Исследование норм Закона Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» подтверждает тот факт, что свою законодательную регламентацию получают только целенаправленные действия по обеспечению национальной безопасности в конкретных ее видах. За рамками правовой регламентации остаются вопросы, когда проблемы обеспечения национальной безопасности могут возникнуть в качестве неучтенного в конкретных взаимоотношениях двустороннего международно-правового аспекта. Можно ли руководствоваться в данном случае лишь императивом нормы ст. 29 Закона, или следует обратиться к весьма расплывчатым по своему значению нормам ст. 24, согласно которым обеспечение национальной безопасности в сфере внешнеполитических отношений состоит в:
- участии Республики Казахстан за пределами страны в мероприятиях, направленных на обеспечение национальной безопасности в соответствии с международными договорами Республики Казахстан;
- решении в необходимых случаях Республикой Казахстан совместно с сопредельными государствами вопросов, касающихся обеспечения национальной безопасности.
Ярким примером в данном случае служит ситуация международного сотрудничества Республики Казахстан и Российской Федерации в области использования космодрома «Байконур». Здесь в результате двусторонних отношений по космосу, выгодных как в экономическом, так и политическом плане для обоих государств, возникает угроза экологической безопасности Республики Казахстан.
Экологическая обстановка в данном случае не защищена непосредственно, так как названные отношения во-первых, не подпадают под сферу обеспечения национальной безопасности в целом; во-вторых, не являются экологическими. Нормы национального Закона, а также международных конвенций, являющихся гарантами национальных правовых систем, отходят на второй план, так как на первом остается заключенный в договоре двусторонний внешнеполитический интерес. Этот интерес, как правило, является государственным и стратегическим. Защита экологии, таким образом, абстрагируется в иную сферу – сферу общей безопасности, в которой единственным стратегическим объектом выступает человек и экосистема, как два неотъемлемых друг от друга природных компонента.
Суть проблемы сводится к тому, что на законодательном уровне не решены проблемы коллизий, возникающих при конкуренции механизмов реализации внешнеполитических интересов государства и правовых механизмов обеспечения безопасности. В этой ситуации конкурируют между собой и различные сферы безопасности.
Несмотря на то, что права, свободы человека и гражданина стоят в первом ряду национальных интересов как определяющие института национальной безопасности Республики Казахстан (ч. 1 ст. 4 Закона), среди принципов обеспечения национальной безопасности названа приоритетность политических, экономических и информационных мер. Эти меры имеют публично-правовую природу и отражают, прежде всего, внешние аспекты национальной безопасности.
Очевидно, что данная коллизия препятствует реализации других принципов обеспечения национальной безопасности Республики Казахстан, таких, в частности, как единство, взаимосвязь и сбалансированность всех видов национальной безопасности и контроль за реализацией всей совокупности действий по защите национальной безопасности.
Перечисление в одном пункте Закона таких приоритетных мер, как политические и экономические, также вызывает сомнения. В практике взаимоотношений государств распространены случаи, когда «навязывание» политической воли более сильным государством ведет к экономической зависимости всех других. Наглядным примером служит политика США и СССР, когда обе сверхдержавы фактически держали в напряжении весь мир в развязанной ими гонке вооружений. Современным примером также является экономическая политика США, монопольно подчинившая под себя все финансовые мировые рынки. Наступление экономического кризиса в этой стране означало наступление экономического кризиса во всех странах мира, с менее развитой автономией финансового сектора.
Что же касается экологии, то, как мы уже говорили выше, ущерб природной среде на уровне интересов в обеспечении национальной безопасности, как правило, имеет масштабный характер. Ликвидировать его фактически не представляется возможным, хотя бы в таком понимании, в каком это представлено в Законе «О национальной безопасности Республики Казахстан». Возьмем примеры ядерных катастроф (Чернобыль) да просто мирных испытаний ядерных бомб (Семипалатинск). Каков ущерб экосистеме в данном случае? И как можно его ликвидировать? Эта проблема касается и случаев договорного международного сотрудничества, например, в сфере нефтеперевозок. В случае катастрофы (разлива нефти) наносится огромный ущерб морской среде.
