Правовое обеспечение безопасности в области приграничного сотрудничества Республики Казахстан и Российской Федерации

Приграничное сотрудничество Казахстана и России развивается параллельно историографии их политико-правовых взаимоотношений. Начало было положено Абулхаир-ханом, принявшим решение о призна­нии российского протектората. В 1731 году Младший жуз и позднее, в 1734 году, Средний жуз приняли подданство России.

Это решение совпадало с колониальными планами Российской империи, ее стремлением расширить свою территорию и выйти к выгодным торговым путям Азии и начать освоение богатств Казахстана [1, c. 162].

После Октябрьской революции 1917 года Казахстану пред­ставился шанс восстановить свою территориальную целостность [1, c. 164]. Однако ни Декрет ВЦИК, ни другие документы, действующие на тот исторический момент, не уточняли линии грани­ц. Даже национально-территориаль­ное размежевание республик Средней Азии, проведенное в 1924 году, никоим образом не коснулось границы между Казахстаном и Россией. Таким образом, образование новой со­юзной республики (Казахской ССР) в составе Союза ССР не сопровождалось уточнением и юридическим оформлением административно-территориальной границы меж­ду КазССР и РСФСР [1, c. 167].

Помимо этого, казахстанско-российская граница с момента образования Казахской АССР в 1920 году неоднократно претерпевала изменения, которые зачастую проводились по согласованию между хозяйствующими субъектами и затем утверждались на межобластном уровне, но так происходило далеко не во всех случаях. В период существования СССР внутренние админис­тративно-территориальные границы не являлись серьезными ограничителями в хозяйственной деятельности и размещении населения, а складывавшиеся реалии не всегда соответствовали зафиксированной на картах линии границ [2, c. 46].

Особую актуальность проблема делимитации казахстанско-российской границы приобрела после обретения государственной независимости двух государств. Сотрудничество в охране границ базируется на ст. 10 До­говора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Республикой Казах­стан и Российской Федерацией от 25 мая 1992 г., в котором определены призна­ние и уважение территориальной целостности и нерушимости существующих границ обоих государств. Стороны обязались в соответствии со своими законода­тельствами запрещать и пресекать создание и деятельность на своих территориях организаций и групп, а также действия отдельных лиц, направленные против независимости и территориальной целостности Казахстана и России.

Первым двусторонним документом в области пограничных отношений яви­лось Соглашение между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о со­трудничестве и взаимодействии по пограничным вопросам от 25 февраля 1993 г. [3], которое стало основой всех последующих соглашений по пограничным вопросам.

Соглашением была определена цель, направленная на осуществление мер по обеспечению стабильного положения на их внешних границах, определение конкретных сфер сотрудничества и взаимодействие пограничных войск по ком­плексу вопросов, связанных с охраной своих внешних государственных границ. В Соглашении определен широкий круг вопросов по мате­риально-техническому обеспечению пограничных войск Республики Казахстан и Российской Федерации, по подготовке офицерских кадров и их социальной защите, информационному взаимо­действию и др.

Декабрь 1993 года был ознаменован сотрудничеством РК и РФ в области охраны внешних государственных границ в рамках интеграции стран Содружества Независимых Государств. Меморандум СНГ был подписан в Ашхабаде 24 декабря 1993 года в качестве одной из срочной дополнительной меры обеспечения безопасности в регионе, материально-техническому обеспечению пограничных войск, укреплению границы, совершенствованию оперативного взаимодействия при ее охране [4].

В 1994-1995 гг. активизируется двусторонний дипломатический канал, в результате чего были подписаны Протокол о порядке обмена информацией об обстановке по государственной границе [5]; межправительственное Соглашение о межгосу­дарственных воинских перевозках пограничных войск и грузов в интересах обес­печения охраны внешних границ государств Содружества [6]; договор между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о сотрудничестве в охране внешних границ [7].

В целях реализации положений Договора между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о сотрудничестве в охране внешних границ стороны создали Консультативно-контрольный Совет (ККС),  действующий в соответствии со специальным Положением [8], являющимся неотъемлемым приложением к Договору.

В 1995-1998 гг. казахстанско-российские отношения в пограничной сфере перешли в плоскость конкретных действий по решению практических задач сотрудничества. В 1995 году была подписана Декларация о расширении и углублении российско-казахстанского сотрудничества [9], в которойПрезиденты двух государств под­твердили, что охрана внешних границ двух государств в условиях открытости границ между ними является их общим делом и будет осуществляться совмест­ными усилиями в соответствии с интересами национальной и коллективной безопасности.

В развитие положений Декларации 26 января 1995 г. в г. Омске на межправи­тельственном уровне было подписано Соглашение о сотрудничестве пригра­ничных областей Казахстана и России [10]. Этот документ продвинул двустороннее сотрудничество в интересах населения, прежде всего, приграничных территорий.

