что АТЭС – образование, выходящее за рамки региональной интеграции, дозволенной ст. XXIV ГАТТ Биллу Клинтону удалось провести в Сиэтле первый саммит АТЭС, который выступил с декларацией, либерального содержания и преследовал явную цель оказать давление на Брюссель.

Кроме того, создав АТЭС, США сохранили свое присутствие в Восточной Азии, регионе,  который для Вашингтона имеет ключевое геополитическое и геоэкономическое значение, поскольку была оглашена  премьер-министром Малайзии Махатхиром Мохамадом идея создания Восточноазиатского экономического сообщества без участия США.  В 1992 г. в кулуарах сессии Совета тихоокеанского экономического сотрудничества в Сан-Франциско стало известно о том, что некоторые страны АСЕАН вступили в АТЭС под давлением. Директор американского Института международной экономики К. Ф. Бергстен отмечает, что «прогресс в направлении создания ФТАА был весьма незначительным, а АТЭС не сделал ничего, чтобы приблизиться к своим амбициозным целям» [13].

Слабая экономическая эффективность АТЭС и медленный интеграционный процесс, по мнению некоторых исследователей, объясняется несколькими существенными факторами.  Первый – географическая разбросанность стран-участников, которые характеризуются разным уровнем развития и принадлежат различным политическим системам и цивилизациям.

Во-вторых, интеграция в АТР протекает по  «мягкому» пути, в основе которого лежит развитие сотрудничества снизу.  Данный принцип особенно важен при регулировании взаимоотношений между  развитыми и «малыми» странами-участниками по вопросам либерализации и содействия торговле и инвестициям, а также в экономическом и техническом сотрудничестве.

Особенностью АТЭС также является включение субрегиональных организаций в качестве членов и наблюдателей – Тихоокеанский экономический совет (ТЭС), Совет по тихоокеанскому экономическому сотрудничеству (СТЭС), Региональный форум АСЕАН (АРФ), АСЕАН. 

АТЭС в международно-правовой литературе именуется постоянно действующей конференцией [14], или параорганизацией [15].  Названная институция, по мнению И. С. Пушкарева, обладает определенными признаками международных организаций. Вместе с тем отличительные признаки в своей совокупности здесь недостаточно полно обозначены. Данное обстоятельство не дает оснований усматривать наличие ясно выраженного согласия учредителей считать создаваемое ими образование в качестве международной организации с определенной функциональной правосубъектностью [16].

Анализ институционально-правового характера организации и содержания решений, принимаемых в АТЭС, представляют научный и практический интерес. На этот счет учеными и политиками высказаны различные точки зрения.  Группа экономически развитых стран, во главе с США, считает, что АТЭС должен стать жесткой структурой блокового типа с четкими институциональными характеристиками, устанавливающей требование по неукоснительному выполнению принятых решений. Речь идет о придании данному образованию черт, присущих международной организации [9].

Согласно второй точки зрения АТЭС должен оставаться конференцией, решения которой носят необязывающий  характер. В интервью, данной «Независимой газете», исполнительный директор АТЭС С. Али отметил: «АТЭС – это абсолютно добровольный процесс. Мы понимаем, что между членами форума существуют огромные экономические различия. Мы – не политическая организация, мы не основаны на каких-либо правилах. Члены АТЭС не могут быть принуждены делать то, чего они не хотят делать. Говоря это, мы берем на себя определенные моральные обязательства. Но в то же время страны в АТЭС наблюдают друг за другом, и тот, кто отстает в экономическом плане, просто вынужден предпринимать усилия, чтобы сократить разрыв. Но все это, конечно, добровольно, что во многом и является сутью АТЭС»[17].

Изложенного в интервью понимания сути организации придерживается большинство участников АТЭС. Это так называемый «азиатский подход», который предполагает существование «мягкой субстанции консультативного характера, допускающей относительную свободу трактовки этих решений и добровольность выполнения».

Необязывающий характер принимаемых решений, чувство восточноазиатского коллективизма, принцип добровольности, консенсуса и учета национальных интересов стали основой «метода АТЭС».

Феномен открытой формы нового регионализма, возникший в постбиполярный период иногда в литературе противопоставляется старому или жесткому, твердому типу регионализма, продукту эпохи «холодной войны».  Анализ феномена открытого регионализма дает возможность проследить связь с глобализацией, которая также основана на либерализме. Глобализм и либеральное развитие экономик АТЭС требуют реализации политики объединения экономик региона на основе упразднения тарифных и нетарифных барьеров, ликвидации дискриминационных препятствий, экономических  границ, что в итоге приводит к интеграции.

Таким образом, изучение процессов становления и развития АТЭС,   цели и места организации в АТР и международно-правовой природы форума позволяет охарактеризовать АТЭС как международную организацию (структурное построение, характер членства, процедура принятия решений), и отнести к категории так называемых параорганизаций.

Список литературы

1. 1. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. – М. 2001.
2. 2. Иванов В.И., Вревский В.А., Лукин В.П. Тихоокеанский регионализм: концепции и реальность. – М., 1983 Ковригин Е.Б. Противоречия и перспективы формирования «тихоокеанского сообщества. – М.,1986 Алиев Р.Ш, Дмитриев  Ю.В, Иванов И.Д. Тихоокеанское сообщество: планы и перспективы. – М., 1987.
3. 3. Шинковский М. Ю. Российский регион: становление политического режима в условиях глобализации. – М. 1998.
4. 4. Абашидзе А. Х., Пушкарев И. С., Федоров М. В.  Право и международные отношения. Форум Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) И Россия // Государство и право. 2001. – С. 63.
5. 5. Гончаренко С. Рабочие группы, комитеты и другие органы АТЭС: основные направления деятельности // Проблемы Дальнего Востока. 1998. N 4. С. 8.
6. 6. apec.org
7. 7. Конвенции о специальных миссиях от 8 декабря 1969 г.  Факультативный  Протокол об обязательном разрешении споров по толкованию и применению Конвенции от 8 декабря 1969 г.
8. 8. Сизоненко С. Тихоокеанские заметки // Проблемы Дальнего Востока. 1998. N 4. – С. 27.
9. 9. Иванов М.Ж. Дебют России в АТЭС // Мировая экономика и международные отношения.1999. N 3. – С. 56.
10. 10. Иванов О. России резон все больше разворачиваться в сторону АТЭС // Международная жизнь. 1997. N 6. – С. 68 - 69.
11. 11. Гончаренко С. Саммит АТЭС в Окленде // Проблемы Дальнего Востока. 2000. N 1. – С. 14-15.
12. 12. Иванов О. России резон все больше разворачиваться в сторону АТЭС // Международная жизнь. 1997. N 6. – С. 68- 69.
13. 13. См.: Федотов В. Россия и АТЭС.//Проблемы  Дальнего  Востока. 2004, No. 002. – С 48-54.
14. 14. Подробнее об этом см.: Блищенко И. П. Международные конференции как организации особого рода // Международные организации. – М., 1994. – С. 109-123.
15. 15. См.: Богуславский М. М. Международное экономическое право.  М., 1986. – С. 137; Арсентьев Ю. А. Международные организационно-правовые механизмы кредитования и финансирования и Российская Федерация. – М., 2000.
16. 16. См.: Пушкарев И. С. Международно-правовые вопросы деятельности форума Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества. – М., 2000. – С. 215.
17. 17. Независимая газета. 1999. 11 декабрь.