Таким образом, нормы Закона, гласящие о:
- - недопущении неконтролируемого ввоза в Казахстан экологически опасных технологий, веществ и материалов;
- - предотвращении радиоактивного, химического загрязнения, бактериологического заражения территории страны;
- - сокращении масштабов применения экологически опасных и несовершенных технологий;
- - ликвидации негативных экологических последствий хозяйственной и иной деятельности (ст. 21), можно назвать неадекватными нынешним угрозам экологической безопасности на уровне, представляющем опасность для человека с его правом на благоприятную природную среду, государства и мировой экосистеме в целом. В данном случае доктринальный подход должен отражать тенденцию недопустимости экологических катастроф, их всемерное предупреждение силами экспертных и контролирующих национальных систем.
Тем не менее вернемся к затронутой тематике. Наименее защищенными от различного рода угроз являются отношения, регулируемые двусторонним договором, прямо не направленные на обеспечение национальной безопасности. Следует коснуться и известного вопроса об отсутствии в Республике Казахстан концептуальных разработок о праве двусторонних международных договоров. Попытаемся рассмотреть теорию международного двустороннего договора на примере сотрудничества Республики Казахстан и Российской Федерации.
Известно, что роль двусторонних и многосторонних международных договоров в значительной мере определяется значением соответствующих международных отношений. Если же различия в позициях договаривающихся государств существенны и многосторонний договор не может дать достаточного уровня регулирования, правительства предпочитают более индивидуализированную форму двустороннего договора [1, с. 273].
Одним из древнейших договоров, дошедших до нас, является высеченный на каменной плите договор о границах, заключенный в 2100 году до н.э. между городами-государствами Лагаш и Умма в Южной Месопотамии (в Двуречье). В договоре, в частности, предусматривалось, что гарантами его исполнения выступали боги.
Наибольшую известность получил договор, заключенный в 1296 году до н.э. между египетским фараоном Рамзесом II и царем хеттов Хаттушилем II, которым устанавливался военный союз: в случае нападения какого-либо врага на владения договаривающихся сторон, они обязывались оказать военную помощь друг другу. Такая же помощь должна была оказываться и в случае мятежей в подвластных владениях. В договоре предусматривалась также выдача перебежчиков со всем имуществом. В качестве гарантов соблюдения договора призывались египетские и хеттские боги и богини. Нарушителю договора грозили страшные небесные кары [2, с. 62-67].
Многие ученые рассматривают двусторонние договоры как предпочтительную форму международного правотворчества [1, с. 274]. Существует мнение, согласно которому общеевропейский процесс и другие многосторонние контакты представляют собой важные каналы сотрудничества. Но двусторонние отношения являются основополагающими в том, что касается темпов и существа международных отношений [3].
Высказывалось также предупреждение против чрезмерного увлечения двусторонними соглашениями, поскольку многостороннее регулирование во многих случаях более экономично и эффективно [4, с. 42].
Тем не менее на современном этапе международного сотрудничества государств двусторонним договорам отводится важная роль в конкретном регулировании международных отношений. О. Шехтер называет их важной частью «практического международного права» [5, с. 103]. Однако и этим их роль не исчерпывается. Нельзя недооценивать их значение и для общего международного права. Двусторонние договоры служат одним из основных видов доказательств существования и содержания обычных норм; в качестве авторитетной правовой практики содействуют развитию общего международного права [1, с. 274].
Повышение требований к точности и конкретности регулирования, в связи с усложнением международных отношений и интенсификацией международно-правового регулирования обусловливает рост потребности в большом числе достаточно детализированных норм. Регулирование все большего объема международных отношений, может быть обеспечено только путем применения договорных норм, которые закрепляют конкретные правила поведения в четкой форме, нередко с помощью цифр, формул, графиков и т.п. [1, с. 274]. Достаточно вспомнить о сложной системе норм в договорах о сокращении вооружений. Развитие специализированного сотрудничества требует специализированного права, которое является преимущественно договорным [1, с. 274].
Таким образом, мы отмечаем следующие признаки двустороннего договора: конкретизация, специализация и четкость в определении задач и целей договора. Двусторонний договор – наиболее экономная конструкция договора, прежде всего, по субъекту-участнику, и, следовательно, по процессу формирования воль государств и самого процесса заключения договора.
Широко используемые в международной практике двусторонних отношений двусторонние договоры имеют свои особенности. Так, например, далеко не всегда полностью используются возможности договорных норм. Причины этого могут быть разными, в том числе и политическими [1, с. 274]. Расхождение в позициях государств нередко приводит к тому, что договорные постановления формулируются в самой общей форме во имя достижения согласия большего числа государств с различными интересами. С другой стороны, благодаря связи с договорами и резолюциями международных органов и организаций содержание обычных норм может определяться с высокой точностью [1, с. 274].