1995 год вошел в историю также подписанием Республикой Казахстан и Российской Федерацией Договора о совместных усилиях в охране внешних границ [11]. Основным назначением Договора является создание Оперативной группы Пограничных войск Республики Казахстан в Российской Федерации и Опера­тивной группы Пограничных войск Российской Федерации в Республике Казах­стан численностью до 120 военнослужащих каждая, включая взаимодействие пограничных служб на Каспийском море.

Следующий 1996 год закрепляет основы совместной научно-исследовательской деятельности Казахстана и России в рамках СНГ.

В поисках новых форм в охране границ российская сторона провела в 1996-1997 гг. эксперимент по невойсковой охране границы с Казахстаном. Завершив эксперимент, с 1998 года Федеральная пограничная служба России совместно с другими органами приступила к охране границы с Казахстаном по всему ее периметру [12, c. 551]. Однако результаты акции показали, что достигнутое не решает основной задачи – решения вопроса о делимитации границ РК и РФ. 12 октября 1998 г. в г. Алматы Президенты двух стран подписали Протокол относительно намерений по делимитации государственной границы между Рес­публикой Казахстан и Российской Федерацией [13].

Таким образом, более чем за десятилетие сотрудничества РК и РФ в пограничной сфере был заложен мощный договорно-правовой фундамент и осуще­ствлено реальное стратегическое партнерство, обеспечивающее двум госу­дарствам стабильное развитие и безопасность. Однако необходимость проведения делимитации казахстанско-российской государственной границы, как отметил министр иностранных дел РК К. Токаев, была продиктована тем, что линия ее прохождения между Казахстаном и Россией никогда не имела законодательного описания. Данное обстоятельство затрудняло деятельность пограничных подразделений и других правоохранительных органов в обеспечении надлежащего контроля за лицами и грузами, перемещаемыми через границу, а также в установлении заслона экономической контрабанде, провозу наркотиков и нелегальной миграции [14].

Результатом плодотворной работы явилось подписание в 2005 году Договора о казахстанско-российской государственной границе [15]. Целью договора явилось определение прохождения государственной границы между двумя странами, уточненное в Описании прохождения государственной границы между Республикой Казахстан и Российской Федерацией [16]. Договор явился базовым документом, определяющим прохождение госграницы между Россией и Казахстаном на ее сухопутном участке, включая реки и озера. Но весомое количество вопросов, отнесенных Договором к юрисдикции специальных двусторонних соглашений, позволяет говорить об определенном уровне его бланкетности. В частности, отдельными соглашениями в соответствии с Договором должны регулироваться вопросы, связанные с:

• - разработкой месторождений полезных ископаемых;
• - эксплуатацией инженерных сооружений, коммуникаций и других объектов инфраструктуры, пересекаемых государственной границей;
• - сохранением и использованием биологических ресурсов, водопользования и охраны природной среды (ст. 7);
• - начальной точкой российско-казахстанской государственной границы (ст. 2);
• - режимом государственной границы (ст. 6).

Правовой режим государственной границы РК регулируется Законом от 13 января 1993 года «О Государственной границе Республики Казахстан» [17], согласно которому режимом государственной границы РК является порядок пересечения государственной границы, плавания и пребывания казахстанских и иностранных невоенных судов, военных кораблей в казахстанской части вод пограничных рек и иных водоемов, их захода и пребывания в территориальных водах (море), а также во внутренних водах Республики Казахстан, содержания государственной границы, ведения различных работ, промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности на государственной границе. Режим государственной границы определяется законодательством РК и международными договорами, ратифицированными РК (ст. 7). Пограничный режим регламентирует порядок въезда, временного пребывания, проживания, передвижения граждан, производства работ, учета и содержания на пристанях, причалах и в пунктах базирования самоходных и несамоходных судов и средств для передвижения по льду, их плавания и передвижения в территориальных водах (море) и во внутренних водах РК (ст.18).

Законом также регламентированы вопросы производства хозяйственной, промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности (ст. 20); правовой режим карантинной полосы (ст. 21), правовой режим деятельности пограничной службы Комитета национальной безопасности Республики Казахстан по установлению в пунктах пропуска дополнительных режимных правил (ст. 22).

Таким образом, статус и режим государственной границы определяет преимущественно национальные интересы, выраженные в институтах национальной безопасности. Так, в частности, в соответствии с ч. 3 ст. 24 Закона «О национальной безопасности Республики Казахстан» Республика Казахстан:

1. 1) в целях осуществления надежного пограничного контроля развивает и укрепляет систему защиты государственной границы;
2. 2) формирует национальную систему контроля за воздушным пространством государства с ее интеграцией в аналогичные международные системы контроля;
3. 3) принимает все необходимые меры по недопущению незаконной иммиграции.

С позиции функционального назначения органов национальной безопасности, а именно охраны внутренних и внешних политико-правовых, социальных интересов государства, их конкретные действия в области пограничного режима заключаются также в недопущении въезда в Республику Казахстан иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих подрывную деятельность против Республики Казахстан, публично выступающих против суверенитета, территориальной целостности Казахстана, единства его народа, общественного согласия и политической стабильности в стране (ч. 4 ст. 24).

Но повторим, что согласно Закону «О государственной границе Республики Казахстан» установление режима государственной границы отведено к ведению как законодательства Республики Казахстан, так и международного договора. Влияние норм международного права (договора) на регулируемые отношения распространяется с целью взаимного решения приграничных вопросов. В этом и заключается смысл и значение делимитации – договорного определения линии границы и нанесения ее на карту с подробным описанием ее прохождения по конкретным естественным или искусственно выбранным ориентирам и характерным признакам рельефа местности. В данном случае целью сопредельных государств является законодательное и договорное определение пограничного режима. Договорное сотрудничество, выражающее волю и намерение сторон к сотрудничеству в установлении пограничного режима, осуществляется в соответствии с принципами, традициями международного права. Согласно общему правилу, закрепленному в Конституции РК (ч. 3 ст. 4) нормы международного права составляют неотъемлемую часть национальной системы права и в определенных случаях имеют приоритет над последними. Но договоры о границах принципиально отличаются от других договоров тем, что заключаются не на временный срок, а имеют целью окончательное установление границ, их стабильность и по этой причине не содержат положений об их денонсации и отменительных условий, даже в случае войны или коренного изменения обстоятельств. Даже государство-преемник обязано соблюдать договоры о границах, заключенные его предшественником, если по новому договору не достигнуто согласие заинтересованных сторон об изменении границ [18, c. 137-138]. Данное правило вытекает из смысла ст. 11 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров [19].

Правоотношения, складывающиеся между Республикой Казахстан и Российской Федерацией в области пограничной деятельности, как показывает выше проведенный обзор, весьма разнообразны. Каждый из приведенных международных документов определяет функциональную сферу действия регулируемых отношений, называет субъектов, их полномочия и ответственность.

Сомнения в данном случае вызывает факт многочисленности источников, частичный повтор принципов, целей, правовых оснований взаимодействия и т.д. В данном случае вполне рациональным, на мой взгляд, является разработка правовых норм о приграничной деятельности, определяющие международно-правовой аспект сотрудничества сопредельных с Республикой Казахстан государств. Тем более что нормы действующего Закона «О государственной границе Республики Казахстан» уже содержат определенный правовой потенциал международных аспектов.

 Интересуемые нас нормы о приграничном сотрудничестве мы можем сформулировать исходя из смысла рекомендационных и программных документов международного характера. Примерным источником в данном случае является Концепция согласованной пограничной политики государств-участников Содружества Независимых Государств, утвержденная Решением Совета глав государств СНГ от 26 августа 2005 г. [20, c. 120-128]. Концепция разработана с учетом общих внешнеполитических интересов государств-участников СНГ в обеспечении приграничной безопасности и устанавливает механизмы коллективного решения ключевых приграничных проблем. Однако идея Концепции удалена от внутринациональных интересов каждого конкретного государства.

Для реализации такого программного документа, например в Российской Федерации Совет Федерации инициировал рамочный закон «О приграничном сотрудничестве». В законе впервые вводятся понятия «приграничное сотрудничество», «участники приграничного сотрудничества», «территории приграничного сотрудничества», «приграничные преобразо-вания» и др. Закон также предусматривает, что местная специфика регионов должна отражаться и учитываться в договорах, заключенных между ними; также вводится новое понятие «еврорегионов», которыми являются десятки муниципальных образований, расположенных на границах с Польшей, Латвией и другими европейскими странами [21].

Данный пример доказывает стремление государства стабилизировать столь сложный комплекс правоотношений, выразить волю к законодательному закреплению национального правопорядка, имеющего первостепенное значение во взаимоотношениях с сопредельными государствами.

Хорошим примером может служить также кодификация межрегионального сотрудничества в рамках СНГ [22].

На идею разработки норм о приграничной международной деятельности Республики Казахстан наталкивают Рекомендации по гармонизации законодательства государств–членов СНГ в сфере обеспечения безопасности внешних границ ЕврАзЭС [23], выработанные на основе сравнительно-правового анализа национальных законодательств.

Подчеркивая необходимость доработки законодательства Республики Казахстан в области обеспечения безопасности государственных границ, уточним, что международное сотрудничество в области пограничной деятельности имеет тенденцию постоянного развития в отношениях с центрально-азиатскими государствами и, особенно с Российской Федерацией, несмотря на то, что Казахстан отстаивает нулевой вариант в вопросе о границах с сопредельными государствами, суть которого состоит в неизменности и нерушимости границ, какие сложились на момент распада СССР [24]. Данная традиция весьма позитивна. Она расширяет возможности согласительных процедур, основанных на информационно-обеспечительном поле взаимодействия.