В связи с тем, что важным качеством договорных норм является стабильность их содержания – меньшая подверженность влиянию практики по сравнению с обычными нормами, они в течение срока своего действия обеспечивают большую предсказуемость поведения участников, что чрезвычайно важно для международного правопорядка, так как имеет особое значение при урегулировании жизненно важных для государств проблем. Кроме того, значительная предсказуемость облегчает государствам передачу возникающих из договоров споров на судебное рассмотрение [1, с. 274].
Правовая идея двустороннего договора основана на изъявлении воль двух государств вступить в обоюдовыгодные отношения определенного характера. Процесс формирования двусторонних договорных норм отличается демократизмом: в нем на равной основе участвуют два заинтересованных государства и какое-либо коллективное доминирование или иное коллективное давление исключается в виду отсутствия иных участников договора. Таким образом, воля государств на достижение того или иного результата максимально конкретизирована.
Свои взаимоотношения Республика Казахстан и Российская Федерация выстраивают на основе договорного права, где основная часть приходится на двустороннее сотрудничество.
На выше приведенном примере мы показали конкуренцию и фактическое взаимоисключение норм, объективизирующих волю двух государств на достижение определенной договоренности с некоторыми требованиями законодательства о национальной безопасности. Весьма интересно в данном случае определение международного договора, данное казахстанским ученым Ж.О. Кулжабаевой. Автор в частности пишет, что международный договор – это, прежде всего, соглашение воль субъектов международного права, и главным образом, государств, заключенное по тем вопросам, в которых стороны обоюдно заинтересованы; договорные положения, регулирующие отношения путем создания взаимных прав и обязанностей в соответствии с основными принципами международного права [6, с. 75]. При этом автор акцентирует, что в международном праве договор является результатом не только добровольных, но и равнозначных уступок участников договорного процесса [6, с. 75].
Не может ли в данном случае подмена одних ценностей (в данном случае аспектов самой безопасности) другими (например, испытание ядерной бомбы со стратегической целью государства увеличить свою военную мощь в ущерб другим интересам национальной безопасности в области экологии) быть определена как уступка участников договорного процесса? Возможно, что может. Однако наличие и допустимость любого рода уступок должно строго контролироваться заинтересованными сторонами, или же уполномоченными третьими лицами, например, специализированными международными организациями.
Особая роль в данном отношении принадлежит Экспертному совету при Совете Безопасности Республики Казахстан. В соответствии с Положением об Экспертном совете [7] он образуется в целях проведения экспертизы основных концептуальных и программных документов, нормативных правовых актов и выработки научно-методологических рекомендаций по решению вопросов в сфере обеспечения национальной безопасности. В функции и полномочия Экспертного совета входит выполнение комплексной экспертизы проектов концепций, государственных программ и иных базовых документов по внешнеполитическим, оборонным, экономическим, экологическим, правовым и иным вопросам обеспечения национальной безопасности.
Положение обязывает Экспертный совет к проведению экспертной оценки асимметричных угроз безопасности Казахстана со значительными экономическими, экологическими, социальными и иными последствиями. Эта норма Положения накладывает на Экспертный совет ответственность за указанную выше правовую коллизию. От эффективности деятельности Экспертного совета, в определенной степени, зависит сохранение баланса внешнеполитических и внутринациональных правовых институтов. Деятельность Экспертного совета следует рассматривать как организационно-правовую гарантию обеспечения национальной безопасности Республики Казахстан.
Список литературы
- Лукашук И.И. Нормы международного права. - М., «Спарк». 1997.
- МсWhinneу Е.«Peaceful Coexistence and Soviet-Western International Law. Leuden, 1964.
- Кларк Дж. Речь на завтраке в его честь в Москве//Правда. 1985. 4 апр.
- Игнатенко Г.В. Тенденции в международном нормотворчестве//СЕМП, 1986. М, 1987. 5. Schachter O. International Law in Theory and Practice//RbC. 1982.
- Международное публичное право. Учебник под ред. Ж.О. Кулжабаевой. - Алматы, «Юридическая литература», 2002.
- Распоряжение Президента Республики Казахстан от 5 декабря 2007 года № 173 «Об Экспертном совете при Совете Безопасности Республики Казахстан//СПС «Параграф».