Список литературы 

1. Аманжолова З.А., Атанов М.М., Турарбеков Б.Ш. Правда о государственной границе Республики Казахстан. - Алматы. «Жибек Жолы», 2006.
2. Сотрудничество и безопасность в Центральной Азии в условиях политических и социально-экономических трансформаций. Сборник материалов международной научно-практической конференции (5 мая 2007 года). – Алматы, Казахстанский институт стратегических исследований при Президенте РК. 2007.
3. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве и взаимодействии по пограничным вопросам (Алматы, 25 февраля 1993 г.). Соглашение вступило в силу с момента подписания. Утратило силу 29 марта 2002 г. по вступлении в силу Договора между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о сотрудничестве в охране внешних границ (Москва, 21 октября 1994 года)//СПС «Параграф».
4. Меморандум СНГ о сотрудничестве по охране внешних государственных границ (Ашхабад, 24 декабря 1993 г.). В соответствии с Решением СГГ СНГ от 1 декабря 2000 г. действие настоящего Меморандума прекращено//СПС «Параграф».
5. Справка о документах, принятых в рамках СНГ с 1991 года по 1 сентября 2008 года – cis.minsk.by/main.aspx?uid=8926.
6. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о межгосударственных воинских перевозках пограничных войск и грузов для их обеспечения в интересах охраны внешних границ государств–участников Содружества Независимых Государств (Москва, 9 сентября 1994 г.). Соглашение денонсировано Республикой Казахстан Законом РК от 22 декабря 2004 года.//СПС «Параграф».
7. Договор между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о сотрудничестве в охране внешних границ (Москва, 21 октября 1994 года). Договор ратифицирован Республикой Казахстан Законом РК от 30 декабря 1999 года. Договор временно применялся со дня его подписания. Договор вступил в силу 29 марта 2002 года//СПС «Параграф».
8. Приложение к Договору между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о сотрудничестве в охране внешних границ//СПС «Параграф».
9. Декларация о расширении и углублении российско-казахстанского сотрудничества  (Москва, 20 января 1995 г.)//СПС «Параграф».
10. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Республики Казахстан (Омск, 26 января 1995 г.). Ратифицировано Указом Президента РК от 20 апреля 1995 года № 2213. Вступило в силу 11 мая 1995 г.//СПС «Параграф».
11. Договор между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о совместных усилиях в охране внешних границ (Алматы, 30 июня 1995 года). Ратифицирован Законом РК от 30 декабря 1999 года//СПС «Параграф».
12. Мансуров Т.А. Казахстанско-российские отношения в эпоху перемен. 1991-2001 гг. М., «Реал-Пресс».
13. Протокол относительно намерений по делимитации государственной границы между Российской Федерацией и Республикой Казахстан (Алматы, 12 октября 1998 г.)//СПС «Параграф».
14. 16 ноября 2005 года Мажилис Парламента РК одобрил ратификацию Договора между РК и РФ о казахстанско-российской государственной границе//СПС «Параграф».
15. Договор между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о казахстанско-российской государственной границе (Москва, 18 января 2005 г.). Ратифицирован Законом РК от 2 декабря 2005 года. Вступил в силу 12 января 2006 года//СПС «Параграф».
16. Приложение 1 к Договору между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о казахстанско-российской государственной границе//СПС «Параграф».
17. Закон Республики Казахстан от 13 января 1993 года «О Государственной границе Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 19 декабря 2007 г.) //СПС «Параграф».
18. Международное право. Учебник под ред. Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчиковой. 2-е изд., перераб. и доп. - М., Международные отношения. 2005.
19. Венская Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров (Вена, 23 августа 1978 года)//СПС «Параграф».
20. Концепция согласованной пограничной политики государств–участников Содружества Независимых государств. Утверждена Решением Совета глав государств СНГ о Концепции согласованной пограничной политики государств–участников СНГ от 26 августа 2005 года//Казахстанско-российские отношения. Сборник документов и материалов. - М. 2006.
21. 30 мая 2008 года Совет Федерации РФ инициирует закон «О приграничном сотрудничестве»//СПС «Параграф».
22. Модельный закон «О межрегиональном сотрудничестве» (принят на 29-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств–участников СНГ постановлением № 29-19 от 31 октября 2007 года)//СПС «Параграф».
23. Приложение к постановлению Бюро МПА ЕврАзЭС от 17 ноября 2005 года № 11//СПС «Параграф».
24. Распоряжение Президента Республики Казахстан 23 мая 1996 г. № 2995 «О концепции формирования государственной идентичности Республики Казахстан»//СПС «Параграф».